专题
法治视阈下的财政事权动态调整机制研究[1]
欧阳天健[2]
目次
一、逻辑起点：事权动态调整背后的制度意蕴
二、现实考察：财政事权动态调整的现实运行模式与缺憾
三、路径规划：法治视野下的具体制度建设
四、结语
为巩固前期改革成果，进一步推动改革进程，2016年国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），为进一步廓清事权与支出责任指明了路径，并对未来发展提出三项重点要求，其中一点就是建立“财政事权划分动态调整机制”。[3]长期以来，财税法学界对事权与支出责任问题关注有加，学术研究的导向始终是追求一张清晰、明确的事权划分清单，但忽视了在稳定的事权划分模式背后还应当建立起一套完善的动态调整机制。正所谓“寓静于动”，制度化的动态调节机制与事权划分明晰化的追求并不矛盾，反而是促进事权科学划分的助推器。有鉴于此，笔者将以事权划分的动态调整机制为研究对象，立足法治场域，分析这一机制诞生的逻辑起点、现实图景、操作路径以及各类配套措施的建立与完善。
一、逻辑起点：事权动态调整背后的制度意蕴
（一）从稳定统治到公共服务的历史演进
德国经济学家瓦格纳曾指出：“财政是与历史发展的阶段相适应的。”[4]从历史层面来看，财政事权的调整是常态，固化是非常态，且固化的事权往往成为政治生态崩溃的先兆。从历史的镜头中我们看到，中国是一个幅员辽阔、人口众多、行政层级繁复的大国，正如明末清初的思想家顾炎武在《天下郡国利病书》中所说，“寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。封建之失，其专在下，郡县之失，其专在上。”此处的“上”指的就是中央集权，“下”指的是向地方分权，如何处理好“上”与“下”间的矛盾成为历朝历代孜孜探寻的问题。无论是秦的郡县制还是元的行省制，无论是唐朝刘晏改革中的中央统管漕运，还是明代“仓钞换盐引”的改革，均可被视为为适应当时的生产力水平而对既有事权划分的重新调整。新中国成立后，政府间关系长期以来也是我国各项改革的重点之一，尤其是1994年分税制改革之后，伴随社会经济不断演进，财政事权始终处于调整状态，这从中央的事权与支出责任划分总体思路变化也可见一斑。[5]
如果说封建王朝中央政府对事权的动态调整主要出于稳定统治目的考量，当代社会事权的动态调整则在很大程度上是出于优化公共服务提供能效的目的。提供公共服务是当代政府最为重要的职能，影响政府公共服务水平主要有四个因素：第一，国家的经济发展水平；第二，政府的财政能力；第三，政府对公共服务支出的相对偏好；第四，政府提供公共服务和公共品的效率。[6]这四项因素不断变动，尤其是经济发展水平与政府财政能力两项，更容易受到各种主客观因素的影响。上至国家经济政策调整，如分税制改革、“营改增”，下到地方政府临时性财政危机或支出责任临时增加，均会引起政府间的事权分配方式与财政资金模式、社会经济状况的脱节。因此，政府为提供更好的公共服务，应当及时对既有事权划分模式进行动态调整。例如，由于地方政府财政能力受一系列改革政策影响有所削弱，故区域性重大基础设施建设、农村厕所改造等本应由地方政府承担的事权暂由中央政府承担或与地方政府共同承担。从理论层面来看，这种承担方式并不是有效率的，却也是地方政府财力吃紧背景下的必要之举，若恪守既有划分方式不变，则将侵蚀民众享受公共产品的权利。在财税体制改革的背景下，中央与地方政府的财政能力都在积极调整优化中，事权动态调整机制的建立能确保事权与财力及时调配，为民众提供更高效的公共服务。事权的动态调整既能满足民众对公共服务的需求，也能在最大程度上理顺政府间事权配置的矛盾，是政府提供公共服务的制度保障。
（二）事权动态调整是经济新常态背景下国家治理现代化的必然要求
改革开放在历经了近四十年的激荡历程之后逐步进入经济发展的新常态。经济新常态包含着经济增长速度转换、产业结构调整、经济增长动力变化、资源配置方式转换、经济福祉包容共享等全方位转型升级在内的丰富内涵和特征，“经济稳定发展过程中的结构调整优化”是其核心内容。[7]在粗放式经济发展模式下，环境污染、城乡差距扩大等各类问题均暴露出来，成为下一阶段经济发展的阻碍。因此，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，其本质就是要转变经济发展方式，在扫清改革遗留问题的基础上，以更加科学合理的方式进行下一轮经济建设。
