三、创新人民建议征集制度的建议
（一）人民建议征集制度构建的基本框架
1.人民建议征集的定义
所谓人民建议征集，是指建议征集机构对公民、法人和其他组织为了公共利益，针对公共问题、公共政策或公共决策，通过信访渠道向各级党委、政府及其工作部门反映情况、提出意见建议进行专门处理的活动。人民建议征集工作遵循尊重人民群众意见、改进国家机关工作，以及集中办理、公开透明、引导激励等原则。人民建议征集的主要方式有：一是对群众建设性意见进行评估研判，让群众的智慧成为执政行政的重要资源；二是对群众反映的批评性意见开展调查研究，剖析内在原因，推动政策破题，促进公共性问题得到妥善解决；三是对群众反映的疑难复杂问题，主动引入社会参与，听取各方面意见建议，共商解决之策，达到和谐共治。
2.人民建议征集制度构建思路
人民建议征集制度，是征集机构对公民、法人和其他组织向各级党委、政府及其工作部门反映情况、提出意见建议进行专门处理活动中形成的办事规程或行动准则。建立人民建议征集制度，可以批量化解社会矛盾，提高社会治理能力，提升公共政策的科学化、民主化和执行效度，密切党委政府与人民的联系，拓宽群众政治表达和政治参与的渠道。但是，由于普遍存在政治权力公共化、规范化与公众参与个体化，意愿性的矛盾、传统观念与治理现代化的矛盾、政治权威与治理效能的矛盾，人民建议征集工作依然面临许多挑战和难题。因此，人民建议征集制度的创新与构建，要从国家、社会与公众的多方辩证关系角度来重新审视和定位人民建议征集制度与功能，借鉴国外的协商共治理念、民情联系制度、申诉专员制度等经验，对人民建议征集制度进行“顶层设计”的问题。对此，人民建议征集制度应以实现国家权利与公民权利双向代表、双向代理为基本思路，从横向人民建议征集工作主体到纵向的人民建议征集工作过程两个方面来构建。
3.人民建议征集制度的功能作用
建立健全人民建议征集制度，有利于党和政府保持与人民群众的密切联系，有利于人民群众在“四个全面”战略布局的伟大进程中发挥主体作用。
（1）基本功能。人民群众用写信、走访、电话等方式反映情况、提出意见建议或者投诉请求，是送上门的群众工作，体现了群众对党和政府的信任，承载着群众的呼声和意愿。通过信访渠道征集汇集人民意见，是密切党和政府同人民群众联系的桥梁、纽带和平台。因此，人民建议征集具有双向促进作用。一方面，人民建议征集坚持群众的主体地位，主动问需于民、求计于民，有利于各级党委政府及时掌握民意，有利于各级部门从群众视野角度对公共政策、公共决策进行客观、广泛、公开的评估，有利于坚持问题导向改进工作。是畅通上下联系、实现信息沟通，协调部门行动、监督部门权力，协调利益关系、化解社会矛盾，保护合法权益、发展正当利益，分析研判信访信息、发现社会问题，提供政策咨询、影响政府决策，进行社会预警、预防社会矛盾，实现政府对社会的公共治理。同时，人民建议征集制度也是群众表达诉求、主张权益、监督、制约国家权力的手段。另一方面，建议人通过民意上达、社会参与、监督权力、伸张正义，实现对政府的权力主张和要求，形成相关公共政策制定和调整的机制，最终实现自己的正当权益。所以，人民建议征集制度是建构综合形态的民主机制。
（2）现实功能。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》明确“完善决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度。建立健全人民建议征集制度，鼓励和引导人民群众对党和政府工作献计献策”。各地对人民建议征集工作的重视程度不断提升，人民建议征集的功能得到进一步拓展和强化。一是引领信访工作回归本源。开展人民建议征集工作，是信访工作的应有之义。建立健全人民建议征集，强化了信访工作的收集民意、吸纳民谏、信息传递等功能，通过这一过程，让各级各部门进一步把群众观念、群众工作等由“即时性”“选择性”和“口号性”安排转变为“长效性”“规定性”和“务实性”的制度安排。二是推动社会矛盾批量化解。政策的不连续、不平衡、不完善和落实不到位客观存在，且都可能引发信访问题。针对诸如此类的问题，人民建议征集从群众反映的“碎片化”问题中发现政策本身或政策执行中存在的突出问题，通过政策破题，实现矛盾的依法按政策批量化解。三是激发群众政治参与热情。尽管群众提出一个好的建议要花费大量的时间、精力和心血，但在领导的重视下、通过相关部门的努力，其“金点子”得以落地生根、“大智慧”得以开花结果，并得到转化和落实，其成就感、自豪感、荣誉感都将成为参与建议征集活动的动力。
