二、预算法律制度的主要内容
现代预算制度的两个基本特征是财政统一和预算监督。财政统一是指收入与支出要进行财政集中管理，体现预算的全面性。在OECD和IMF的范本中，预算的全面性是预算透明度、真实性的前提，是预算监督的基础。预算监督应覆盖预算的全过程，对预算编制、预算审议、预算执行、政府债务都要进行监督；监督的主体应该是多元的，既有来自社会的监督，又有独立审计机构和立法机关的监督。预算法案从通过、执行再到审计的过程，是一个年度立法案从确定受托责任到检验预算产出的过程。预算监督和财政统一相辅相成、互为表里，是预算目标得以实现的两个基本支撑点，预算制度的完善也多从这两方面入手。
（一）预算职能机关
预算过程中两个最重要的职能机关是立法机关和行政机关。职能机关的权力配置深受各国政治制度的影响，当今世界主要预算国家的立法机关均为两院制，上院与下院之间的权利分配往往在宪法中作出规定，立法机构和行政机构的权利配置则是在漫长的政治发展过程中，不断演变，最终形成的动态平衡。
1.立法预算主导阶段
英国首先完成了对现代预算制度和预算权利配置结构的创设，体现在三个方面：一是实现全面性预算原则和预算收支的统一。预算收入方面，实现了税收收入的制度化和常态化，王室收入范围大大缩小，并受到议会严格控制；预算支出方面，拨款制度逐步形成并成为议会控制支出的主要方式。二是建立了清晰的政府预算收支分类体系，国家公共开支管理逐步加强。三是支出责任原则和审计体制的建立。
法国和美国的预算制度却代表了两种不同的发展方向。法国的行政体制使法国首先建立了强大的行政预算集中控制，在1814年首次正式编制了年度预算，随后确立的君主立宪政体才实现了立法机构对预算过程的监督。而美国首先创造了一个强大的联邦议会和州议会体系，使行政权力受到极大限制。联邦政府成立后的将近一个半世纪的时间里，预算权一直单独控制在国会手中，总统没有向国会提交预算的法定责任，各个行政机构准备年度收支估算并提交给财政部长，财政部长不可以进行任何修改，直接提交国会，联邦政府年度收入与支出法案都由国会独立、自主完成，以总统为首的行政机构只负责预算执行。在此期间，美国国会对拨款的控制经历了从宽泛到严格的转变。联邦政府成立之初，国会的拨款分为军事支出和非军事支出两类，二者均为一般性拨款，政府享有很大的自由裁量权。1809年以后，国会渐渐加强对政府支出的控制，要求政府更清楚地说明款项的用途和挪用的理由。
2.行政预算崛起阶段
立法机构在预算编制中的地位受到冲击是从20世纪国际交往加深、政府治理的范围和内容扩大、第二次工业革命对科技和经济的推动开始的，立法机构在预算中的作用开始向审核、监督转变。这种现象的出现几乎是必然的，历史的发展趋势使政府在国家治理中的地位越来越突出。立法机构的人员规模小、缺乏专业性知识、审议政府预算文件的时间有限等问题都使得立法机构在编制和审批预算中的地位下降，尤其是立法机构在审议整体预算目标的和中期支出框架的时候，因为没有掌握充足的时间或信息资源，只能行使“形式上”的权力。
美国在1921年通过《预算与会计法》，这是美国行政预算的起点。虽然国会保留了对总统预算修改的权利，但总统报送到国会的预算一般情况下都可以通过。随着凯恩斯主义得到广泛的接受，政府对宏观经济的干预加强，总统的话语权相对于国会得到了更多的发展。
3.立法机构与行政机构共同发挥作用
在现代预算制度中，立法机构与行政机构共同发挥作用，立法机构的作用主要是预算监督与问责，行政机构则侧重于预算的编制和执行。财政平衡的重要性越来越突出。从长远来看，税收与预算决定了一国是否有长期、有效地实现国民需求的能力，而政府则是维持这种能力最主要的角色，所以政府不会轻易在预算收入与支出上将权力让渡出去。
政体决定了立法机构在对抗行政机构上的独立性。在类似英国的内阁制国家，政党通过精选争夺下议院议员席位，获得多数席位的政党为执政党，其领袖担任内阁首相，上台组阁。因此，行政权和立法权是掌握在同一内阁手中的，立法机构对预算的监督和审批也更倾向于缓和，一般不会提出异议。而在美国，两党在议会中席位的多少与执政党和非执政党的地位无关，因此立法机构对预算的监督和审批会更加严格，甚至拒绝通过。
（二）预算形式结构与基本原则
复式预算是指在预算年度内将全部政府预算收支按经济性质归类，通常是按照一般性支出和应有收益的资本性支出划分为经常性预算和资本性预算，分别会变成两个或两个以上的预算，并使二者具有稳定的对应关系。经常性预算主要反映税收收入和政府一般活动的经常性费用支出，采用政府会计账户收支对照方式；资本预算主要反映政府的各项资本性收支，如政府对国有企业的投资，对公共工程项目的投资、战略物资储备、政府贷款及各级政府债务等，其收入来源主要包括经常性预算转入结余、国债收入和国外借款收入等。