在此改革过程中，政府作为市场秩序的维护者、协调者、改革的主要执行者，其内部事权划分体系就至关重要。马克思认为，经济法律无论是一个整体或仅指某一具体经济法规，都是国家借以实现既定经济政策的法律手段，或者说经济政策的法律化。[8]姑且不论这句话的背后是否带有法律工具主义的色彩，其反映的在经济治理过程中政府与法律的关系在当下看来依然有着深刻的含义。现在我们时常强调“资源合理配置”问题，资源不单指市场资源，同时也应包括行政资源，即行政资源如何在不同层级、不同条块的政府间进行合理配置。理想图景下，各级政府事权与财力应处于一个动态平衡的环境中。一旦与事权衔接的支出责任超越财力，则各级政府尤其是地方政府在“政绩本位”的思维下必将罔顾中央层面改革意图，导致经济扭曲，进而导致大范围的权利义务格局混乱。[9]典型的例子是中央政府在抑制房地产价格、调节全国土地市场的过程中，遭到了地方政府或明或暗的抵制。据统计，按照2000年第二轮土地利用总体规划的要求，建设用地总量规划2010年为0.37亿hm2，但2002年全国建设用地总量就已到0.39亿hm2，提前8年突破规划。据2008年相关统计，有15％—20％的用地是违规用地或违规批地，大量土地建设项目是以“违反土地规划”形式进行的。[10]有数据估计，中国目前80％的违法用地属于政府行为。[11]这些违法行为的根源在于事权分配模式的固化，即年深日久的事权下沉导致地方政府背负沉重包袱，不得不通过土地财政或违规发债等方式填补财力缺口。
二、现实考察：财政事权动态调整的现实运行模式与缺憾
（一）现实吁求：基于《指导意见》的文本考察
财政事权在宏观或微观领域中都处于不断的变化中，绝对固定的事权划分体系仅存在于理论的乌托邦中。因此，《指导意见》提出要建立规范的动态调整机制，并将之法治化。结合《指导意见》的表述与长期以来事权划分的运行实践，动态调整主要针对三类事权变化的情形。
第一，现行事权划分体系中不合理的事权划分模式在未来还要不断调整，笔者将此种事权称为“优化事权”。我国现阶段在事权配置上面临的困境是，在中央政府对地方政府的双重、垂直领导关系下，各级政府间事权界定得不严格，中央和地方政府间存在许多事权交叉、缺位甚至越位的现象。[12]从1994年分税制改革开始，中央就对这一问题给予了高度重视。正如洛克所说：“尘世的事物总是不断地发生变迁，不存在长期处在同一状态中的事物，因此人民、财富、贸易、权利等状况随时都可能发生变迁……只有顺应了这种变迁的人，才是政府真正的朋友和建立者，也一定能得到社会的同意和赞许。”[13]目前，改革已进入深水区，高等教育、医疗、跨区域公共服务等问题还在改革的时间表上，有待下一步改革予以解决。因此在《指导意见》中，中央对事权划分改革的定位仍然是“积极推进”。既然改革仍未完成，可以预见在未来较长的时间内现行事权划分体系仍会依照改革方针有序推进。依据党的十八届四中全会提出的“重大改革与法有据”的要求，建立法治化的事权动态调整机制既能确保推进改革顺利进行，也能框定改革轨道，确保改革在法律框架下运行，防止其陷入“创新性违法”[14]的困境。
第二，在应对突发事件和部分重大事件时，对事权所做的临时调整，笔者将之称为临时调整事权。当发生突发事件如自然灾害、重大外交军事事件时，政府间的事权将根据实际需要或应急预案重新进行配置。例如，国防外交为中央事权，但G20峰会、亚太经合组织会议在中国召开，各级地方政府同样也承担了大量工作并为此“埋单”，这就是典型的临时调整事项。又如，爆发大规模自然灾害时，受灾地区地方政府的行政能力受损，水、电、通信等原本应由地方政府提供公共服务的事权暂由中央政府提供。在此情况下，上级政府尤其是中央政府临时上收部分事权，也有助于相互协调统一指挥，防止原本就较为薄弱的应急资源因行政层级的划分和部门利益的阻隔而再遭稀释。现代社会是风险社会，突发性、偶然性事件不断增多，这些都是引起政府事权临时调整的因素。
第三，新增事权及尚未明确的事权。这实际上是政府事权的横向配置问题，即政府与市场的边界问题。政府职能从无所不包的“慈父”到“守夜人”再到现在的公共服务提供者，政府与市场的边界始终变化。现今社会，谦抑原则成为财政职能发挥的基本原则，这就要求政府事权不宜无限扩张。[15]但政府的简政放权绝不是一个单向过程，在政府下放事权给市场的同时，也承担着一些新增事权的管理或服务职能。这些职能往往伴随着社会的发展、国家宏观政策的调整以及社会现实问题的爆发而产生，如淘汰落后产能、食品药品安全等。当新问题产生时，其对应的事权归属应及时确定，否则会产生政府间推诿扯皮的“怠政”现象。