（3）潜在功能。2015年1月，习近平同志批示要求，“继续深化信访制度改革，进一步增强法治意识和宗旨意识，要注意从群众信访事项中发掘苗头性、倾向性问题，为中央更好掌握社会动态、科学民主决策提供参考。”这为人民建议征集工作提供了遵循。信访部门有能“零距离”接“地气”，能“零时差”听“民声”，能“零中转”传“民意”的优势，使人民建议征集功能的扩展有了广阔的空间。一是服务科学民主决策。人民群众中存在并滋养着正确决策的伟大力量。实行人民建议征集制度，通过决策前的民意征询，确定政策出台的轻重缓急；决策过程中的群众监督，平衡各方利益诉求；决策后接受群众咨询评判，增进共识、推动实施。从而实现政府决策由“为民作主”向“由民作主”转变。二是完善政策、规范行政。党委政府作出的每一项决策、实施的每一个项目、工作的每一步进程，都会有大量的民喜民忧、民诉民怨、民谏民智在这里涌动，并以“碎片化”的形式给予不同纬度、不同层次、不同强度的评判。人民建议征集制度的建立，既可以发现政策本身存在的问题，进行及时修正；也可以发现职能部门的工作优劣，得到及时改进。三是提供风险预警和管理。信访事项源源不断地涌入，使信访部门成为一座信息“富矿”。通过对大量数据的快速收集挖掘、及时研判分析，可以对危机实现精确预测，实现全流程动态管理；可以有效扭转“重治轻防”倾向，增强前期预警能力；可以有效控制危机扩散，减少人民生命和财产损失，维护群众合法权益，维护社会公平正义，维护社会和谐稳定。
4.打造协商共治人民建议征集的统一平台
“信息是一种资源，也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障，有了客观全面的信息作为参考，决策才能保障它的准确性和及时应变性”。[7]因此，加强对群众通过信访渠道反映的意见建议信息的收集汇聚、筛选分析、交流共享，打造人民建议“征”与“集”，“督”与“办”，“纳”与“得”的统一平台。通过把线上、线下的协商沟通机能整合为多方协商讨论的平台，以民主形式改变个人偏好，从而达成对政策或公共事项利益价值倾向的基本共识，实现协商共治的现代化工作模式，不断提升人民建议征集工作体系和工作能力的现代化。同时，以国家信访信息系统建设应用为契机，构建从中央到地方各级互联互通、资源共享的人民建议信息化网络系统。一是实现具有信访职能的各部门之间的及时沟通、信息互联、资源共享，有效整合信访信息资源，形成齐抓共管的工作格局。二是实现与建议人之间沟通、互动、协商，形成共识，以协商民主的形式形成人民建议的成果。三是实现政策解释和宣传功能，促进政策的顺利执行，减少社会矛盾，避免理解偏差导致矛盾或冲突的升级。
5.加强人民建议征集的程序控制
从程序上增强人民建议征集的实效性，才能切实发挥其功能与价值。一方面，从决策角度，加强人民建议征集的法制化；另一方面，从建议权的角度，加强人民建议征集的民意化，两个角度并不矛盾，公民建议的价值之一，就是加强了政府与民众的沟通与协调，使政府的决策更加科学化和民主化。[8]程序控制主要包括四个方面的基本内容：
一是明确建议人。建议人是指为了社会公共利益，针对社会公共事务，向党和政府反映的情况，提出的建议或意见的公民、法人或其他组织。其一，建议人限于公民、法人或法律许可的社会组织。国有机关或企事业单位以及集体组织不能成为建议人；其二，建议人可以是个人建议，也可以是团体建议；其三，建议人权利不仅享有宪法规定的基本权利之，还应享有法定范围内言论自由权、获得答复权、平等参与权、公开听证权、社会救济权等。二是确定建议事项范围。建议范围主要集中在社会公共利益与社会公共事务。只要事关社会公共利益与社会公共事务的政策法规或公共服务事项，建议人都可提出建议。三是公开征集程序。从制度设计层面上把征集公民建议作为政府决策必经且必须主动启动，不可避免且对外公开的程序。主动征集，是指政府在制定决策的酝酿阶段，主动向公众公布决策研究意向。其中，重大决策和事项要启动风险评估程序。被动征集，是指在决策实施过程中，及时地把群众的建议意见汇总起来，以便反馈给相关职能部门对已有的决策偏差作出调整，或做好解释说服工作。[9]四是公开建议内容。除涉及国家、政府和个人秘密或隐私外，应主动公开建议征集工作的相关内容，增强人民建议征集的公开性，打破隔开党和人民群众的无形之墙，以网络、媒体公开发布征集，让群众了解更多信息，并可跟踪、可查询，让各级政府、部门接受监督，让权力与权利平等对话，政府与公众良性互动。
（二）人民建议征集工作机制的创新与发展
1.创建人民建议分类办理机制
人民建议征集功能决定建议办理有别于诉求类信访事项，其不能简单用合法性与合理性加以判断，给出具体的办理意见。因此，应当根据人民建议工作特色设立相应的受理办理制度。首先应区分“情况、意见和建议”并分类处理。对于“情况”予以登记，根据重要与否，决定转交有关部门或报告同级党委、政府。对于“意见”用于汇集，反馈相应机关，要求解释说明并处理。对于“建议”应启动受理办理程序。