1.复式预算起源
复式预算制度起源于丹麦，从1927年开始，丹麦就将国家预算分为经常性预算和资本性预算，但丹麦只是建立起复式预算形式。真正的复式预算始于瑞典，瑞典是一个公营事业非常发达的资本主义国家，瑞典从1933年开始采用复式预算制度，将公营事业预算列为资本预算，经常收支和资本预算分别编制，各自成为单独的预算，不加综合，经常性预算必须逐年平衡，资本性收入主要来自借债，资本性支出上限是借债可以带来的收益。1937年，瑞典创立了“预算平衡基金”，按照商业循环实现周期性预算平衡，也就是说，在经济不景气时，经常性支出可以超过经常性收入，超支部分在经济繁荣的时候可以获得弥补。这种弹性平衡的预算原则存在一些问题，如果过分强调经常收入与经常支出的对应关系，那么在政府经常性收入较多的年份，可能会造成政府经常性支出不必要的膨胀；对于资本性预算而言，借债的额度往往由资本性支出决定，容易造成投资的浪费。因此，瑞典政府决定从1966年起，在经常性预算和资本性预算分别编制的基础上，另行编制一份总额预算，这样可以显示出整个政府收支的情况，进而充分与长期经济计划、长期财政预算、年度国民经济计划密切配合，更加有利于国家建设和经济发展。
2.复式预算分类
各国的复式预算模式大致可以分为四类：
（1）经常性预算和资本性预算分离
不管名称为何，通过经常性预算和资本性预算的划分来表明政府各部门的资金活动状况。英国把预算分为统一国库基金预算和国家借贷基金预算，前者相当于经常性预算，后者相当于资本预算。法国把预算分为经常性业务和临时性业务，前者相当于经常性预算，主要用于无偿性收支核算，后者相当于资本预算，主要用于有偿性收支核算。
（2）设有各种资本预算账户
这种账户设置最典型的国家是日本。日本将中央政府预算划分为一般会计预算、特别会计预算和政府关联机构预算。一般会计预算记录国家基本职能的财政收支，收入来源主要是税收和国债收入，支出范围包括地方转移支付、国债支出、公共基础设施与维护支出、教育、国防及其他预算种类（特别会计预算、事业特别会计等）。特别会计预算是国家在经营特定事业上的项目支出，依照其功能、性质分为17项。政府关联机构是指政府特殊金融机构或经营特定公营事业的公司，是经政府授予特殊法律地位，拥有独立预算的法人；但由于其经费来源主要是政府拨款，根据全口径预算的要求，政府关联机构的预算、决算均需经过国会审议通过。
（3）在经济分类中进行明确划分
虽然有些国家没有单独的资本预算，但在支出的经济分类中对经常性支出和资本性支出进行明确划分，以便对预算中的资本性支出进行单独核算。其重点在于强调预算的宏观经济政策意义，通过支出的经济分类分析设想主要支出的作用。美国罗斯福总统政府时期，将联邦预算划分为普通预算和紧急预算，以政府经常性收入支付普通预算，以债务收入支付紧急预算就是这种类型。
（4）转轨国家的预算形式结构
在转轨国家的预算形式结构中，经常性支出和资本性支出没有明确的划分，但是对支出划分为更细、更多的层次。国民经济部门大约被划分为几十个条款，这些条款比支出的经济分类更加接近具体项目和支出活动。
（三）预算编制要求
根据OECD和IMF的范本，预算编制程序在不同的国家可能存在差异，但预算编制的全面性和透明度却是普适性的要求。
1.透明度
IMF从预算报告、财政预测与预算、财政风险分析与管理三个方面建议政府增强透明度，还制定了财政实践标准分级表，用于衡量政府的预算透明度水平。
（1）美国预算编制程度较为透明
美国联邦预算从编制到国会通过历时长达近1年半。在政府编制预算及议会审议预算各具体阶段，相关管理主体都要对预算内容进行充分地研究论证和沟通协商，并通过具体制度安排，为各相关利益主体提供表达预算诉求的机会。如议会审议政府提交的预算草案时，可举行听证会，要求部门首长说明有关情况并接受询问和质询，各部门首长也可为本部门预算安排进行辩护。预算通过后，除涉及国家安全和秘密的内容外，总统预算管理办公室要及时公开汇总版本，各部门要及时公开本部门预算。这些具体的制度程序设计和相关主体的参与，促进和保障了预算收支安排的科学合理。
（2）美国预算公开程度较高
美国预算的编制过程中，政府提交议会审议的预算草案以及最终批复的预算法律文本都要向社会公布。从公开内容看，主要包括三个部分：一是预算总体概述、主要经济政策和财政财务政策。二是按照功能、部门、项目三个类别分别列示预算数据。为了方便公民对预算的对比、分析和理解，还相应列明上述三个类别的历史年度预算数据（一般为前两年）。三是预算编制所依据的各项法律文件。总的来说，全面、完整、细化的预算编制确保了社会公众能够及时、有效地从公开的预算报告中全面了解各项预算数据和信息，是预算公开的前提和基础，也是预算透明度的保证。
（3）美国预算信息公开方式多样