目前有大量的事权尚未明确，尤其是省级以下各级地方政府间的事权划分始终未能完善。以教育领域的诸项财政事权为例，省、市、县三级共同事权25项，占45％；省与市共同事权10项，占18％；市与县共同事权18项，占32％；省级和市级单独承担的分别为1项和2项。[16]可见共享事权在省级以下事权划分谱系中占绝大部分。固然“中央决策、地方执行”是我国事权划分的总特征，“责任共担”有其存在的合理性和条件性。[17]但过多的共享事权势必会造成“三个和尚没水吃”的尴尬局面，在某种程度上，这些事权均处于一种“尚待明确”的状态。因此，《指导意见》提出要“减少并规范中央与地方共同财政事权”，这亦是财政事权动态调整机制建立的现实基础之一。
（二）实践缺憾：基于现行事权调整机制的实践分析
从1993年《国务院关于实施分税制财政管理体制的决定》提出“事权与财权相结合”的要求后，我国各级政府的事权始终处于“动态调整”过程中。但这种动态调整与《指导意见》所提出的有序、法治的要求还有相当程度的差距。具体来说，现行调整机制的不足主要表现在以下三个部分：
1.以上级政府意志为主导，下级政府参与度差
现行财政事权调节过程中，中央政府与省级政府居于绝对的领导地位，基层政府的参与度低，甚至根本没有参与到事权调整的决策过程中。其中，省级政府的作用最为关键，作为承上启下的一级行政区划，省级人民政府目前在事权调整的实践中扮演着多重角色。第一，省级政府是省级以下事权调整规范的制定者。由于中央政府对不同区域各地方政府履行事权的能力了解不足，因而省级政府成为省级以下各级政府事权划分的实际决策者。例如，近年来轰轰烈烈的简政放权过程中，国务院对确需保留的行政审批事项做出了规定，但其中诸多行政审批事项的实施机关并不明确，有49项仅用“县级以上……机关”“各级……机关”来指代。[18]在国务院对行政审批事项进行明确之后，各省级政府也纷纷以《行政审批事项调整目录》的形式对国务院未明确的49项行政审批事项的具体审批单位作出规定，实际上起到了规则制定者的作用。第二，省级政府是省级以下政府在事权划分中的利益代表者。由于市、县两级政府的数量多、意见不一致，中央政府如果与省级以下政府乃至非政府主体进行沟通，将会产生巨大的成本，因此省级政府充当了中介代理，成为省以下政府的利益代言人与中央进行博弈协商。第三，省级政府是省级以下事权划分争议的仲裁者。省级以下政府，尤其是县乡政府的事权始终处于动态调整的过程中。鉴于法律的滞后性，必然产生诸多因事权划分而引起的争议，若不涉及省级政府层面，在实践中一般均由省级人民政府裁定。《指导意见》也明确了“属省以下的财政事权划分争议，由省级政府裁定”。
通过这三重角色看出，无论是中央规范的事权还是省级及以下政府规范的事权，省级政府均有绝对制定权。在中国的政治谱系中，“省作为地方政府的最高机构得到了制度化，不过省政府在整个政治制度中扮演的角色并不是制度化的”[19]。随着地方政府事权、财权的逐步扩大与发展，各级地方政府也逐渐成为独立的利益主体。现实中，省级政府与下级政府发生利益冲突时，在现有事权配置格局下，省级政府这一“理性人”往往通过损抑下级政府利益的方式实现自身利益。
2.调节规则混乱，缺乏法治化约束
现行的财政事权调整规则缺乏体系性、法治化的制度设计。从党的十八届三中全会到《指导意见》的颁布，中央对财政事权的优化作出了较为清晰的路径规划，但依然缺乏法治保障。这一领域的立法现状与立法进度尚不尽如人意。按照目前的立法安排，预计将于2019—2020年改革基本完成时，再适时制定相关法律、行政法规。这种事后立法的思维与党的十八届四中全会上提出的“重大改革与法有据”似有抵牾。对于临时调整事权，目前缺乏统一的调整规则。尤其是面对重大自然灾害，应急预案多以“分灾种、分部门”的模式制定，部门利益隔绝现象严重，气象、水利、地震、国土资源、林业、农业等部门均有自己的临时调整机制，有待整合。[20]同时，民政、消防、公安、军队、卫生和专业救援队伍分属不同部门，在灾难面前难有统一协调的应急机制。对于新增事权而言，我国目前采取“一事一议”的办法，划分标准因项目而异，标准零碎。一事一议并非不可，但前提是要有较为固定的议事规则和划分标准，否则每次新增事权的调整都将成为上下级政府间博弈，内耗严重。以新型城镇化为例，新增事权主要表现在教育事权、就业事权、医保事权、住房事权、养老事权这五个方面，这五个事权无一例外地均由基层政府承担。例如，教育事权在原有制度下，中央所采取“低重心”原则，要求实行“地方负责，分级管理”的模式。这种“以县为主”的事权划分显然无法应对新型城镇化过程中对城市教育资源快速上涨的需求。且伴随着城市人口的逐渐增加，及其对公共服务质量要求的不断提升，基层政府所需承担的事权范围不断扩大。此外，从权利保障的角度来看，在城镇化急速扩张的时代，基层政府综合能力有限，难以对公共服务提供可持续的高质量保障，中央政府和高层级地方政府的介入可弥补相关权利实现的不公平，[21]权利保障为新增事权在中央和地方政府间的划分提供了合理性依据。
