三、信访法治化的规范分析
（一）“法制”与“法治”
1.“法制”与“法治”的起源
早在古希腊，《政治学》之作者亚里士多德于其中便提及“法治”一词，他认为“法治至少包含以下涵韵：人们普遍地服从业成之法律，更为重要即业成之法律势必为良法而非恶法”。显然他之所谓强调“法治”是对“法之服从”，乃旨在法之至上。
法律体系的建设在我国稍显滞后。1978年改革开放后，随着工作重心向经济建设的转移，社会主义法制建设逐渐走上正轨。1979年，刑法、刑事诉讼法以及地方人民政府组织法、人大选举法、法院组织法、中外合资经营企业法以及检察院组织法7部法律如雨后春笋，纷纷出台，这象征着我国法制进程迈上新台阶。约10年前，“依法治国”方略由江泽民在一次法制讲座之总结讲话上提出，“依法治国”这一方略之重要涵韵也逐渐被进行了细致周全地阐述。同年3月，“依法治国”方略在八届全国人大四次会议上被确立成基本治国方略。
王家福等一批法学家于中共十五大报告起草献策求将“法制”改换“法治”，后经中央批准纳用。十五大报告则正式指明：发展中国特色市场经济务须贯彻“依法治国”方略，这事关家国治理与经济建设之根柢，同时也是社会文明进步之标志；我们也应当发扬民主，在建设社会主义法治国家进程中不断健全法制。[5]
至此，“法治建构”阶段成为我国社会主义法制建设之中砥。
2.“法制”与“法治”的内涵
法律汇集制度统称为法制，即以一种法律制度化之方式维护社会公益的循法办事之重要原则，其植根于“立法以可循”、“成法以必依”、“行法务必严”、“漠视违必究”的法律制度层面。
法治乃在法制之基础上与其同理亦对立，更强调“治循良法”与绝对服从良法，也就是法治存在“好的法”与“听的律”等不同层次。法治讲究“良法之治”与法的理念，这集中体现在法律的公正、稳定、普遍、公开和平等。人治同法治乃截然对立，法治植根于社会公益即社会民主，民主携同法治于当下难舍亦难分。
3.“法制”与“法治”的关系
法制与法治对立而又统一、区别乃又相系。就其联系而言，两者都是特定经济基础上的上层建筑、都是民主制度之延伸和体现，同时也是民主制度的护航者；两者相互贯通，法治以法制为其根柢，法制发展势必演化为法治；法治乃治家理国之思想，法治指导法制运行之有序运用。
就其区别而言，两者本质不同，法治乃一种理念和原则，而法制是具体的法律体系和法律制度；法制具有阶级性，伴随着阶级社会的始终，而法治强调守法与法的治理，有法制的国家不一定实行法治，法治也不与阶级社会相伴而存；人治同法治孑然相悖，而人治同法制则可以共存、共亡。
（二）信访法制化与法治化
1.信访法制化的界定
法制化之信访是指与其相关法律法规之健全，即国家凭借法律管理其运行、落实上访及接访重任。主要包括健全相关法律体系、完善其配套政策与依法推进落实其工作3个层面。其中，健全信访法律体系，是指建立统一的信访法，理顺信访受理、办理、转接、监督与终结程序；完善信访配套制度，则是通过健全社会保障机制、教育机制、宣传机制以及舆论引导机制等为信访扫清障碍；落实信访工作，即做好信访备案与反馈工作，做到“案案落实”，解决人民群众之实质问题。
现阶段我国信访法制化建设处于上升阶段，但仍不完备。信访法制化缺少的不仅是一部完整的信访法，而且在制度竞合方面难以协调。社会主义市场经济下的信访需要更加合理、有效的法律体系去规制，因此我们不能刻意追求“法治化”而忽视了信访法制建设，在辩证地厘清两者关系之基础上，须走信访法治化经由法制构建探索之道路。
2.信访法治化的含义
制度与理念相互促成之法治蓝图就是信访法治化之涵韵。一是体现在信访法律法规的进一步合理（合法理）、完善，二是体现在治理理念的合宪，三是体现在治理、救济方式的“去行政化”[6]，四是体现在“守法”与“良法”交互发展[7]。制定一部合理的信访法乃信访法治化之基础与纲领，通过高位阶的立法，在一定程度上避免了因“法条竞合”而使信访法规遭到忽视，避免了因信访的妥协性而使信访“积难积案”，可以使信访真正有法可依。当做到有法可依时，政府与公民则要在执法、守法、监督中做好本分工作，政府及其工作人员要严格执法而不能违宪，公民可以而且愿意维护自身的合法权益而不会损害社会公共利益，正外部性提高。监督则是双向多边的，政府通过民众的监督而获得信任，民众通过监督政府来维权，政府之间的监督与民众之间的监督也是这样。