联邦政府、州政府以及地方政府的预算文件均通过新闻媒体、公开出版物和互联网对外公布。随着信息技术的发展，依靠成本低廉的互联网进行预算信息发布成为美国政府大力推行的新方法。政府部门及各州议会的官方网站上，均有各种预算报告的链接，并且其信息系统的设计充分考虑到公众的使用便捷性，提供了多种检索模式和方法，民众可以通过查询系统看到每个部门每一笔的支出。这些网站通过柱状图等方式，清晰地说明各项支出之间的比例大小。公民监督预算的成本较以往大幅降低，可获得性也更高。
2.全面性
《OECD政府预算透明度最优实践》指出只有全面的预算报告才是制定政策、权衡利弊的基础。政府预算如果不是包含所有财政资源，而有一部分游离于预算控制和公众监督之外，很难实现真正的预算平衡。全面的预算报告，应该囊括以下内容：（1）预算或相关文件应当包括各项收入与支出项目的细目说明；（2）财务绩效数据，包括绩效目标，应提交具体支出项目；（3）中期预算：预算报告应该对之后至少2个会计年度的收入和支出发展情况进行预测；同时，本年度的预算草案应该体现之前预算案的预测结果，如果出现偏差，应当在预算案中作出解释；（4）决算与绩效：决算时要提供本年度预算案中的项目在过去一年中的实际收入和支出，绩效目标的实现情况也要与预算案中的绩效预测进行比较；（5）即使某些收入和支出项目是永久性的，也应该和其他年度项目一样计入预算报告；（6）支出应以总额的方式呈现，专项的收入和收费应该单独明确核算；（7）支出按照部门进行分类，依照经济和功能进行分类的支出也应该在报告中予以说明。
首先，美国各级政府高度重视预算编制的全面性，所有政府性收支均在预算中反映，不存在预算外资金活动。如美国联邦预算既包括所有联邦税收和举债收入安排的国防、外交等联邦政府日常开支和必要的公共服务支出，也包括来源于各种社会保险专项税收安排的社会保障、医疗保险等支出。其次，预算编制的内容较为细化，能够按照既定的标准，精确到具体的人和物，并且按照功能（functions）、部门（agencies）、项目（programs）等不同类别予以列示。如政府预算支出报告中，每个部门的支出被划分为三个部分：政府经常性支出、对地方政府的补助和资本项目支出。其中政府经常性支出是维持政府各部门正常开展工作的支出，按照功能划分为五个部分：人员经费（工资福利支出）、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。最后，编制分类简单易懂，有效解决了预算专业性强、公众理解难度大的问题。美国政府预算草案采用了联合国推出的分类方法，按照政府职能对预算科目进行分类，包括普通公共服务与安全、社会服务、经济服务等。公众可以从中清楚地看到每一个部门具体的预算使用计划、使用目的和实际支出。为了方便公众阅读，预算部门还专门编写了简要说明，如每年财政部金融财务管理局编写的《公民阅读指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的语言和生动的图表阐述每财年重要的财政收支数据、政府债务和资产情况等。
（四）中期支出框架
中期支出框架通常是一个为期3至5年，甚至更长，滚动编制的具有一定约束力和导向性的财政支出框架，有时也成为中长期预算编制。中期支出框架是一个由上而下确定财政资源总量、自下至上估计现行政策的即期和中期成本，最终在年度预算过程中匹配这些成本与可能资源的过程。由上而下确定财政资源总量，本质上是对未来宏观经济进行预测，明确财政政策目标，并估计财政收入与支出规模；自下而上估计现行政策的即期和中期成本则是政府各个部门仔细检查本领域的政策与活动，优化部门内部资金分配。预算制度比较完善的欧美国家大都建立了中期支出框架制度，美国除了中期支出框架外，更有长达几十年的预算支出框架。
1.中期支出框架的实施阶段
中期支出框架从低到高可以分为三个层次，包含从初级到高级的三个阶段：一是中期财政框架（Medium-Term Fiscal Framework，简称MTFF），是指政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，包括政府在中期内的总收入和总支出预测。二是中期预算框架（Medium-Term Budget Framework，简称MTBF），是政府各个部门共同参与，通过自上而下和自下而上的协商，制定中期支出的上限，尤其是对中期内支出项目的成本进行估计。三是中期绩效框架（Medium-Term Expenditure Framework，简称MTEF），这是一种较为高级的阶段或形式，包括支出绩效的考核评价分析，还要实施产出预算，注重提高支出的效率，可以完整反映财政收入和预算的产出，更加注重对财政中期支出绩效的考量。这三个框架一般都要结合年度预算和财政经济发展情况进行滚动或不断更新。大部分国家在实施中期支出框架的过程中，是从中期财政框架到中期预算框架再到中期绩效框架逐步推进的，也有少数一些国家是直接从中期预算框架着手实施的。