缺乏规则约束且主要由高层级政府主导，容易造成“事权层层下放，财权层层上收”的局面。[22]由于地方政府尤其是基层政府的博弈能力差，缺乏规范的调整标准，就使得中央政府与省级政府的意志替代基层政府意志，基层政府的利益诉求无法得到合理表达。[23]因此，建立规范化、法治化的事权动态调节机制也是破解时下事权错配的重要途径。
3.财力匹配力度不足，地方政府捉襟见肘
财力、支出责任、事权是三个不同的概念。支出责任往往与事权相伴相生，当缺乏相应的财力予以保障时，支出责任就成为事权配置给各级政府带来的巨大包袱。我国1994年分税制改革仅规范了中央和省级政府的事权与财权划分，省以下财政体制是要求各省、自治区、直辖市按《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》制定对所属市、县的财政管理体制，这便赋予了省级政府对省以下财政体制的制定权。[24]我国现今基层政府的博弈能力明显弱于中央政府与省级政府，导致基层政府事实上承担着绝大部分新增事权及其支出责任，但在事权调整过程中相应的财权没有匹配，加大了基层政府的财政负担。其实，调整过程中财力匹配不足是我国目前“财责错配”现象的一个缩影，据统计，我国中央财政本级支出占全国财政总支出的15％，而地方政府实际支出占全国财政总支出的85％，[25]或许通过动态调整机制之下的财力匹配能够成为宏观层面上事权与支出责任相匹配的改革契机。《指导意见》将事权二字之前增加“财政”这一定语，意味着此处所称的事权是与财政资金配置有关的事权，[26]而非立法、司法等非财政事权。这就要求财政事权配置必须辅之以相应的财权，否则事权划分将成为一纸空文。
三、路径规划：法治视野下的具体制度建设
本部分对法治化的背景下建立财政事权的动态调整机制作出设计：
（一）完善法律授权
改革必须在法律框定的范围内进行，事权与支出责任的改革本身即需要在法律层面上予以体现，财政事权的动态调整本质是事权在不同层级的再划分，也需要法律层面予以规定。事权动态调整机制的法律规定需从如下三个层面展开：
第一，在宪法层面应有所体现。目前，我国《宪法》在央地事权划分上仅有第3条第4款做了原则性规定，[27]对实际操作及下位法立法的指导价值都比较差。有鉴于此，《宪法》应当对央地事权划分的基本原则做出规定，对中央事权、地方事权以及共享事权的划分标准作出界定，并对事权的动态调整机制在宪法层面予以规定。从世界范围来看，大部分国家的宪法都对事权划分的基本原则作了规定，有些国家如缅甸、印度还以附则的形式对此进行扩展，并明确事权调整的模式。仅有部分宗教国家、二元君主制国家及中国等国家的宪法在这一问题上付诸阙如。
第二，在未来制定“财政法”或“财政收支划分法”中，在事权划分的具体标准之下制定事权动态调整的标准。亦可在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定事权划分标准，并在财政法律体系中对配套的财政问题作出规定。当然，从制度的完整性角度而言，笔者更倾向于在财政法中统一规定。在法律规定中应明确三类事权调整的标准、程序、监督、争议解决，同时还应当对临时调整事权的法律授权问题做出明确规定。立法应确保事权的动态调整在法律框架下运行，防止公权力恣意妄为，避免事权动态调整滋生寻租空间。当然，法律规定也不可过于严苛、死板，否则将与“动态”之本质要求相悖。在规定具体规则的同时，应授权行政机关根据需要进行事权的动态调整工作，若事事均通过修法来解决，则法律的稳定性将遭破坏。以我国台湾地区为例，1951年颁布的“财政收支划分法”至今共修订过十次，立法成本过高，[28]毕竟立法资源也是有限的。
第三，当行政机关得到法律授权行使事权动态调整权时，其调整载体应当为规范性法律文件，不能仅通过内部“红头文件”如“函”“便函”“批复”等非规范性法律文件进行调整，应当真正落实财政法定。
（二）明确调整模式
1.调整主体：以立法机关为原则，行政机关为例外