信访治理以行政权为主导，运用行政权调用市场资源，以救济信访人。笔者认为，信访治理与救济可以交于市场与非政府组织（在不涉及国家安全与秘密的领域），减少行政干预，使信访“按需供给”。政府所须之责任就是加强监督，赋予相关部门切实之权力。公民自然会遵守“良法”，但良法绝不仅是合理、公正这么简单，能够与时俱进、游刃有余才是关键。尤其是信访复杂多变，信访人“众口难调”，信访法治化就要集中力量解决制定“良法”这一难题。
法治化的内在逻辑是权力的制约与监督，应用于信访制度改革则可以明确加强信访监督职能、弱化救济职能、信访公开透明化等一系列路径。但是报告认为，信访观念的更新胜于体制的完备，我们建立十分健全的信访导入、办理、终结、监督、救济机制后，如若不能依法治理，而是“良法恶治”，信访困境就不会有所缓解。
3.信访法制化与法治化的辩证关系
前者仅仅停留在信访之制度表层，涉及未深以致改革不能局限于此，而这又恰为改革必经之路。信访法治化以法制为前提，有了“良法”，才谈得上“善治”。实现法治化又是信访法制化的要求与必然结果，仅有“良法”而没有良好的治理理念与守法观念，法治则无从谈起。
信访法制化与法治化虽相互统一、相辅相成，但也相互区别。其一体现在信访法治化是法制化的上升，在理念上有本质不同；其二体现在信访法治化要打破原有藩篱与观念上的障碍，从法制化的量变发展到法治化的质变，实现螺旋上升式之发展。
处于初级时期的我国信访之发展尚未成熟，改革已然处在上升期，其路径选择不能脱离我国之现实。我国当前信访工作不管于法制化或是法治化领域，依然很不完善。国内诸多文献探索提出信访法治渠径须经由宪政制度设计为之实现，这虽然是化解其法治难题可行出路，但是如何将信访制度纳入司法轨道、路径确定后动力问题如何解决，都是首当其冲的难题。而且我国信访部门林立，多头管理、归口模糊现象突出，各信访部门制定的文件互相冲突，推诿、扯皮现象严重。信访法制同法治之缺失于这些问题上都得以集中体现。
（三）信访法治化的价值
值得一提的是，2013年党的十八届三中全会下达的相关决定提出要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，究竟什么是国家治理的现代化，其是指“在始终坚持党和国家之主导基础上充分调动各方积极性与参与性，确保于国家制度建设之上追求公平正义，充分调动和运用法制的力量、市场的力量、社会的力量、人民的力量，实现法治、德治、共治、自治，最终实现国家与社会治理之制度化、法治化和民主化”[8]。信访制度充分体现了民主公平与正义之追求，也充分体现了社会治理与国家建设之多元主义倾向。信访法治化正是实现法治、德治、共治、自治有机结合的途径，也是实现公共管理的制度化、规范化、程序化与民主化之重要内容。
2014年十八届四中全会要求“依法治国”方略应得到全面推进，这一方略在信访领域之延伸就是将信访进行法治化革新。在全面推进依法治国与深化改革的今天，信访若想充分发挥自身之功能，体现出自身之价值，必须走法治革新之路。此举不但是时代之呼喊，更是信访制度自身增强自身适应性之过程。只有弱化“人治”色彩的信访制度，才能在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的大背景下解决信访难题，维护国家与公民之合法权益。由此可见，信访法治化无论在理论与现实上都具有十分重要的价值，主要体现在以下4个方面。
1.信访法治化是贯彻依法治国基本方略的要求