2.中期支出框架的编制形式
与年度预算不同，中期预算是主要着眼于宏观经济和财政发展趋势以及周期性财政收支平衡目标的实现，确定解决重大政治经济问题的财政政策框架。一般有三种形式：一是以报告年度为基年的滚动方式编制三到五年不等的预算计划，将年度预算纳入其中。二是以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展，只对原年度预算在形式上做一定修改。三是在预算中增加了某些中期预算的因素，对某些重点项目做重点反映。从形式上不难看出，中期预算即年度预算在时间序列上的拓展，具体实施时又要落实到年度预算中去。因此，中期预算和年度预算并不是相互排斥、相互分割的，而是相互补充、相互联系的。
以英国为例：英国确定的中期支出框架不仅是政府财政开支的计划，而且是经济发展总方向的建议。英国在确定中期支出框架时遵循两条法则：一是在经济周期中平衡预算，二是将政府债务控制在GDP的40%以下。
英国中期支出框架在实践中主要包括预算编制和支出审查两部分。中期支出框架的支出和收入确定均由财政部负责，其具体过程是财政部向各部门发出编制概算的通知，各部门编制概算估计书后提交财政部，财政部审核汇编出英国政府支出概算，最后与收入概算一起提交国会决议。预算支出的编制是为期5年的政府公共支出计划，并以白皮书的形式发表。英国的中期支出框架并不是以一个独立的文件出现，它与年度预算一起，作为“财政声明和预算报告”的一个组成部分共同提交给国会。中期支出框架审查主要包括两个方面，一是审查长期的政府支出情况，二是审查未来3年的部门支出资源分配情况。
英国中期支出框架主要通过以下三个方面实施：部门支出限额、年度管理支出和总管理支出。其中，部门支出限额通过支出审查，对每三年的财政支出进行计划和管理，将上年开支限额内的结余资金（资本支出不超过5%，经常支出不超过0.5%）结转下年使用，同时由财政部管理各部门开支限额的储备金。
（五）预算执行与调整
预算法案的执行应当具有一定的灵活性，以应对在财政年度中的突发状况，减少预测偏差给国家经济活动带来的损失，这就是预算执行中的调整制度。对政府预算收支数额、用途的变化，包括预算收入超额等，只要与预算法案不一致，都是预算调整的内容。大多数国家对预算调整的规定都非常严格。在我们选取的对象国中，法国的预算执行和调整制度最为完整，也最具代表性。
2006年起，法国通过“任务”“项目”“行动”三个等级编制并执行预算，简化了预算结构，使其更具可读性。“任务”是议会表决通过的预算单位，对应某一项公共政策；“项目”代表了公共政策的实施框架，是一种有支出上限和绩效考核目标的预算细分单位；而“行动”把“项目”拆分成若干个步骤，实现“项目”要达到的目标，是实际发生预算支出的行为或活动。“任务”由一个或几个中央政府部门设立，如食品安全，往往需要数个部门之间配合协作，但每一个“项目”只与中央政府部门有关。
“任务”由几个不同的“项目”组成，同一“任务”内不同“项目”之间的支出比重可以进行调整。每个“项目”都设有中央主管单位任命的项目负责人，负责人的来源在新LOLF法（法国《财政组织法》，简称新LOLF法）中没有明确规定，通常是中央政府部门部长或秘书长等，接受议会财政委员会的监督，可能同时负责几个不同项目，负责人可以在同一“项目”内的不同“行动”之间调整预算分配比例[1]。这种预算资金分配比例的调整被称为可互换性。可互换性排除了公务人员薪金预算，具体来说，同一“项目”内的公务人员薪金预算可以用于补充其他类别的公共预算支出，但不能削减其他类别的公共预算支出用于支付公务人员薪金。一方面的原因在于公务人员的数量和薪酬标准比较固定，在一个财政年度内很少有大幅波动；另一方面的原因是在中长期预算中，法国为减少财政赤字，将采取裁减公务人员数量、减少公务人员薪金支出的措施。
根据新LOLF 法预算执行框架，法国通过“任务”“项目”“行动”三个等级编制并执行预算，但在实践中，情况往往复杂得多。因此涉及地方政府部门的“项目”还可以被划分为“可操作性预算项目”（简称BOP）。BOP可以是国家级、大区级或省级项目，较为复杂的BOP还可以进一步被划分为“可操作性预算单位”（简称UO），UO是预算支出实际发生的阶段。与“项目”负责人类似，BOP与UO负责人也享有一定自主权，但他们无权调整项目内部预算资金分配。
为了保证预算执行效果，实现绩效目标，新LOLF法建立了新的负责人协商管理体制，打破了2005年以前一直沿袭的行政级别等级制度，改变了行政级别与预算职能直接挂钩的传统模式。除了在“项目”预算上限内给予负责人调整预算分配比例的权利外，新LOLF 法还特别授予“项目”负责人一定的人事权利，以加强“项目”-BOP、UO各级负责人之间的协商配合，促进绩效目标更好地实现。
