一、土地经营权与承包权分离的政策进路及实践考察

土地问题是农村社会中最重要、最敏感、最棘手的问题，农民与土地的关系构成农村社会的一对基本关系，它制约着其他各种关系，甚至影响着农民的情感和村落文化。解放初的土地改革均分了土地，但没有改变传统的土地所有制度；农业集体化彻底废除了土地私有制，并按理想模式建立了新的人际关系和社会结构；改革开放初期，农村家庭承包制实现了土地所有权和使用权的“两权分离”，满足了农民“耕者有其田”的愿望，在一定程度上可视为我国将在坚持公有制的框架下实现“地权归农”。随着经济社会的发展，农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部环境条件都发生了深刻变化，“两权分离”的农地制度也面临着一些矛盾和问题，农村土地承包经营权的设置已经越来越呈现出创新的必要。

（一）土地经营权与承包权分离的政策缘起与演变

事实上农民远非如许多人想象的那样是一个制度的被动接受者，他们一直有着“反道而行”的“对应”行为，从而以不易察觉的方式改变、修正，或是消解着上级的政策和制度。^[2]现在看来，农民的这些“抵抗”对国家政策的修订起了很重要的积极作用，这种政府与农民间的“互动”，一直贯穿了整个过程，到今天仍在继续，“三权分置”的农地制度改革，即是政府与农民互动的明显例证。

农地“三权分置”政策的演变，具体可分为四个阶段：（1）初见雏形。2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”（2）正式出台。2014年中央一号文件提出：“稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”（3）稳步推进。2015年8月，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指出，要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点，赋予农村承包土地的经营权抵押融资功能；同年12月，全国人大常委会授权232个试点地区暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；2016年3月，《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》出台，支持农户及农业经营主体申请农村承包土地的经营权抵押贷款；2016年6月，《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》对农村土地经营权流转交易主体、交易条件、交易品种及交易内容等进行了详细的规范。（4）继续深化。2016年10月，《意见》提出，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。

（二）放活土地经营权的地方实践

为规范农村土地经营权流转交易行为，保障交易各方合法权益，许多省份制定实施办法，为本辖区的农村土地经营权流转交易“立规矩”。如《湖北省关于规范引导农村土地经营权流转积极发展农业适度规模经营的实施意见》鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等形式流转承包地；《安徽省实施〈农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）〉办法》《江苏省农村土地经营权流转市场交易实施细则》《湖南省农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》等均规定了本省范围内农村土地经营权流转交易应具备的条件、交易品种、交易主体以及交易程序，很细致地规范了土地经营权流转交易行为。目前，全国各地正加紧构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系，县（市）级以上土地流转交易市场达到1324个，乡镇土地流转服务中心达到17268个。^[3]

为了盘活农村资产，解决农民贷款难的问题，232个试点县（市、区）开展了土地经营权抵押贷款试点。试点区政府普遍专设贷款风险补偿基金，对银行、担保机构开展承包土地的经营权抵押贷款的损失进行风险补偿；创新建立“1+N”反担保模式，即组合土地经营权抵押+不动产抵押、动产抵押、权利质押、法人保证、个人保证等多种反担保措施；借助央行再贷款平台打造“央行再贷款+土地流转贷”模式，鼓励商业银行利用央行扶贫再贷款资金，向农户发放土地承包经营权抵押贷款，为农村土地承包经营权抵押贷款试点注入新的活力。截至2016年12月中旬，重庆市武隆区试点区已经累计发放农村承包土地的经营权抵押贷款455笔，金额5130万元。^[4]

此外，土地经营权入股发展农业产业化经营试点即将进入总结阶段。2015年初，农业部决定在江苏省武进区等7个地区开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。7个试点县（市、区）培育了一批以土地经营权入股的龙头企业、合作社，探索了试点工作的推进机制，形成了入股主体的联结机制，建立了股份组织的运行机制，取得了良好的阶段性成果。以青州市试点区的合作社为例，农民以土地入股加入合作社后，土地由合作社统一经营从事蔬菜种植，而入股的农民既可以得到土地流转费用，也能得到盈利分红。