“依法治访”乃依法治国之要求。所谓依法治国就是“遵照彰显人民意志与社会发展规律之法律进行家国治理，而不是遵循个人志愿、主张进行家国治理；务须遵照法律运作政治、经济以及社会方方面面之活动，而不能被任何个人志愿之干预、阻碍或破坏”[9]。所谓依法治访就是遵循信访发展之历史规律，依据法律，运用法的理念运行信访体系。
当下遵照社会主义核心价值观旨在建立众所周知的“富强……自由……爱国……” 12字要义之社会主义和谐社会。这一和谐社会之内涵乃四位一体，即“政治文明、生态文明、经济文明以及社会文明”四者之统一，其中民主同法治乃政治文明之重心。信访是一种直接民主的政治制度，其在发扬民主的功能上得天独厚，因此信访制度只有与法治相结合才能更好地捍卫公民合法权益、维护社会秩序。
2.信访法治化是推动党的群众路线法治化的基本途径
信访乃中共群众路线合理必要之延伸，信访法治化，狭义来说就为中共这一基本工作路线之法治化。作为取得革命胜利果实之法宝的这一工作路线之法治化乃是依法治国与此工作路线之有机统一体，本质上乃中共依法执政、科学执政、执政为民之重要举措。于我党群众路线教育实践活动会议之上，习近平总书记指出，“群众路线乃我们党的生命线和根本工作路线。开展党的群众路线教育实践活动，是我们党在新形势下坚持党要管党、从严治党之重大决策，是顺应群众期盼、加强学习型服务型创新型马克思主义执政党建设的重大部署，是推进中国特色社会主义的重大举措，对保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位，对全面建成小康社会，具有重大而深远的意义”。其同时强调，“我们面临的一个永恒课题便是时刻要密切党同人民群众之血肉联系，针对这具有反复顽固之难的作风问题，难以一挥而就堵在一次战役之上，也远不能如同一阵风仅仅刮一阵子而就停下，党需要做的是持之以恒地去抓该工作并且长远地去看待该工作”。由此可见，这一工作路线之法治化已成为我党建设之重要任务，显然信访法治化其本质乃为推动这一工作路线法治化之基本途径。
3.信访法治化是统一、完善我国法律体系的首要课题
信访是代议制政体之补充，也是现阶段我国法律体系的补充。当下我国之特色法律体系业已基本成型，然而却仍不健全。首先，公民法律意识淡薄。在人们日常生活中，知法犯法现象层出不穷，民众之民主意识、法律常识以及权利意识缺失；政府公务人员责任意识、法制意识、效率意识缺失——严重阻碍了我国法律体系之完善。其次，法律法规仍不健全。诸如信访法律法规，缺乏基本的信访法，信访的救济标准也没有与司法救济接轨，法律的缺失与冲突是法治建设首当其冲的障碍。最后，法律监督机制缺失。当前我国，“用权压法、用言表法”，“违法办理、执法不严”、“严罚弱管、用罚取法”、“以权谋私、徇私枉法”频现，归根结底是法律监督机制之缺失所造成的，反映在信访领域就集中表现为“信访不信法”、“信闹不信访”、“大闹大解决”等信访难题。
信访法治化，就是要培养公民与信访工作人员积极向上、合理健康之信访意识与权利意识，即让信访工作人员遵循法律办理接访、公正效率，让上访人“知访懂访”、遵循法律依序上访。同时也要进一步完善信访法律法规，制定统一的信访法，完善信访法律体系，并健全信访监督与责任倒查机制，对信访人、信访部门、政府职能部门及相关工作人员予以切实严格之法律监督。因此，信访法治化乃统一、健全我国法律体制流程之首要课题。
4.信访法治化是树立党政权威、提高自信与公信的手段
在网络问政、网络理政、政务公开的今天，政府的重要决策与活动都将直观地展示在人民群众面前，并接受监督。党和政府通过信访密切联系群众，解决信访人之难题，获得群众之信任与支持，这可以在民众心中树立政府的权威形象，提高政府之公信力。有权威的政府便是自信的政府，在政治格局多极化与经济全球化之今天，信访法治化有助于我国树立制度自信。有研究认为“信访法治化有利于在体制政策比较中树起优势地位”，“将信访制度建立在法治平台之上乃为接轨全球化、创新全球制度之必要途径”。[10]总之，信访法治化是树立党政权威、提高自信与公信的基本手段，我们必须坚持制度创新与理念更新，积极推进信访法治化之进程。