（六）支出责任划分
1.支出责任划分原则
政府间支出责任划分受政治、历史、文化等特定国情因素影响，具体项目划分上不存在统一的模式，但通常遵循如下原则：一是适宜性原则。政府各项职能的本质属性天然决定了其在各级政府间的最适配置。国防、外交等与国家利益密切相关，受益范围惠及全民的公共服务，应由中央负责；地方基础设施和消防等以特定区域居民为服务对象，受益范围限于某一区域的服务项目，则由相关地方政府负责。二是效率原则。地方政府更了解辖区内居民需求，凡是由地方政府处理，其行政效率更高的事务归地方，反之则由中央负责。三是法制规范原则。各级政府支出责任通过法律形式明确加以界定，同时，支出责任的调整应按照一定的法律程序，保持稳定性、规范性。
2.支出责任划分方式分类
从市场经济国家实践看，中央政府主要承担国防、外交、国际贸易、货币、全国性立法和司法等事务；交通、教育、卫生、治安、消防、社会福利等的大部分为地方政府职责。不同国家之间的区别主要在于中央政府介入地方事权的范围与程度。
支出责任划分方式主要有三类：一是中央列举法。由宪法等法律单独列举中央或联邦政府的支出责任，地方概括剩余支出责任。按照这一划分方式，地方支出责任较多，代表国家如美国、日本。二是共同列举法。法律同时列举中央或联邦支出责任与地方支出责任，如有未列举的支出责任发生时，依据事务属性确定其归属，代表国家如加拿大。三是中央推定法。法律列举地方支出责任，而未列举的支出责任推定属于中央，即地方列举，中央概括，故中央支出责任较多，代表国家如南非。
与我国相类似，日本也是典型的单一制国家，但日本中央与地方政府之间的事权划分明确，地方事务分为地方政府的自治事务和受托事务，中央对地方政府的自治事务不会直接进行干涉，而是采用建议、劝告、资料提交请求、协商、更正请求的方式进行指导。在受托事务上，中央可以对地方政府进行适当干预，干预方式为建议、劝告、资料提交请求，协商、同意、许可、认可、更正指示、代替执行等。
（七）地方政府债务管理
地方政府债务管理模式由于各国宪法、法律和财政制度要求不同，中央政府对地方政府的行政控制力度差异较大，财经状况和金融市场成熟程度不一，因此，各国中央政府对地方政府举债控制的模式主要有市场约束、共同管理、制度约束、行政控制。
1.市场约束模式
中央对地方政府债务管理不作具体规定，由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务。目前，采用这种方式的主要有加拿大、芬兰等市场经济比较发达的工业化国家。在加拿大，省级政府举债不受任何宪法或联邦政府的限制，是否借款和借款额度直接受制于金融市场。由于需要一个或多个国际投资机构评定可授信债务额度，实际上各省不得不服从市场秩序。值得注意的是，与省政府不同，省以下地方政府必须按省政府要求进行经常性预算平衡。但各省均通过政府中介机构或以配套拨款方式帮助省以下地方政府举债。涉及长期借款的政府资本性支出必须获得省政府批准。
2.共同管理模式
地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定，与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议。目前，澳大利亚、比利时、丹麦等国家采用这种管理模式。在澳大利亚，1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的专门借款委员会。根据有关规定，联邦政府和每个州政府需向借款委员会陈述下一年度的净融资需求，在符合国家宏观经济政策的情况下，借款委员会通过成员间的协商，决定联邦政府和各州政府下一年度的融资额度。
3.制度约束模式
制度约束模式主要是通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制。目前，南非、巴西等国采用这种模式。在南非，地方政府的主体为市级政府，市级政府财政和债务管理的主要法律依据为2003 年7 月通过的《市级财政管理法案》。该法案对市级政府举债的条件、内容、程序、信息报露、风险防范、纠错和惩罚机制进行了详细规定。巴西在三次饱尝地方政府债务危机苦果之后，于2000年5月颁布了《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束。
4.行政控制模式