从某种意义上来说，动态调整权本身也是一种非财政事权，这一权利同样是一个不可忽视的重要问题。如何配置动态调整权，笔者认为应当处理好人大与政府之间的关系。政府由人大产生、对人大负责，人大制定《宪法》及《政府组织法》等法律对包括事权划分在内的政府各项职能做出规定，要对法定的事权做出调整，自应经立法机关同意。这种“议会至上”的政治架构已被包括我国在内的所有现代国家所接纳。[29]从这一意义上来说，事权动态调整权应当归属人大，甚至是全国人大。但将这一权利全部赋予人大亦有不便之处。人大的决策程序过于缓慢，每年人大的会期仅为两周，人大常委会也是定期召开，其议事容量与反应速度均较为有限，尤其是面对突发情况需对事权进行调整时，人大无法及时做出反应。且在我国现行政治谱系中，各级人大不参与具体行政事务的制定与执行，对本地区居民之于公共服务的偏好不甚了然。从行政效率原则的角度来看，完全将事权调整的权利保留给代议机关不现实。因此，在事权调整的问题上，人大的职能主要有二：首先是立法职能，在未来制定“财政法”或“财政收支划分法”的过程中，全国人大应当针对三种不同的事权调整模式规定调整规则，并授权特定层级的政府实施调整权；其次是监督职能，调整事项应及时报请人大批准。在立法完备的前提下，对于临时调整事项，为追求效率可报同级人大批准，对于新增事项和优化事项应当报全国人大批准，在全国人大批准后应及时对相关法律做出调整，防止改革与立法之间的抵牾。其实，事权调整需国家代议机关参与也是世界通例，如日本《地方分权推进法》第8条第1款即规定“政府于地方分权推进计划作成时，应向国会报告并公布其要旨。”又如，德国《基本法》亦规定联邦与各邦在超越法定职权范围实行调整事权时需经联邦参议院同意。[30]这也是落实回归我国立法机关法律监督职能的题中应有之义。
2.调整标准：以法律标准为核心，兼采经济标准
在事权划分标准上，学界向来有经济标准与法律标准二元划分之说。经济标准与法律标准虽存在一定差异，但二者实质上是相通的。一般来说，经济标准包括三项具体内容：外部性、信息复杂性和激励相容。但这种标准是以“理性人假设”为前提，过于理想化。在实践中“有时决定事权划分的并非纯粹理性，而是路径依赖、政治现实、利益博弈，甚至是制度设计者相对偶然的偏好等因素”，[31]这就需要通过法律标准的制定对其予以修正和完善。具体来说，法定的动态调整原则应体现在以下几个方面：第一，受益原则。除临时调整事权在个别情况可突破这一原则外，对于优化事权和新增事权均应以受益原则为基本原则。这既是基本财政原理所要求的，也是《指导意见》中所提出的基本原则之一。为提供高质量的公共服务，公共服务的提供者应当与该公共服务的受益范围、覆盖范围相衔接，纠正长期以来形成的事权划分错位现象。这是事权划分与调整的基本原则，只有通过法律文本对这一原则予以固化，才能够防止事权安排的随意性、偶然性，降低各级政府间的博弈机会与谈判成本，增强制度的可预期性和稳定性。[32]第二，行政效率原则。为民众能够享受到更好的公共服务或为调动地方政府的积极性，对一些事权可突破受益原则进行调整，这也体现“动态”二字的立法意蕴。例如，在上海的事权划分改革中，对于因病支出型贫困家庭的补助本属区县事权，从受益范围和财政支出压力来看，各区县承担这一事权并无障碍，但是为调动区县政府的积极性，上海市政府主动将这一事权设为共享事权，由市级财政承担部分支出责任。第三，权、责、利相统一原则。为防止事权调整中的不均衡错配现象发生，应当做到权、责、利相统一，确保事权与支出责任与财力相协调。防止中央请客、地方埋单，或者财权与事权错配的现象发生。
3.调整程序：充分保障基层政府的决策参与权
在事权动态调整过程中，除面临突发状况需临时调整的事权无法及时与下级政府协商外，其余应与下级政府协商，充分尊重其意见。民主集中是我国基本的政治原则，上级政府的行政决定自不可少，但从调动下级政府积极性、保障事权合理配置、提升行政效率等方面考量，应当将下级政府的意见充分纳入到决策程序中来。正如日本《地方自治法》规范对不同层级政府间事权调整时所指出的，“国家行政机关以及都道府县的籍贯及普通地方公共团体必须诚实地进行协商，并为保证该协议在一定期间内能够顺利进行而必须做出的努力。”[33]目前我国上级政府对下级政府的事权调整往往是单向的，造成“财权层层上收，事权层层下降”的局面。毛泽东在《论十大关系》中说道，“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事项，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[34]这就要求充分听取基层政府的意见，考虑到其实际事权承载能力。目前，我国在横向政府间公共服务的提供上已有较为成熟的协商机制，发展出了“中央诱导型、地方自发型、民间促进型”[35]相结合的多种方式，可将之借鉴至纵向事权划分领域。为确保协商的顺利进行，还应当设立协调机制，当上下级政府间无法达成一致意见时，由上级人大介入组织协调。其实这种代议机构介入的正式或非正式协调机制也是世界各国广为采用的方式，[36]如美国参众两院均设政府事务委员会、印度议会的政府间委员会和财政委员会等，这些机构均在协调央地关系的过程中发挥着重要的协调作用。因此，建议赋予我国全国人大及省级人大法律工作委员会或内务司法委员会以相应的协调权限，确保事权调整的顺利进行。