其中，对“情况”“意见”应从广义上理解，不能简单采用信访处理程序。对于“建议”的处理，一是要明确受理范围，二是要严格分类办理。（1）一般建议转办，设定合理办理和反馈期限。（2）重要建议摘报同级党委或政府，并转交相关职能部门。（3）同类建议，集中交办或汇集分析后提出工作建议报告。（4）典型建议可选登向社会公开。（5）同一建议，一次办理，统一回复。（6）涉及经济社会发展的重大问题以及专业性较强的决策建议，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。（7）社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策建议，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，属重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。
2.建全信访矛盾综合分析研究机制
人民建议征集制度是各级党委政府听取民意、收集民情的重要渠道。以往工作主要是围绕具体信访问题而展开，对信访信息的分析仅局限于信访总量、重复信访、集体信访、反映问题等分类的表层汇总或个案化集中呈现。在转型期社会矛盾复杂、突显的背景下，简单方式的信访信息处理，在深度和广度上明显不够，这就需要进一步建立健全信访矛盾的综合分析研究机制，实现人民建议征集工作从参与保障型向决策型转变，从实务操作型向理论研究型转变，从表层汇总型向深层剖析型转变。
建立健全信访矛盾综合分析研究机制，应该从以下方面着力：首先，建立健全人民建议征集机构研究机制，搭建人民建议专业研究平台，并将沟通、办理、协调等实务性工作与研究分析工作相结合，以实务操作获取社会民众意见建议，以科学研究推进建议征集实务工作。其次，利用人民建议征集平台，建立社会矛盾指数体系，系统呈现和预测分析社会矛盾的现状与趋势。因为，公共政策的执行效果往往是多样的，既有经济效果，也有社会效果；既有直接效果，也有间接效果。所以，政策效果的多样性，客观上要求测量标准的多样化，进而才能更加准确地衡量政策效果。这就要求重视对人民意见建议反映的问题方面测量、重视一些可以量化的客观效果测量，如效率、效益，重视对目标群体主观感受的测量。因此，引入社会矛盾指数研究是战略型信访工作的重要工具和手段。通过对社会矛盾指数研究，对当前特定区域内社会运行总体状况有了整体性、系统性的了解，一些初步研究结论在信访工作实践中也正逐步得到证实。可见，通过人民建议征集工作开展社会矛盾指数研究是我们认识当前社会运行状况和社会管理调控的重要依据。一是连续监测可以为政策调控提供支持。二是点面监测可以为预防化解矛盾提供支持。三是负向研究可以为社会研究提供更多支持。同时，要加强人民建议征集机构队伍建设，吸收具备法律政治、理工科技、教育医疗、建设规划、生态环保等知识，并具有过硬业务水平和突出研究能力的人才，成为人民建议征集专员。在推动人民建议征集工作人员职业化的同时，实现研究人员与实务人员的流动互补。
3.建立人民建议征集工作对公共政策的约束机制
发现并分析社会问题，是人民建议征集机构为政府提供决策咨询，辅助政府决策的一方面。另一方面则是直接向政府提出完善政策、改进工作和解决问题的建议或方案。不仅针对已有问题行使“三项建议权”，而且可以提出“新政动议”（即提议启动、制定新政策）。因此，我们应当更加重视并充分运用人民建议征集在提供政策咨询、辅助政府决策方面的功能作用，坚持以风险为中心的理念，将事前政策建议与事后评估反馈提到同等重要的程度，把社会风险评估嵌入人民建议征集机制中，发挥政策动议、评估警示等功能，为政府决策当好参谋助手。一是分期议定人民建议征集发展规划以及具体实施方案，结合政府中心工作确立人民建议征集工作重点。二是强化重大决策社会风险评估，对涉及群众切身利益的重大政策或重大工程以及反映强烈的民生问题，组织开展民意调查，进行分析论证。三是完善“三项建议权”运用，在向相关机关提出建议的同时，可报告上级行政机关。
4.强化人民建议征集处理的协调督办机制
