第二节 政府间流域跨界污染纠纷调处机制的定义

流域作为以水为媒介，由水、土、气、生物等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互联系、相互作用而共同构成的自然—社会—经济复合系统，系统内部各自然要素与人文要素以及上中下游，左右岸各区段之间各种事件的发生、变化存在着共生和因果联系，形成存在内部联系、不可分割的有机整体，其中任何一个要素的变化或某一区段的局部性调整都不可避免对整个流域产生影响。因此，这就形成了不同地区、不同部门之间的合作以及上中下游、左右岸的协调和所有利用相关方的共同参与的需求。因此，通过不同地方政府、不同政府部门、企业和公众等各方利益主体之间的合作和协调，以流域为整体单元进行资源开发、环境整治和社会经济发展的统一规划和综合管理，成为流域管理的方向和趋势。1992年，联合国成员大会提出的都柏林声明，正式认可综合流域管理为管理水资源的最好办法。在水资源方面，综合流域管理理所当然地成为贯彻世界宪章21世纪进程的方式。^[6]流域污染置于综合流域管理之中进行解决，成为普遍共识。

流域跨界污染纠纷是指同一流域在流经不同行政边界时，在边界处由于跨界污染而引起的利益冲突问题。^[7]这类纠纷因流域发生，自然属于水污染纠纷。本书所涉及的流域跨界污染纠纷当事人限定在政府，作这种限定是有理由的。因为纠纷当事人如果仅仅是作为普通民事主体的污染者和受害者，适用环境侵权法规则即可解决，解决这类纠纷的前提是需要足够的证据证明谁是污染者，有多少污染者，每个污染者对于污染后果的“贡献”各自是多大，不论是由下游行政区域的受害者还是被告甚或是政府、法院来加以证明上述事实也根本不可能。更为现实可行的做法是将政府作为当事人，将相关政府作为对同一流域拥有利益的主体，对流域污染形成制约。

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律。在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本性的作用。良好的机制可以使一个系统具备自我调适的功能，在出现可能破坏系统的变化时，系统能及时有效地作出反应，进行修复或者纠偏，保障系统的持续稳定。

政府间流域跨界污染纠纷调处机制指围绕跨界流域开发利用（主要指利用环境容量）的社会关系这一系统如何良好有序运行的相关组织结构和运行原理，其功能在于，在出现可能影响良好有序运行的纠纷时，能作出相应反应，进行若干调整，维续相关社会关系的持续稳定发展。相应地，流域跨界污染纠纷调处机制包括调处纠纷当事方之间利益冲突的实体性制度和程序性制度。前者是静态的、实体性的，后者是动态的、程序性的。实体性制度的功能是“定分”，确定当事方之间的权利和义务，具有预防纠纷发生和纠纷发生后作为裁决纠纷的依据作用。程序性制度的功能是“止争”，指在纠纷发生后解决纠纷的各种途径或者渠道，具体包括纠纷调处主体或者机构，以及调处的具体环节，不同渠道之间的衔接等。

“机制”和“体制”是一对不同但存在关联的概念。体制指国家机关或企业、事业单位的组织制度。考虑到流域领域，在国家机关方面，“体制”指上下级机关之间或者同一层级不同机关之间的职能分工、协作、配合等制度，属于机制存在的外部条件，对“机制”的形式和内容产生重要影响乃至决定性作用；当然，“机制”也并非无所作为被动接受决定或影响，设立良好的机制可以反过来弥补体制的缺陷，并改善体制的运行。^[8]因此，调处机制的研究不可能撇开体制框架。

政府间流域跨界污染纠纷调处机制和其他调处机制相比较而言，具有如下特点：

第一，调处的纠纷当事人是政府而非个人或企业，后者之间纠纷有较为成熟和现成的调处机制加以解决。个人或企业纠纷属于民事纠纷，个人或企业作为当事人有权处分自己的利益，可以选择放弃权利或利益；政府代表的是所辖区域的公共利益，维护所代表的公共利益既是其权力也是其职责，不得放弃。因此，作为纠纷当事人的政府积极主动地维权是其不可推脱的职责之所在。

第二，政府之间没有行政上下级隶属关系。在这一点上，和平等民事主体的个人或企业之间的关系有类似之处，对其调处机制借鉴民事纠纷调处机制应该呈现开放态度。

第三，纠纷发生原因系排放废水发生跨界污染，不同于水事纠纷。水事纠纷是指水事主体间因开发利用水资源和防治水害发生分歧而产生的争议，属于《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）规制的范畴，而非《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）规制的范畴，在职能上主要归属水利主管部门而非环境保护主管部门。在流域跨界污染纠纷调处机制中，环境保护主管部门责无旁贷地发挥重要作用。