一、深化行政审批制度改革，以敬民之心行简政之道

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，多次作出部署。本届政府紧紧围绕处理好政府与市场关系，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚韧不拔推进这一“牵一发动全身”的改革，加快政府职能转变。这是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命。而对于推动“放管服”改革、转变政府职能这一系统整体，首先要在“放”上下大功夫，做好简政放权的“减法”。新一届国务院把简政放权作为开门第一件大事，作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。

（一）全面清理行政审批事项

简政放权的首要任务就是“做减法”，“削手中的权、去部门的利、割自己的肉”。取消和下放行政审批事项，也正是简政放权改革的重点、难点。据统计，本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1526项，在行政许可之外“创设”非行政许可审批，变相设定实行行政许可的情况较为普遍；投资创业和群众办事门槛多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低；实施行政许可，缺乏公开有效的监督机制，有些行政机关工作人员借许可权力寻租。这不仅严重抑制市场活力、制约经济社会发展，还容易导致权力寻租、滋生腐败，企业和群众对此反应强烈。为此，本届政府在成立之初，便提出以壮士断腕的决心和勇气向市场和社会放权，郑重承诺要减少行政审批事项三分之一以上。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，转变国务院机构职能，必须深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上明确指出，除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益事项外，其他审批事项原则上要以取消为主。2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，对深化行政审批制度改革又提出了一系列任务措施，明确要求全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。

五年来，本届政府坚持“简”字当头，坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会。各级政府在“大刀阔斧”式的“自我改革”中实现了重大突破，取得了显著成绩。

大幅减少行政审批事项。对比2013年年初摸底的1526项行政审批事项，仅仅经过两年的不懈努力，本届政府减少1/3行政审批事项的目标就提前完成，“审批多”的问题得到了较大改观。截至2017年9月6日，本届政府已累计削减行政审批事项697项，约占总数的41%。国务院经过“七连清”共取消了434项职业资格许可认定事项，削减数量达原职业资格总量的70%以上。同时，取消了地方设置的各类职业资格。中央层面核准的投资项目数量累计减少90%，外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理。

“终结”非行政许可审批。2014年4月，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，明确提出非行政许可审批事项设定和实施不够规范，要求面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项在一年内予以取消。将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。时隔一年，2015年5月，国务院再次下发关于《取消非行政许可审批事项的决定》，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消一批非行政许可审批事项。至此，国务院部门非行政许可审批清理工作全面完成。经全面清理，取消258项，约占57%；调整为政府内部审批事项84项，约占19%；调整为其他权力并进一步改革的91项，约占20%。“非行政许可审批”这一历史概念彻底终结。

虽然本届政府在简政放权方面已经取得了积极成效，但改革的脚步一刻也未停歇。2017年3月15日，十二届全国人大五次会议闭幕后，李克强总理在回答中外记者提问时指出，我们的确已经完成了本届政府成立之初确定的任务，但是在推进的过程中发现这里面的名堂多了，不仅是审批权，还有名目繁多的行政许可、资格认证、各种奇葩证明，让企业不堪重负的收费等等，这些都属于简政放权要继续推进的内容。我们就是要在推进过程中，让政府职能得到转变，把更多的精力放到该管的事情上来。

历史回望 　　简政放权路线图

审议通过

《国务院机构改革和职能转变方案》

数据透视 　　各类审批事项的今昔对比

典型事例 　　改革破立并举，统筹协调

一是统筹“留”与“减”，分门别类推改革。针对剩下的审批事项“硬骨头”，有关部门改变“打法”，对国务院部门所有在批事项，逐项研究分析，提出三类“留”、七类“减”的“硬杠杠”，不断提升改革成效。

二是统筹“破”与“立”，加强事中事后监管。国务院审改办明确要求在取消下放审批事项时，同步研究提出事中事后监管的措施和办法，同步跟进、同步落实。

三是统筹“上下左右”，提高改革的系统性、协调性。海洋局提出取消“在海洋部门管理的地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动审批”，有同样审批的环保、农业部门怎么办？国家发展改革委的“中央投资项目招标代理机构资格认定”取消了，住房城乡建设部的“甲级工程建设项目招标代理机构资格认定”怎么办？针对部门之间“你放我不放”、左右不协调等问题，推动同类事项一并取消，注重中央与地方上下联动，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。

