第三节 其他主体
【知识背景】
除了国家和政府间国际组织以外，国际社会上的其他行为者作为国际法主体的地位都未达成共识。常被提起的其他行为者包括叛乱者、民族解放运动和个人。叛乱者是在主权国家内部存在的大规模武装冲突中成功控制一部分领土，并且建立起能够有效行使权威的运作组织的武装团伙。但是，世界上绝大多数国家倾向于把叛乱者看作犯罪分子，拒绝给予它们以国际法主体地位。从某种程度上说，叛乱者能否成为国际法主体取决于其他国际法主体的态度。[26]不过，从本质上来说，叛乱者只不过是一种类国家的暂时性存在，不应被视为国际法的主体。当然，叛乱者也要受一些国际法规则的约束，比如交战规则等。
民族解放运动是已经实际控制了一定的地域，有一定的政治组织和机构作为其在国际社会的代表，正在为摆脱殖民统治而斗争的民族的代表。对于民族解放运动是否是国际法的主体，国际社会上有不同的立场。其中，西方国家一般持否认态度。西方学者称，“承认解放运动为政府可能被认为是促进有关人民的自决；但是在该运动可以被合理地认为是该领土的有效地建立的政府以前，给予这种承认除了不现实以外，还会是过早的，也等于是对母国的干涉。”[27]苏联学者童金则称，当一个民族为实现自决权而斗争并建立了相应的政权机关时，就是国际法主体。由于民族解放组织实际上处于形成国家的过程中，其地位并不能说是完全的国际法主体。
个人在国际法上的主体地位是国际法领域最具争议性的问题。一部分学者认为，个人不能作为国际法的主体，因为个人是受国家的绝对控制的。国际法规则和条约是国家制定的，目的是为国家创设权利和义务。如果其中涉及个人，也不过是意味着缔约国同意在其国内法律体系中对个人规定此种权利和义务。也就是说，国际法并不是直接作用于个人，而是通过国内法律体系的中介间接地作用于个人。这种观点是一种比较传统的看法。随着时代的发展，个人在国际社会中的作用日益突出。个人既有可能直接获得国际利益，也有可能破坏国际社会的共同价值。另一部分学者的观点是，个人是国际法的主体。因为，国家的行为归根到底是由个人做出的，且一些条约可以直接适用于个人，个人也有可能为不法行为承担国际责任。这样的观点被认为是更适合于国际法的发展，因为个人在国际法中的地位愈来愈重要。就个人的国际权利而言，国际人权条约中规定了基于个人的基本权利。而且一些条约还规定个人可以向国际机构申诉。这样就跳出了个人的条约权利必须通过缔约国的国内法律体系实施的窠臼。当然，到目前为止，这样的权利只是一些程序性的权利，而且这些权利是不稳定的，因为它们归根到底取决于国家的意志；就个人的国际义务而言，在武装冲突法领域，许多规则是直接规定个人义务的。在和平的状态下，个人也要遵守一些关于禁止种族屠杀、禁止从事海盗行为等方面的义务。所有这些义务都和个人所属国的国内法律体系无关。就个人的国际责任而言，第二次世界大战后的纽伦堡审判和东京审判足以证明个人负有超越于国内法义务的国际法义务。当个人从事了国际法上的不法行为，就要以个人的身份负国际责任。此后，国际刑事法院的建立也令个人刑事责任有了更长足的发展。总之，个人在国际法中具有一定的法律地位，但远远不能和国家分庭抗礼。为了区别个人与国家在国际法上的地位，可以认为，国家是严格意义上的国际法主体，而个人在国际法上只拥有有限的地位。进而，与国家不同，个人拥有有限的权利与义务，即有限的法律能力。[28]
【规范依据】
《保护人权与基本自由公约》（又称《欧洲人权公约》）（1950年）
第25条
一、委员会得受理由于缔约一方破坏本公约所规定的权利因而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉，但须被控的缔约国已声明它承认委员会受理上述申诉的极限。凡已作出此项声明的各缔约国承诺绝不妨碍此项权利的有效行使。
……
《国际刑事法院罗马规约》（1998年）
第25条
（一）本法院根据本规约对自然人具有管辖权。
（二）实施本法院管辖权内的犯罪的人，应依照本规约的规定负个人责任，并受到处罚。
……
（四）本规约关于个人刑事责任的任何规定，不影响国家依照国际法所负的责任。
【案例再现】
1947年6月26日联合国《总部协定》第21条仲裁义务的适用问题咨询意见案[29]
