第一章　社会保险基金的法律性质

社会保险基金是社会保障基金的主体，也是社会保险制度的物质基石。这是由社会保险制度在社会保障制度中的功能和地位决定的。社会保险制度起源于19世纪80年代初期的德国，直接原因是18—19世纪的工业革命摧毁了以家庭为生产单位的自然经济，劳动者在社会经济中的地位降低。工业生产中工作风险的增加、社会成员间关系的疏远、人口流动的加剧，普通劳动者在生产活动中及教育、医疗、赡养等面临的风险，依靠仅有的家庭保障和慈善机构已力不从心，社会矛盾的激化使国家干预成为必然，劳动者的困境必须由国家出面予以解决并提供保障。[1]正如萨缪尔·约翰逊所言：“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验。”[2]随后，越来越多的国家逐渐意识到：社会保障是社会成员所必需的，它是社会成员生存、生活和保持人格尊严必不可少的。“在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。而人的尊严和价值要求一个有效的保障。只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平的发展。”[3]

作为工业化的产物，社会保险制度一产生便呈现出立法强制实施的性质，成为解决工作劳动者养老、工伤、疾病、医疗等诸多问题的有效措施，并在许多工业化国家的社会保障体系中迅即占据了核心地位。[4]国家通过立法建立社会保险制度，对劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助。[5]社会保险作为社会保障制度的重要组成部分，具有社会性、强制性、互济性、补偿性的特点，[6]也是保障风险最多、覆盖人群最大、运用资金最多、影响最大的一项社会保障制度。

“社会保险基金”一词最早出现在德国1883年《社会保险法案》，通过雇主与雇员共同缴纳社会保险费的方式构成法定社会保险基金的基本形式。社会保险基金是根据国家有关法律、法规及政策的规定设立的、专款专用的资金，[7]是根据国家法律的强制性规定，为保障社会成员在老年、工伤、失业、疾病、生育等社会风险发生时依法获得物质帮助的专项基金。社会保险基金基于社会整体利益，根据不同的保险项目按照强制原则建立起来。在世界上大多数国家，社会保险基金一般是按照不同的保险项目分别建立的，也有许多国家是把相关的保险项目合并起来只建立单一的社会保险基金。我国社会保险基金是按照不同险种的统筹范围分别建立起来的，包括五种：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。

对于社会保险基金的概念，国内学者阐述与研究较多。然而，对于社会保险基金法律性质的研究却十分薄弱。学界的著作多是围绕社会保险基金的管理模式、管理制度进行分析和论述，而极少有人深入探讨社会保险基金的法律性质。在立法上，我国《社会保险法》虽然明确规定了社会保险基金的类别、统筹层次、管理原则、政府补贴责任、预算制度、信息公开以及用途限制等相关内容，但是并没有对社会保险基金的法律性质作出明确规定。理论上研究的匮乏与立法上的空缺，使得社会保险基金的法律性质被蒙上了面纱。社会保险基金的法律性质是社会保险基金管理制度的本源问题。社会保险基金的法律性质如何，直接决定了社会保险基金的所有权以及社会保险基金中法律主体的权利、义务和责任，并影响着社会保险基金本金的归属和孳息的所有和分配，同时，对于社会保险基金管理制度的设计、法律架构的安排、管理主体的权限、管理方式、给付条件、给付内容，以及对社会保障基金受到侵犯时权责的归属，法律保护的手段等问题都有着深刻的意义。社会保险基金的法律性质如何，还决定了国家、政府在社保基金中的权力来源、权力性质和责任归属，以及政府在社会保险基金管理中的角色定位。只有厘清了社会保险基金的法律性质，才能纠正在社会保险基金管理制度中政府角色的“越位”、“错位”等问题，才能设计出适合的法律架构并对围绕社会保险基金发生的法律关系作出妥当安排，并保护社会保险基金投保人和受益人的权益。鉴于此，实有必要首先对社会保险基金的法律性质予以界定和澄清。

社会保险基金包括社会统筹基金和个人账户基金。个人账户基金的资金来源为个人缴费，属于个人所有，理论界并无争议，因此本文仅着力探讨和研究社会保险基金中统筹基金的法律性质。为了方便，除非特别说明，下文讨论社会保险基金的法律性质时，“社会保险基金”或“社保基金”即指社会保险统筹账户的基金。