中央政府运用行政手段管理地方政府债务，控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等，既包括事前审批，也包括事后监控。这种管理模式在单一制国家更为常见。在日本，未经中央政府批准，地方政府不能举债。每年由中央政府制定地方政府贷款计划，内容包括地方债发行总额、用途、发行方式及每种发行方式的债务额度，并与“地方政府财政计划”同时拟定。在法国，中央政府对各级地方政府的债务和财政运行情况，主要是通过审计法院、经济和财政部以及该部派驻各省、市镇的财政监督机构进行监控。
发达国家地方政府举债方式倾向于发行债券或银行借款。美国地方政府主要通过发行市政债券举债，辅之以银行借款和融资租赁。美国市政债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入。发行方式主要有公募和私募两种，投资主体则主要有个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。在日本，地方公债是日本地方债券制度的主体，是地方政府直接发行的债券，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。地方公共团体不能随便发行地方公债。法国地方政府的债务几乎全部来源于银行，很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款，如印度地方政府从中央政府贷款所占份额一直较高，目前各邦对中央负债已由20 世纪50 年代占邦债务总额的50%上升到75%。
（八）债务风险控制
债务风险控制主要有债务规模、偿债准备金和风险评估与预警三种手段。英国在地方政府债务管理方面起步较早，经过多年来的积极探索，取得了显著成效。以英国为例，中央政府控制借款的目标是保障良好的财政秩序和保证公共部门债务维持在较低且可持续的水平之上。地方政府应将其借款保持在规模控制限额之内。在谨慎性制度下，虽然中央政府赋予地方政府借款更多的灵活性，但也采取一定的措施控制地方政府债务风险。中央政府规定政府债务余额应当低于GDP的40%，同时建立资本上限以满足可持续投资规则，地方政府在每年的预算和概算报告中，将资本上限中的地方政府自行筹集部分通过总量预测报告给财政部。
（九）政府间转移支付
财政转移支付是政府间财政资金的无偿流动，校正政府间纵向和横向的财力不均衡、实现宏观调控目标、保障公民统一的宪法权利。从学理上看，转移支付可以分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三种。
1.转移支付分类形式
一般性转移支付通常不设条件，不对支出项目和使用方式进行限制。专项转移支付和分类转移支出之间的界限不是很清晰，在不同国家差别也比较大，但共同之处在于对资金的使用形式附加一定限制。在名目不一的转移支付中，一般性的、不附条件的转移支付是主要形式。当今世界，主要国家都实行收支两条线的预算原则，政府收入上缴国库之后再进行统一分配，因此附加限制的资金分配是中央政府减少区域不平衡的有效手段之一。
转移支付总额度确定方式通常有两种，一是封顶式，日本即采用此种方式；另一种是开放式，英国、丹麦等采用此种方式。转移支付的总额度还与财权的集中程度有关，如法国，由于法国中央政府财权高度集中，所以对地方政府的转移支付力度非常大。
2.英国转移支付测算方法
英国实行收支均衡模式的转移支付制度，转移支付分配不仅考虑各地区的收入能力，也将地区间不同的支出需求纳入考虑范围。其中，收入能力通常运用“代表性税制”方法测算，而支出需求的衡量多选择人口、辖区面积等因素，通过回归模型进行分析。就转移支付总额的确定而言，英国采用“基数调整”的方法确定转移支付总量。在前一财政年度的基础上，对本年度相关变量进行考察，如中央地方支出责任的调整变化，失业、社保等“市场敏感”领域的政策变化，物价与工资水平的变动，通货膨胀等。
3.日本的一般性转移支付
日本转移支付的方式主要有地方转移支付税、国库支出金和地方交付税。地方转移支付税是一般性转移支付，其用途完全由地方政府决定，中央政府不对其进行限制或附加任何条件，地方转移支付税按照一定比例从五大国税中提取。地方转移支付税又可以细分为普通转移支付税和特别转移支付税。对国库支出金的用途，地方政府没有自由裁量权。
4.地方分权改革下的法国转移支付
在法国，随着地方分权改革的推进，原属于中央的部分职能被下放到地方政府。为了让地方政府有财力完成这部分委托责任，通过税制改革，将部分中央税种改由地方征收，实现支出责任与收入的匹配；反之，如果中央政府出台税收减免政策侵蚀了地方税源或导致地方政府收入减少，则向地方政府进行税收补贴拨款。此外，由于分权改革尚在进行，央地财权事权在部分领域划分不甚明晰，法国还设有综合拨款指标（包括所有因政府职能转移导致的地方政府支出增加或收入减少），进行分类转移支付。