联合国大会于1974年11月22日通过第3237号决议邀请巴勒斯坦解放运动组织（下文简称为“巴解组织”）作为观察员参加联合国大会的会议与工作。之后，巴解组织就建立了驻联合国观察员代表团，还在纽约市联合国总部之外的区域设立了办事处。1987年5月，美国参议院提出一项法案，该法案的目的就是使巴解组织在美国设立和维持办事处的行为非法。该法案第3条规定，该法生效后下述情况为非法：尽管其他法律条文有相反的规定，在美国管辖范围内，巴勒斯坦解放组织命令、指示或用该组织提供的资金建立和维持办事处、总部、馆舍或其他设施、机构。1987年秋，参议院提交该法案作为《1988-1989年财政年度的外交关系授权法》（下文简称为“《外交关系授权法》”）的修正案。如果该法案获得通过，则美国政府必须关闭巴解组织设在纽约的联合国观察员办公室。
1987年10月13日，在巴解组织提请联合国与东道国关系委员会注意此事后，联合国秘书长在致美国驻联合国常驻代表的信中强调，该法案违反《联合国与美利坚合众国关于联合国会所之协定》（下文简称为“《总部协定》”）的义务。10月22日，秘书长的发言人发表声明说，《总部协定》第11条至第13条使美国承担条约义务，美国应允许代表团的人员进入和留在美国执行其公务的职能。美国常驻联合国代表当时曾说，“美国国务卿说过，关闭代表团将构成美国违反《总部协定》义务，美国政府强烈反对。”1987年12月22日，美国总统签署了《外交关系授权法》，上述法案被列入《1987年反恐怖主义法》（下文简称为“《反恐怖主义法》”）中，作为《外交关系授权法》的一部分，将于90天后生效。
1988年1月5日.美国常驻联合国代表通知联合国秘书长，政府准备在该法生效前与国会磋商解决该问题。秘书长在回答该通知时说，他还没有得到美国的确实保证，他也不认为美国会完全尊重《总部协定》，在这种情况下联合国和美国在解释和适用《总部协定》问题上存在着争端，因此，应该通过《总部协定》第21条所规定的争端解决程序加以解决。美国方面认为其仍在评估适用该立法会出现的情况，所以不能同意进行《总部协定》规定的争端解决程序。但是秘书长认为《总部协定》规定的程序是联合国在这个问题上能寻求的唯一法律救济。
1988年3月2日，联合国大会通过两项决议。在第42／229 A号决议中，大会确认巴解组织为开展观察员活动应能够设立和维持场馆和足够的设施。以不符合决议确认的方式实施《反恐怖主义法》将违反美国依《总部协定》应履行的国际义务，该协定第21条规定的解决争端的程序应开始进行。在第42／229 B号决议中，大会请求国际法院就美国作为联合国和美国签订的《总部协定》的当事方是否有义务依该协定第21条的规定同意进行仲裁的问题发表咨询意见。
国际法院要解决的问题是在美国和联合国之间是否存在着争端，如果存在争端，该争端是否关于《总部协定》的解释和适用的问题，并且该争端是否不能用谈判或其他双方同意的方式解决。
国际法院认为，争端的存在与否是客观的，并不取决于争端当事方的承认与否。在本案，联合国秘书长经联合国大会授权的观点是，当签署《反恐怖主义法》和没有对该法不适用于巴解组织的观察员代表团作出充分的保证时，就存在着《总部协定》第21条意义内的争端。美国从未明确否认这一点，但却对巴解组织的观察员代表团采取了措施，并表示无论协定的义务为何其都将采取这些措施。[30]
美国于1988年1月指出，它还没有得出在其与联合国之间存在争端的结论，因为有关的立法还未实施，所以仲裁时机还不成熟。当美国国内法院受理有关执行《反恐怖主义法》的诉讼后，美国又以书面声明通知法院，它认为仲裁不合适或不适时。法院认为不应考虑什么对优于第21条的义务会是合适的，况且进行仲裁程序的目的完全是为了解决联合国和东道国的争端，无须经过国内法院处理。因此，法院认为美国和联合国之间的争端是存在的。
关于争端是否与《总部协定》的解释和适用有关的问题，联合国提请国际法院注意，巴解组织被邀请作为观察员参加联合国大会的会议和工作，所以该办事处是在《总部协定》第11条至第13条规定的范围内。美国国会和政府采取的措施如果适用于巴解组织的办事处是不符合该协定的，采取这些措施引起了对《总部协定》的解释和适用的争端。
1988年3月1日，美国常驻联合国代表通知联合国秘书长，美国司法部长认为《反恐怖主义法》要求他关闭巴勒斯坦办事处，无论有何条约义务。联合国秘书长根据国际法优于国内法的原则反对司法部长的看法。因而在第一阶段，虽然双方的讨论与该协定有关，但美国对该协定的某些条款适用于巴解组织办事处并无争执。在第二个阶段美国给予《反恐怖主义法》优于该协定的地位，该做法受到联合国秘书长的反对。
