第三节 政府特许的流程及考虑因素

一、政府特许的基本流程

政府特许的流程，或者说特许经营权的授予程序，是政府特许项目的重要环节。大多数国家都把涉及公共利益的建设项目的许可纳入政府采购法。政府采购（Government Procurement），也称公共采购，是指政府及其所属公共事业机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，使用财政资金以法定的方式、方法和程序来购买货物、工程或服务。

政府采购的主要方式包括公开招投标和定向协商两种方式。

（一）公开招投标

公开招投标一般可分为发标前准备、招标投标、评标定标三个阶段，具体而言可以分为以下几个步骤：

1.采购人公开发布采购公告。公告发布后，采购人向回复公告的当事人发出项目信息说明，邀请投标人进行资格预审。资格预审的目的是仅纳入有足够实力完成项目的企业。最终确定入围投标人，并发布资格预审报告。

2.向入围投标人发出招标邀请和详细的招标文件。

3.采购人与投标者交流，进行必要的书面澄清。为了使特许经营项目项目效益最大化，招标阶段的恰当管理至关重要。

4.投标文件评审，确定最优投标者，宣布中标人并签署合同。

（二）定向协商

定向协商是采购人和特定的供应商就政府采购项目进行协商谈判。谈判一般遵循下列程序：

1.采购人成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家组成。谈判小组制定谈判文件，明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。

2.谈判小组和符合相应资格条件的供应商开展谈判，并向其提供谈判文件。谈判由谈判小组与单一供应商分别进行。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。各方对谈判内容保密。

3.确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

二、被特许人的资质要求

特许人在授予特许经营权前，需要考察被特许人的资质和能力。公共项目建设项目中，除了一般建设项目关注的资质以及针对具体项目设置的各条件外，特许人还通常特别关注被特许人的融资能力、组织管理能力、风险控制和承受能力等方面。

（一）融资能力

如前所述，建设项目具有高负债运营的特点，项目资本金占全部投资额的比例较小，一般在10%到30%，剩余的资金一般需要项目公司通过债务方式募集。因此，融资是政府特许建设项目成功的关键，政府在发放特许时会特别关注被特许人的融资能力。在很多政府特许建设项目中，政府在发放特许时会对项目的融资关闭（Financial Close）的完成时间做出明确要求。

债务融资较常采用的渠道是银行贷款，但也可能使用债券融资工具。近年来，也有一些股权基金参与到政府特许建设项目中来，有助于解决项目初期遇到的资金难题。

（二）组织管理能力

每一个建设项目都需要通过勘察设计、施工、安装和工程验收等阶段的工作，才能最终形成满足特定使用功能和价值要求的工程，投入生产或使用。为了能按时保质、安全、高效地完成施工，实现项目管理目标，科学的组织施工与管理是建设工程成功实施的关键。科学的施工组织与管理是实现项目控制目标的坚实基础和决定性因素。

（三）风险控制与承受能力

风险控制与承受能力是指企业在自身拥有的资源、经验等条件下，控制风险发生的概率或者损失以及承受风险发生可能造成损失的能力。

政府特许建设项目的长期性和高风险性，使得投资者在政府特许建设项目中承担的风险数量和可能的损失都更具挑战性。投资者在项目特许初期就需要对初步风险分担的结果进行评估，评估其拥有的经验技术等，是否能够承受项目的风险。

三、物有所值评估

（一）物有所值的概念

物有所值，翻译来自英文“Value for Money”。从字面理解，物有所值即为资金价值最大化，这也是2004年英国财政部颁布的《物有所值评估指南》的规定。在公共项目建设领域，物有所值是指建设运营一个公共项目，相比于传统的建设管理方式，政府部门通过使用PPP模式能够实现更好的项目交付效果。

物有所值是一种PPP项目评估决策方法。这一评估方法已经被广泛地应用于国外PPP项目实践。英国、澳大利亚、加拿大、美国等政府机构相继颁布了物有所值评估程序和评估指南。我国财政部也于2015年12月发布了《PPP物有所值评价指引（试行）》，规定在我国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

在采用物有所值评估公共项目是否采用PPP模式时，政府要通过多目标的定量和定性分析，评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能够最大化发挥资金的效用，以此来选择更为合适的建设模式。

（二）物有所值评估方法

物有所值评估分为定量评估和定性评估。

定性分析是在定量分析前的项目可行性研究阶段进行项目初评。根据我国财政部的试行指引，定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

定量评价方法主要有两种：一是成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益；二是公共部门比较值（英文全称Public Sector Comparator/PSC），即政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP模式下的全生命周期成本与此标杆成本比较，进而得出PPP模式是否更加物有所值。根据我国财政部的试行指引采用第二种方法。该指引规定，定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

（三）物有所值在政府特许中的作用

对于公共项目的采购，低价不再是政府决策的唯一目标。政府以物有所值为基准和目标，进行科学决策，实现资金效用最大化。在公共建设项目是否通过PPP方式进行的决策过程中，物有所值评估方法能够为政府提供科学理论依据，有利于政府选择更为经济、更加有效的建设模式，进而提高项目的价值。

四、政府参与程度

在实施特许的过程中，政府需要综合项目全局考虑两个重要的基本问题：一是其希望对项目参与到何种程度，是否参与项目的细节以及相关项目文件；二是其希望对项目公司所确定的费用和回报进行何种程度的调整，还是不调整。

特许人若为工程建设规定了设计的具体细节，就设施运行的缺陷，被特许人就可能声称其来自于设计问题。同样地，只要特许人在特许文件中对被特许人的项目操作进行细致的指导规定，被特许人就有可能声称项目运行缺陷是由于服从该规定而导致。正因如此，通常特许文件许可中对设计的规定都是概念性的，而具体的设计细节安排由被许可人制定。有时甚至不对设计进行任何规定，只是要求被许可人设计满足约定指标。

特许人对项目费用和回报的态度将对项目经济状况造成很大的影响。项目是否超出预算（考虑全部建设阶段和运营阶段）或通胀风险是否在最后一步转移给最终用户（常常是社会公众）是最值得关注的问题。在被特许人直接向最终用户进行销售并获得收入时，这就属于有政治影响的问题。