三、政府信息概念的比较研究

（一）比较基准

我们选中的比较基准是全球信息公开法评级体系。该评级体系系欧洲依申请公开（Europe Access Group）和加拿大法律和民主（Law & Democracy）两大非政府组织于2011年9月28日（世界知情权日）推出。目前该评级体系被适用到全球102个国家和地区的信息公开法的评估当中。

全球信息公开法评级体系是通过诸多指标分析一国信息公开法与国际标准之间差距的完整系统。该指标围绕知情权，设置了总分为150分，涵盖七大方面权重不等的一级指标。该七大一级指标包括知情权（6分）、信息公开适用范围（30分）、依申请公开程序（30分）、例外和拒绝（30分）、救济机制（30分）、处罚和保护措施（8分）、信息公开推进措施（16分）。该评级体系当中的“信息公开适用范围”一级指标和政府信息概念最为相关，可作为我们比较研究政府信息概念的基准。其中第5和第6指标最为直接。第5指标总分是4分，指标内容是知情权适用于由政府机关或代表政府机关拥有的不论存储格式和制作主体的任何信息，该指标结合了产生主体、产生方式及存在形式这些要素界定政府信息。第6指标总分是2分，指标内容是申请人有权申请信息和文件，该指标就信息和文件针对公开对象进行了评估，具体指标评比见表1。

表1：全球信息公开评级体系中所涉政府信息概念指标

（二）三种立法模式

通过研读全球信息公开评级体系的第5和第6两个指标，纵观这102个国家和地区，我们可以大体总结出针对信息公开法的适用对象方面的三种立法模式。一种是将信息公开的对象限定在“文件”的立法模式；另一种是将信息公开的对象限定在“信息”的立法模式；还有一种是将信息公开的对象扩充到“数据”模式。其中，“信息”的立法模式占大多数，有86个国家和地区，比例高达84.31%。“数据”模式是最新发展趋势。

一是文件（Document or Record）的立法模式。有一部分国家和地区的信息公开法仅将信息公开的对象限定为文件而不包括信息，包括瑞典、几内亚、科索沃、奥地利、葡萄牙、我国台湾地区、意大利、丹麦、智利、挪威、日本、希腊等12个国家和地区，占比达到11.76%。这些国家和地区当中大部分的信息公开法律通过得较早，最早的是瑞典，通过了全球第一部信息公开法，时间可追溯到1766年。

二是信息（Information）的立法模式。信息的立法模式扩充了信息公开的对象，不仅仅限于文件，而且还包括文件当中的信息。大部分国家的立法模式属于这种，新近立法的国家更是如此，我国也不例外。此种立法模式给实践带来的一个挑战就是申请人是否有权向行政机关提出咨询类申请，对此，各国信息公开法的分歧较大。个别国家较为明确地表示不允许，例如乌拉圭和厄瓜多尔^[3]。一些国家和地区立法并没有明确表示不允许，但是实践中却认为立法当中暗含了申请人无权提出咨询类申请的规定，包括乔治亚州^[4]、埃塞俄比亚^[5]、南非^[6]、韩国^[7]、美国^[8]和巴基斯坦^[9]。澳大利亚较为特殊，在其2010年修改信息公开法后就对正式的信息公开申请和非正式申请做了区分。这是源于其在过去实施过程中，大量的申请人申请的是关涉其个人的信息，为了降低这方面的申请量，信息专员鼓励行政机关在申请进入正式的信息公开处理流程之前，就申请人的非正式申请先期进行处理。这种处理方式并不被信息公开法所禁止，处理方式也相对灵活，包括加工汇总提供申请人所需要的特定信息以及提供针对一个问题的答案。这可以认为是澳大利亚允许申请人提出咨询类申请的例证，区别是该类申请属于非正式申请，一般不进入信息公开处理程序。^[10]

另外，对于信息公开法是否要求行政机关为申请人制作新文件，津巴布韦^[11]、圭亚那^[12]和澳大利亚^[13]是三个特例，对行政机关设定了从电子文件当中制作新文件的要求。另外，少数国家如韩国^[14]、爱沙尼亚^[15]、阿塞拜疆^[16]和乌克兰^[17]，对政府信息从产生过程角度提出了“履职”方面的要求，大多数国家信息定义当中并没有这一限定条件。当然，这些国家更多将“履职”这方面的限定通过内部管理信息、过程性信息等政府信息公开例外的形式进行体现。对于信息公开法是否适用于实施前所制作或获取的信息，圭亚那等少数国家对此有明确规定，^[18]大多数国家并没有这方面的规定。

三是数据（data or dataset）的立法模式。这种立法模式的国家还属少数。随着大数据时代的来临，一些国家的信息公开法也开始明确将数据这类原始信息包括在信息公开的对象范围之内。这些国家有英国^[19]、乌克兰^[20]、尼加拉瓜^[21]和吉尔吉斯斯坦^[22]四国。英国通过在其2012年通过的《保护自由法》第一百零二条对信息公开法第十一条和十九条进行了修改。修改的主要内容就是如果申请人申请的是数据集，并且希望以电子形式提供，行政机关有义务满足申请人这一要求，为申请人开发利用所申请得到的数据集扫除知识产权许可和费用等方面的法律障碍。^[23]这代表了信息公开法最新立法趋势，从而有利于促使信息公开法转型升级，为数据开放服务。