美国采取了一些反对巴解组织办事处的措施，联合国秘书长认为那些做法是违反《总部协定》的。美国并未否认，而是认为其不管应负什么条约义务都得采取这些措施。这两方的立场是不可调和的，因此法院认为双方之间存在着适用《总部协定》的争端。
关于该争端是否用其他方法不能解决的问题，法院注意到联合国秘书长不仅援引了争端解决程序而且指出必须先进行谈判，他提议从1988年1月20日开始谈判。实际上从1月7日已开始进行协商，一直进行到2月10日。3月2日，美国联合国代表在联合国大会上发言称，美国政府与联合国秘书处就适当解决该问题进行定期和经常的接触。
法院认为秘书长已用尽他可能进行的谈判方法。联合国和美国也未考虑其他共同同意的解决方法。当前美国国内法院的诉讼不构成第21条意义上的共同同意的解决方法，因为美国国内法院诉讼的目的是为了实施其《反恐怖主义法》，而不是解决适用《总部协定》的争端。此外，联合国从未同意在国内法院解决争端。
为此，法院一致做出如下意见：美国作为1947年6月26日联合国和美国缔结的《总部协定》的当事方，有义务依该协定第21条的规定，为解决其与联合国之间的争端进行仲裁。
本案主要涉及两个方面的争议：第一，国际法与国内法的关系，即美国国内立法《反恐怖主义法》与作为条约的《总部协定》之间的关系。约定必须遵守（pacta sunt servanda）是一项习惯国际法规则，美国不能以国内立法和国内司法程序为理由不遵守条约的规定；第二，民族解放组织的地位。巴解组织被联合国大会邀请以观察员的身份参加联合国的活动，这反映了民族解放组织是具有一定的国际法律地位的。但是，美国国内立法规定巴解组织不得在美国设办事处，又体现了西方国家对民族解放组织的怀疑和否定态度。
【深度研究】
在非殖民化的进程中，民族解放组织的地位引人注目。不过，尽管国际社会普遍承认民族解放组织本身的存在，却未对民族解放组织的国际法地位达成一致。在历史上，联合国曾允许来自世界上多个地区的民族解放组织参加联合国的各种会议。民族解放组织在国际组织中获得观察员地位也已经在国际实践中得到积极肯定。就在民族解放组织中最具代表性的巴解组织而言，它的地位在时代发展中不断演变。1993年9月9日，巴解组织主席与以色列总理交换了互相承认以及对和平进程进行承诺的信函。同年9月13日，双方在美国华盛顿签署了《以色列和巴解组织临时自治安排原则宣言》（下文简称为《宣言》）。根据《宣言》，巴解组织被认为是代表巴勒斯坦人民。此后，通过1994年的《开罗协议》、1995年的《西岸和加沙临时协定》以及1999年的《沙姆沙伊赫备忘录》等文件的安排，巴勒斯坦当局建立，其权力逐渐增强，从而产生了国际法律人格的问题。当然，巴勒斯坦当局的国际法律人格与巴解组织的国际法律人格无关，然而前者的国际法律人格派生于后者与以色列之间的协议。
总之，民族解放组织是通往新国家的一个过渡状态，它不可能具有与国家类似的国际法律人格。民族解放组织的国际法律人格问题牵涉许多复杂的因素，还与非自治领土的地位和民族自决原则紧密联系。从当前的国际实践来看，民族解放组织并不属于完全的国际法主体，但是却具有一定的国际法上的地位。民族解放组织有一定的国际交往能力，能够派遣使节、缔结条约；它还能够参加国际组织的活动，尽管不是作为完全成员参加，却能够以观察员的身份发表意见；在争取和维护独立时，它也要遵守武装冲突法中的各项规则的约束。
本案中，巴解组织面临办事处被美国关闭的危险，因为巴解组织非但不被美国看作是国际法的主体，还被视作是恐怖主义组织。如果不是作为联合国观察员的办事处，那么美国当然可以通过国内立法关闭。这样的案情告诉我们，在一定程度上，民族解放组织的国际地位取决于与它交往的国家的看法。
[1] 邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第7页。
[2] John Nevill Figgis，Studies of Political Thought，From Gerson to Grotius，Cambridge：Cambridge University Press，2011，p.11.