均衡性转移支付是法国转移支付制度的主要形式，均衡性转移支付通常不附限制性条件，接受拨款的省和市镇政府可以根据自主安排使用经费。均衡性转移支付总额的确定与60多项因素相关，如接受拨款地区的人口、经济水平、基础设施建设情况等宏观指数。除均衡性转移支付外，中央政府还通过专项转移支付进行拨款，明确限定资金的用途。
（十）预算监督
预算监督不仅仅是立法机构的职能，预算监督环节也不仅体现在预算审议一个阶段。在现代的预算制度的要求中，预算监督从主体上分至少应包括内部监督、外部监督两者，外部监督又可以分为独立的审计机构之监督、立法机构之最高监督、公民及社会各界监督；从时间上可以分为事前监督、事中监督和事后监督。随着绩效改革的推进，监督内容已经从预算投入向预算产出转变。独立审计机构的代表是法国的审计法院和日本的会计检察院。
1.法国审计法院
审计法院是法国最高的经济监督机关，根据法兰西第五共和国《宪法》第47条规定，审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法案及社会安全财政法案的执行。此外，审计法院有权对接受公共财政援助的民间机构、国有企业等进行审计。
法国审计法院独立行使职权，不受议会和政府的干涉。审计法院院长经内阁通过后由总统任命，实行终身制。审计法院按照业务分为7个法庭和1个检查庭，检察庭庭长由总理任命，负责提供审计业务法律咨询服务。全国下设24个地方法庭和1个海外庭。随着地方分权化的发展，审计法院的部分职权也开始下放。地方法庭负责审计地方政府预算、接受地方政府拨款的民间机构等。
审计法院的事前监督体现在对预算草案的审计上，确保其预算数据的真实性、准确性和预测过程的合法性。审计法院事后审计对象主要有预算执行报告、支出执行人、支出决策人。财政年度结束后，财政部长将预算执行报告首先提交审计法院，审核结束后形成一份核准通告，再将通告与预算执行报告一并提交议会审议。支出执行人和决策人的工作受审计法院监督，情节较轻的错误操作会在审计通告中披露，情节严重的违法行为则移交刑事机关处理。审计法院一般不再重复审计财政稽查局调查过的违法违规行为。审计法院的监督可以向前追溯4至5年。
作为绩效考核体系的一部分，预算执行绩效也是审计法院审计内容之一。审计法院的审计报告都将向社会公开，保障公民的知情权，增强预算执行透明度，接受舆论监督。
2.日本会计检察院
根据日本《宪法》第90条的规定，每一年度，会计检察院审核国家收支决算，并于次年将决算及审核报告一同提交国会。《会计检查法》第1条规定，会计检察院独立于内阁。
会计检察院的决策机关是检察官会议，执行机关是总执行局。检察官会议由3位检察官组成，检察官由内阁指派，经国会两院同意后任命，任期7年。会计检察院院长是检察官会议知悉，由检察官互选，并由内阁任命。总执行局负责执行检察官会议之决策，下设一秘书处及五个执行局，执行局按职责进行划分，分别负责审计不同的政府部门。
（十一）国际组织对预算治理的建议
预算制度不同于经济或者贸易制度，其公法性决定了在区域合作领域难以深入展开。欧盟的财政趋同是迄今为止预算领域最为深入的实践。IMF和世界银行、OECD的在预算治理领域都发挥自身强大的研究能力，发布增强财政透明度、改善预算治理的范本。近年来，也涌现出一些以国际预算合作组织为代表的NGO，致力于提供独立的第三方意见。
1.欧盟机构预算制度
欧盟本身作为超国家性质的组织，欧盟机构预算已经呈现出一些国家中央部门预算的特点。在欧洲一体化的过程当中，欧盟通过一系列的条约和法案建立起了自有财源，也形成了支出项目。而欧盟的预算政策深受欧洲一体化的影响，预算收入和支出也与成员国的经济状况和财政收入密切相关。欧盟预算包括年度预算和中长期预算，欧盟的中长期预算被称为“财政展望系统”（Financial Perspective System），1988年引入欧盟预算体系，2007年改称“跨年度财政框架”（Multiannual Financial Framework）。欧盟的年度预算是中长期预算的具体实施，财政框架为欧盟的年度财政支出设置了上限（ceiling），包括对总的支出额度和单个支出类别的限制。
2.欧盟成员国之间财政趋同
欧盟成员国之间的财政趋同是欧盟财政政策协调的第二个层面的内容，与欧盟机构层面的预算协调相比，成员国之间的财政趋同更加复杂，难度也更大。欧盟为推行统一货币，1992年的《马斯特里赫特条约》中规定了五项趋同标准，其中与财政趋同有关的有两项：政府财政赤字不得超过GDP的3%，累积债务（public debt）规模不得超过GDP的60%。这两项标准是欧盟成员国财政趋同的基础。此后，伴随着金融危机、债务危机的困境，欧盟在这两项标准的基础上不断修正和完善其财政趋同政策，促进成员国财政一体化的发展。