（三）落实财力配套
应当承认，在诸如举办G20峰会等情况时，地方政府承担原本应由中央政府承担的外交事权，消耗大量人力物力，但对促进本地区经济发展也不无裨益，且如杭州这样的经济发达地区也确有财政实力支持举办这些项目。但还应看到，事权动态调整中的大部分事权并不会带来直接的经济效益，在地方政府尤其是基层政府财政状况较为紧张的情况下，当事权发生调整时，应在财政上进行相应的匹配，防止出现“上级请客，下级埋单”的情形。其实，早在2010年财政部颁布的《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预〔2010〕443号）中就提出区县一级财政能力建设应遵循“明确责任、以奖代补、动态调整”的基本原则，当然，此处的“动态调整”如何落到实处，如何与财政事权的“动态调整”相衔接还有待制度设计进一步完善。
对于临时调整事项而言，最迅速的匹配财权的方式是专项转移支付。虽然在党的十八届三中全会上，中央提出要减少专项转移支付，但专项转移支付在合理调配财政资源方面具有高效性。近年来，专项转移支付打破客观因素分配法，有专门的管理办法，不仅增强了资金分配的规范性与合理性，还提高了资金的配置与使用效率。[37]当然，我国现行的转移支付制度并不包含事权调整转移支付，[38]建议在“财政法”或“转移支付法”中明确，并制定专门的资金管理办法。在转移支付的模式选择上，笔者倾向于逐级传递的纵向转移支付，尤其是加强事权动态调整过程中省级以下政府的转移支付制度建设。由于基层政府接受调整的事权来自上级政府，故由上级政府承担财政转移支付的支出责任也是财政公平原则的题中应有之义。目前在这一问题上，虽然中央层面立法尚付阙如，但部分地方立法已经较为科学地做出了规定。例如，在《青海省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的意见》（青政〔2015〕104号）中明确提出“结合事权与支出责任划分，调整优化转移支付结构。”并提出“（在事权调整的过程中）少量的引导类、救济类、应急类事务可通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。”
对优化事权调整与新增事权调整而言，应当在事权调整的同时对被调整政府的财政收入来源予以相应的调整。转移支付是一种灵活快捷的方式，但可持续性较差；对于长期性事权调整，还需通过其他方式为接受调整的整体提供稳定的财政收入来源。目前最常见的调整方式是调整主要税种收入在各级政府间的留存比例，如个人所得税收入在省以下政府间的分享比例就是财力配置的重要手段。但由于目前我国地方税体系极不完善，缺乏主体税种支撑，笔者认为在地方税收入之外，还可通过财政资金汲取能力的多元化来完成。例如，对基础设施建设，尤其是具有未来收益的资本性支出，可通过发行政府债券或公私合作制来解决；对社区公共物品，可通过对特定人群的适度收费来解决；对于跨区域事权调整，则可采用上级转移支付与地方政府自筹资金相结合的方式来满足事权动态调整过程中的财政需要。[39]
在对财政事权进行动态调整并配以相应的财力时，应当注意财力匹配均应经预算安排，真正做到“预算硬约束”。这既可防止以事权调整为名，违规调整财政资金；亦可防止事权调整后配套财政资金不到位的情形出现。从财政法定的视角来看，预算经由人大审批，具有和法律一样的法程序性，[40]可被视为一种特殊表达形式的法律，“预算外”是财政制度不规范的表现。这一点在《指导意见》中未能体现实为遗憾，在随后各省颁布的省级以下事权与支出责任改革方案中，仅有广东省方案提出“省以下财政事权划分要根据客观条件变化，与预算编制相衔接，进行动态调整”[41]。
对于新增事权和优化事权中的大部分，可在下一年度的预算安排中匹配以相应的财政资金，但对于临时调整事权和部分需在本年度内进行的事权调整来说，就需要利用预算的动态调整机制对其进行完善。所谓预算，本意为预先算定，无论如何精确，终究是事先之预估，与实际执行情形之间必然会存在落差，于是世界各国均规定了预算调整制度，以维持预算一定程度上的执行弹性。[42]根据新《预算法》第69条第2款规定，在预算执行过程中，需调整预算的应当先支用预备费，在预备费不能满足需求的情况下方可进行预算调整。如事权调整不涉及预算总额的变化，可通过预算调剂的方法在不同预算科目、预算级次或者项目间进行调剂。这既是人大财政监督职能的体现，也是财政事权调整正当性的证成。但笔者认为，新《预算法》也有缺陷，如沿袭1994年《预算法》规定，将专项转移支付排除在预算调整的范围之外。这样规定主要是出于我国目前预算编制制度和转移支付制度的不完善考量的。[43]而专项转移支付恰是事权动态调整过程中最常用的财政手段，为防止在事权动态调整中接受转移支付方擅自变更资金用途，笔者建议在未来的修法过程中还是应当将专项转移支付纳入预算调整的范畴之中，以真正落实人大的全方位监督职能，确保财政事权动态调整机制的顺利有序运行。