[3] Hedly Bull，The Anarchical Society：A Study of Order in World Politics，Columbia：Columbia University Press，1977，p.254.
[4] 周鲠生：《国际法》（上册），商务印书馆1976年版，第170-171页。
[5] M.Wight et al.，International Theory-The Three Traditions，Leicester：Leicester University Press，1991，p.139.转引自：［意］安东尼奥·卡塞斯：《国际法》，蔡从燕等译，法律出版社2009年版，第99页。
[6] The Case of the S.S.“Lotus”，Publication of the Permanent Court of International Justice，Series A.-No.10，September 7th，1927.
[7] 《洛桑和约》是土耳其与协约国于1923年7月24日签订的条约。在土耳其军队击退希腊军队的攻击后，新的土耳其政府拒绝接受之前签订的《色佛尔条约》。此后，土耳其政府与英国、法国、意大利、日本、希腊、罗马尼亚、南斯拉夫签订《洛桑和约》，确立了现代土耳其的疆域。
[8] ［英］詹宁斯、瓦茨修订，《奥本海国际法》，第1卷第1分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第328页。
[9] 比如，美国最高法院在1977年的“海弗诉海特纳案”中指出，被告在美国拥有财产是准对物管辖权的充分根据。
[10] 邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第39页。
[11] ［英］马尔科姆·N.肖：《国际法》（第六版），白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第520页。
[12] US Foreign Relations，1888，vol.Ⅱ，p.1114.
[13] David Kennedy，“The Move to Institutions”，Cardozo Law Review，8（1987），841.
[14] Henry G.Schermers and Niels M.Blokker，International Institutional Law：Unity Within Diversity，The Hague and Boston：Martinus Nijhoff，2003，p.26.
[15] 饶戈平主编：《全球化进程中的国际组织》，北京大学出版社2005年版，第1页。
[16] Henry G.Shermers and Niels M.Blokker，International Institutional Law：Unity with Diversity，The Hague and Boston：Martinus Nijhoff，2003，pp.26-39.
[17] 梁西：《梁著国际组织法》（第六版），杨泽伟修订，武汉大学出版社2011年版，第9页。
[18] 日本国际法学会编：《国际法辞典》，世界知识出版社1985年版，第526页。
[19] 参见，邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第262-263页。
[20] 联合国原设有六大机关，其中的托管理事会已于1994年11月1日停止运作。
[21] Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations Case，I.C.J.Advisory Opinion of 11 April 1949.
[22] 国际农业协会是联合国粮农组织的前身，总部位于意大利的罗马。
[23] 饶戈平、蔡文海：《国际组织暗含权力问题初探》，《中国法学》1993年第4期，第104页。
[24] 饶戈平、蔡文海：《国际组织暗含权力问题初探》，《中国法学》1993年第4期，第97页。
[25] ［英］马尔科姆·N.肖：《国际法》（第六版），白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第1025、1027页。
[26] ［意］安东尼奥·卡塞斯：《国际法》，蔡从燕等译，法律出版社2009年版，第168页。
[27] Robert Jennings & Arthur Watts，Oppenheim’s International Law，9th edition，vol.1，London：Longman，1992，pp.289-290.
[28] ［意］安东尼奥·卡塞斯：《国际法》，蔡从燕等译，法律出版社2009年版，第200页。
[29] Applicability of the Obligation to Arbitrate under Section 21 of the United Nations Headquarters Agreement of 26 June 1947，I.C.J.Advisory Opinion of 26 April 1988.
[30] 1988年3月11日，美国司法部长向巴解组织观察员代表团致信称，从3月21日起，其办事处的存在将为非法。由于巴解组织并未关闭办事处，司法部长向地区法院提出要采取执行措施。