3.国际货币基金组织、世界银行范本
国际货币基金组织（简称IMF）的数据来源广泛，不同国家、不同地区之间的财政制度差别很大。为了使财政数据的横向可比性更强，IMF尤其强调财政政策的透明度。即使国家间政府会计核算基础不同、口径不一，但只有保证了财政文件公开、透明，IMF才能对数据进行技术性调整。IMF颁布了《财政透明度准则》（The Fiscal Transparency Code，简称《准则》），作为成员国增强财政政策透明度的范本。该《准则》包括两部分的内容。第一部分是财政透明度原则，第二部分是财政实践标准详解。IMF提出的财政透明度原则包括预算报告、财政预测与预算、财政风险分析与管理三部分内容。可见，IMF认为财政透明度的提高不局限于预算报告的公开，还应当包括财政预算的内容和财政风险分析与管理的公开性。
世行在1998年颁布了一份完整的《公共支出管理手册》（Public Expenditure Management Handbook），《公共支出管理手册》正文包括两部分内容：如何提高公共部门的预算和财政管理水平；如何识别预算和财政管理存在的问题。在第一部分中，世行指出，在限制预算部门权力的同时，要兼顾灵活性；财政政策、计划和预算放在同一个中期框架中统筹管理。世行和IMF、欧盟等合作研究出PEFA（public expenditure and financial accountability）模型，作为测试和评估公共财政透明度的工具。国际复兴开发银行和国际开发协会依赖政府公开的财政情况对其进行评估，多边投资担保机构（简称MIGA）除了对经济宏观运行状况和政治稳定程度进行评估外，还需要根据这些具体的财政、政治情况确定保费和保额。因此，各国政府财政文件的透明度是世行开展工作的前提和基础。
4.经济合作与发展组织范本
经济合作与发展组织（简称OECD）与IMF、世界银行虽然都致力于推动全球化进程和世界经济增长，但OECD不提供经济援助和贷款。IMF和世界银行将政府财政指标作为合格贷款人的一项要求，而OECD的财政指导范本和财政治理建议是对成员国宏观政策进行数据收集和分析后，提出改善意见。
OECD向成员国预算制度改革提供了两个范本，一是《预算治理建议书》（Recommendation of the council on budgetary governance），二是《OECD政府预算透明度最优实践》（Best practices for budget transparency）。《预算治理建议书》是OECD最新的研究成果，体现了较高的制度要求，试图传递给成员国的基本原则是：预算不仅仅是中央政府的职责，虽然国家之间各级政府的任务、自治水平不同，但预算管理同样要求各级政府的参与，预算制度和程序应该在各级政府之间协调、连贯、一致，政府有责任促进公民对预算管理的知情讨论。因为透明度对于预算制度的重要性，OECD发布《OECD政府预算透明度最优实践》，阐释如何提高预算透明度的范本，以供成员国参考。该范本包括预算报告、信息披露和预算监督3个方面的内容，从全面性、公开性、及时性、有效性和问责性5个角度进行了阐释。
5.国际预算合作组织预算透明度调查
国际预算合作组织（International Budget Partnership，简称IBP）是一个非政府间的专门性国际组织，在世界范围内开展预算公开化调查，通过问卷方式将国家预算透明状况量化。2006年，IBP公布了第一个关于预算透明度和公信力的独立性、比较性调查报告——《预算公开调查》（Open Budget Survey，简称OBS），OBS包括三个部分：预算文件的公开性、预算过程的参与性和正式机构（包括立法机关和最高审计机关）的监督力度。OBS中的大部分问题是从预算实践得出答案，而非直接来源于法律的规定，以最大限度地减少法律执行带来的误差。OBS是对问题进行打分后，得出一个预算公开指数（Open Budget Index，简称OBI），指数越大，说明该国预算透明度越高。
IBS根据公认的公共财政管理良好实践准则，通过衡量所有国家在预算过程中都应公布的8项重要预算文件的内容和及时性来评估预算信息的可用性。许多准则都源自多边国际组织，如国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度良好实践准则》《公共支出与财政责任倡议》，经济合作与发展组织（OECD）的《政府预算透明度最优实践》与最高审计机关国际组织的《最高审计规则方针利马宣言》。上述指导方针的优势在于其对不同收入水平、不同预算制度国家的普遍适用性。
[1] “项目”预算额度是强制性的，但“项目”内的资金分配比例是指导性的，项目负责人和议会都有权对其进行调整。