（四）建设监督及争议解决机制
权力划分往往是腐败滋生的策源地及矛盾激化的导火线。在我国看似平静的各级政府关系下，隐藏着一定的矛盾与积怨。经济发达地区这种紧张状态尚不明显，对于经济欠发达地区而言，事权调整很容易成为政府间矛盾激化的导火线。除要求事权调整必须严格依照法律程序进行外，还要求建立完备的监督及争议解决机制。
从监督机制来说，应从如下几个层面展开：第一是加强人大监督，人大监督又体现在立法监督和预算监督上；第二是加强社会公众监督，要尊重民众对事权调整的事前、事中、事后评价。尤其是对于在事权调整后，民众普遍反映不佳，认为对其调整影响了公共服务质量的，应当对这一调整进行重新评估；第三是加强政府内部监督，上级行政机关应对事权调整的落实情况实时跟进，审计机关对配套资金的运用予以监督。
对于纠纷解决机制而言，根据《指导意见》，中央与地方的争议由中央裁定，省级以下的财政事权由省级政府决定。笔者疑惑，由政府本身，甚至就是动态调整方案的制定者本身担任纠纷的裁定者恐怕很难做到完全的中立与公正。一般来说，政府间事权划分争议解决所通常采取的模式有代议机构调解模式与司法机构裁决模式两种。笔者认为，后者在短时间内的可行性较差，一是我国行政审判尚欠发达，二是在我国现行《行政诉讼法》的框架下，政府内部职权调整并非人民法院的受案范围。因此，笔者建议，可以将争议交由上级人大协调解决，必要时可设立专门委员会、调查委员会来解决争议。这一路径是完全符合我国《宪法》第70、71条规定的，有其正当性基础，不仅有利于保障事权顺利划分、调整，还能起到唤醒宪法中的“沉睡条款”的作用。
四、结语
在构建服务型政府的大背景之下，提供公共服务已成为我国各级政府最主要的职能。面对不断变化的群众公共产品需求与社会经济形势变化，为更好地提供公共服务以及实现宏观调控职能，政府的财政事权自当伴随着这些变化而不断调整。为防止调整的恣意性，应当将之纳入法治化轨道，从基本原则到调整程序再到财力匹配、监督机制、纠纷解决等配套措施均需法治。本文以《指导意见》为出发点，以我国事权划分的现实图景为基础，以法治思维为导向，勾勒出未来财政事权动态调整的路径，希望为未来我国事权与支出责任的进一步改革助力。
[1]本文是2017上海市人民政府决策咨询课题“上海新一轮市区两级财政事权调整研究”（2017-A-031-B）、2017年度教育部人文社会科学研究青年项目“精准扶贫导向下公共财政的法律治理模式研究”（17YJC820011）的阶段性研究成果。
[2]华东政法大学研究生教育院博士研究生。
[3]这三项要求分别是：1.推进中央与地方财政事权划分，建立财政事权划分动态调整机制；2.完善中央与地方支出责任划分，区分情况划分支出责任；3.加快省以下财政事权和支出责任划分。参见《财政事权划分动态调整》，《人民日报》2016年8月25日。
[4]转引自[日]板入长太郎：《欧美财政思想史》，张淳译，中国财政经济出版社1987年版，第299页。
[5]从1994年分税制改革提出“事权与财权相结合”原则开始，经历了“中央和地方财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”等多次变化，2016年“十三五”规划中的最新提法为“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”。
[6]参见李炜光：《权力的边界：税、革命与改革》，九州出版社2015年版，第123页。
[7]参见贾康：《把握经济发展“新常态”打造中国经济升级版》，《国家行政学院学报》2015年第1期。
[8]转引自漆多俊：《经济法基础理论》（第四版），法律出版社2008年版，第261-262页。
[9]参见杨全社：《复杂性思维范式下的国家财政系统研究》，山西经济出版社2012年版，第113页。
[10]参见郑萍：《土地供给参与宏观调控的法律制度研究》，辽宁大学2015年博士学位论文。
[11]参见汤明根：《引擎：中国开发区的时代使命》，中国经济出版社2010年版，第7页。