人民建议征集工作的触角可以延伸到社会生活的各个领域，但它并不实际掌握制定、调整政策的公共权力和公共资源，也不具有建议直接转化的实际能力。现实中，即使有价值的政策咨询意见或建议，也未必能获得相关政策部门的认可和接受。因此，人民建议的采纳和落实，需要人民建议征集机构的直接参与，协调、督办和推动。因此，一是通过政府管理体制改革和完善来实现人民建议征集工作机构权责的统一和匹配，为人民建议征集工作机构配备足够的权利和资源，提升人民建议征集工作机构地位，进而强化它在政府序列中的权威。二是推行建议办理向社会公开，通过对人民建议受理、办理、采纳、答复、落实工作等程序性公开，充分发挥社会监督力量，以公开促办理。三是加强建议工作督办机制，对重要建议，联合党委、政府督查和监察部门，形成“四位一体”的督办机制，对承办单位办理情况进行跟踪、督促落实。四是强化考核评价工作，将人民建议征集工作纳入信访考核范围，如对事关民生重大决策主动征求群众意见的程度，对普遍性社会问题开展根源性研究的深度，对社会发展建议采纳的广度等。以此作为政府、部门绩效的主要依据之一。
5.完善人民建议的奖惩机制
在信访立法中，明确相应的法律责任，一是对建议办理机关和工作人员设定法律责任，主要规范两个方面：第一，行政机关的不作为情况，如行政机关不受理、不答复、应召开听证会、论证会而不召开等；第二，行政机关的乱作为情况，防止建议人贿赂或以不正当手段影响处理意见、暗箱操作等；具体规定受理机关及建议人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任。此外，对于处理意见不服者，可向上级机关申诉。二是对建议人和建议工作者实行奖励措施，规定行政和社会奖励办法，明确给予精神和物质奖励，有效激励人民建议工作者和建议人，保证人民建议征集工作的有效开展，提高人民建议的质量和水平。
6.引导社会各方协同参与机制
人民建议民主政治意涵，不仅表现为以治理民主实现社会民生，更在于提供了社会组织和公民政治参与渠道和平台。为充分发挥社会各方的积极作用，人民建议征集机构应该重视增强社会资本，重视调动社会力量的积极性，为社会组织发展和公众权利表达创造条件、给以制度肯定。同时，人民建议征集机构可通过设立建议人智库，建设基层建议信息员队伍，建立专家咨询库与媒体合作机制等方式，奠定人民建议征集机构的工作基础，提高人民建议处理能力和专业水平。此外，随着志愿者等社会机制的发展，政府应当建立相应的引导机制和制度约束，鼓励社会主体参加人民建议论证等程序，借助社会力量对政府职能部门和建议人进行双向约束，提升人民建议征集工作的透明度和合法性。
（三）人民建议征集立法的建议
1.人民建议征集立法的可行性
一是《宪法》为建议征集法规的制定提供依据。如上文所述的《宪法》第2条、第27条、第41条、第111条规定。二是党和国家对信访工作的法治化要求为人民建议征集法规的制定提供了政治保障。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出了“积极推进信访工作制度化、规法化、法制化”的要求，并要求广泛征集人民群众的意见建议，建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。为人民建议征集立法的具体和完善指明了方向。三是各地的生动实践为人民建议征集法规制定提供了社会基础。例如，1993年中共河北省委、河北省人民政府制发了《关于建立人民群众建议征集制度的意见》、1995年安徽省人民政府《关于建立人民建议征集制度的决定》、1999年《重庆市人民建议奖励办法》、2014年《上海市人民建议征集工作规定》、2014年《北京市人民建议征集办理工作规定》。
2.人民建议征集立法的契机
信访立法是信访法治化的必然路径，信访理论研究的蓬勃发展和信访工作丰富的社会实践为信访立法奠定了坚实的基础，因此，建议在信访立法中专章设定人民建议征集制度，对诸如人民建议征集法律定位、工作原则、程序设置、建议人权力和义务、责任规制和奖惩机制等重要问题予以明确。为人民建议征集开展和制定实施办法提供法律依据。
3.人民建议征集立法的模式
信访立法中明确人民建议征集制度是重要立法形式之一。同时，国务院可以出台行政规章，省、市也可结合实际制定地方性法规或政府规章，市、县可以规范性文件的形式出台相应人民建议征集工作规定。
参考文献
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[3] 夏欣欣：“论人民建议征集制度的形成与发展”，《探索与争鸣》2011年6月增刊。
[4] “上海：创新人民建议征集制度推动信访工作转型发展”，http://www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2013/gxbjxxfgzzdggqkxwfbh/dfdt/Document/1351828/1351828.htm，最后访问时间：2015年10月12日。
[5] 宋宁华：“网上信访成参政议政重要渠道”，载《新民晚报》2012年5月。
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