[12]参见刘剑文：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第59页。
[13][英]约翰·洛克：《政府论》，刘丹、赵文道译，湖南文艺出版社2011年版，第171页。
[14]平潭综合实验区建设法制保障课题组：《平潭综合实验区总体发展规划法制保障若干问题研究》，《海峡法学》2012年第2期。
[15]参见刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，《中国社会科学》2017年第3期。
[16]参见卢振家：《推进省级以下教育财政事权和支出责任划分改革的思考》，《财政科学》2017年第2期。
[17]参见刘尚希等：《明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点》，《经济研究参考》2012年第40期。
[18]参见《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）。
[19][新加坡]郑永年：《中国的“行为联邦制”》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第303页。
[20]参见郭济：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社2005年版，第57页。
[21]参见魏建国：《中央与地方关系法治化研究》，北京大学出版社2015年版，第213页。
[22]参见李春根、舒成：《基于路径优化的我国地方政府间事权和支出责任再划分》，《财政研究》2015年第6期。
[23]参见欧阳天健：《法治视角下基层政府债务问题研究》，《长江论坛》2014年第6期。
[24]参见李齐云、刘小勇：《我国事权与财力相匹配的财政体制选择》，《山东社会科学》2009年第3期。
[25]参见白晓峰：《预算法视角下的中央与地方关系——以事权与支出责任分配为中心》，《法商研究》2015年第1期。
[26]参见白彦锋：《财政事权与支出责任划分：泾渭分明还是动态博弈》，《中国经济时报》2016年11月7日。
[27]《宪法》第3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
[28]参见徐阳光：《论建立事权与支出责任相适应的法律制度》，《清华法学》2014年第5期。
[29]参见张千帆：《宪法学讲义》，北京大学出版社2011年版，第288页。
[30]参见德国《基本法》第79条：“除联邦法律另有规定外，联邦政府或部长关于利用联邦邮政与电讯设施之原则与费用、利用联邦铁路设施之费用之征收原则及关于铁路之建设与经营等，所发布之命令，以及根据联邦法律所发布之命令，而该法律需经联邦参议院之同意，或该法律为各邦受联邦之委托而执行，或其执行属各邦本身之职务者，应经联邦参议院之同意。”
[31]刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，《中国社会科学》2017年第3期。
[32]参见楼继伟：《推进各级政府事权规范化法律化》，载《人民日报》2014年12月1日。
[33]参见日本《地方自治法》第250条第1款。
[34]毛泽东：《论十大关系》，人民出版社1976年版，第12页。
[35]尹艳红：《我国地方政府间公共服务协商提供的得与失》，《江苏行政学院学报》2012年第4期。
[36]参见刘剑文等：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第189页。
[37]参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第99页。
[38]目前我国制度化的转移支付制度除一般性转移支付（又称均衡性转移支付）外，有九种专项转移支付，如调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。
[39]参见陈少英：《可持续的地方税体系之构建——以税权配置为视角》，《清华法学》2014年第5期。
[40]参见郭维真：《中国财政支出制度的法学解析》，法律出版社2012年版，第249页。
[41]《广东省省级与市县财政事权与支出责任划分改革实施方案》（粤府〔2017〕27号）。
[42]参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版公司2008年版，第252页。
[43]参见胡明：《我国预算调整的规范构成及其运行模式》，《法学》2014年第11期。