（二）严控新许可，制度巩固审批改革成果

为了巩固行政审批制度改革成果，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增，需要严格控制新设行政许可。2013年9月，国务院印发实施《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，从严格行政许可设定标准、规范行政许可设定审查程序、强化对设定行政许可的监督三个方面提出了具体措施。明确了16种不得新设行政许可的情形，规定有关单位在起草审查法律行政法规草案时应加强合法性、必要性和合理性审查论证，对已设定的行政许可，要加强跟踪评估、监督管理，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增。文件下发后，各地区各部门对规章和规范性文件进行了全面清理，对违法设定行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可，以及违法设定行政许可收费或借实施行政许可变相收费的，进行了全面审查、清理和及时纠正，切实巩固了审批改革的成果。2016年7月，国务院审改办、国家标准委按照国务院“以标准化促进规范化”的要求，不断推进行政许可标准化，组织制定了《行政许可标准化指引（2016版）》，明确了审批流程、审批环节、信息公开等方面的标准，为进一步解决“审批难”、约束自由裁量权、降低制度性成本、提高审批效率提出了重要措施。

有问有答

什么是拟设许可“三审查论证”？

合法性审查论证的重点是，拟设定的行政许可是否符合《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定。必要性审查论证的重点是，拟设定行政许可的事项是否直接涉及国家安全、公共安全、生态环境安全和生命财产安全，通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式能否有效解决问题，以及拟设定的行政许可是否是解决现有问题或实现行政管理目的的有效手段。合理性审查论证的重点是，评估实施该行政许可对经济社会可能产生的影响，说明实施该行政许可的预期效果。

（三）规范和改进审批行为，推动简政放权落地生根

2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话中强调，不能光看下了多大工夫，数字上取消下放了多少，关键看群众和企业办起事来是不是快了、花钱少了、成本低了。因此，本届政府在全面清理行政审批事项的同时，对保留的行政审批事项，注重规范和改进行政审批行为，其中一个重要抓手就是推进相对集中行政许可权工作。

《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”相对集中行政许可并不是把多个部门的权力集中到一个部门了事，而是以此为契机，一方面对集中起来的行政许可权进行流程再造、规范优化；另一方面积极探索许可权与监管权分别由不同部门行使后，如何保证许可部门与监管部门之间的衔接协调，如何创新监管方式、加强监管力度。

2015年4月，中央编办、国务院法制办印发《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，确定在河北、四川、贵州等8个省（直辖市）开展相对集中行政许可权改革试点，提出了五点要求：一是根据精简、统一、效能的原则，将政府各部门行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使；二是重点研究探索集中哪些行政审批权，如何更好地实现相对集中行政审批等问题；三是积极探索相对集中行政许可权以后，行政审批部门等承担管理职能部门的职责定位、工作机制，完善行政审批部门与同级其他部门及上下级政府部门间的工作衔接办法和协调配合机制；四是探索相对集中行政许可权后，进一步优化审批流程、规范审批行为，逐步实现行政审批程序化、标准化、科学化。探索建立统一的行政审批网络平台，实现网上受理、审批、公示、查询、投诉等；五是探索建立健全审批、管理、监督运行机制，加强事中事后监管，建立健全内外部监督制约机制，明确行政复议机关和行政复议被申请人，加强廉政制度建设。《纲要》也明确提出“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点”。在第一批试点的基础上，为深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，进一步激发市场和社会活力，2016年6月，中央编办、国务院法制办印发《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》，同意辽宁、安徽、湖北等6省（自治区）选择部分市县或开发区纳入相对集中许可权改革试点；同意先期开展试点的河北省、江苏省在巩固深化前期试点成果基础上，积极稳妥扩大试点范围。

在已有制度要求和实践探索的基础上，许多地方积极探索、扎实推进相对集中行政许可权，并取得了喜人的成果。不少地方都探索设立行政审批局，将各部门行政审批职责全部或分批划入行政审批局，将审批主体变为“一个部门、一颗公章”。这项改革群众满意度较高、收获感较强，据浙江省统计局民调中心关于“最多跑一次”改革打分的调查统计显示，给予满意和比较满意评价的比例达86.9%，90.6%的受访者认为“到政府办事比以前更方便了”。

典型事例

1.全国首例行政审批局

2014年5月20日，天津市滨海新区成立了全国首个行政审批局，将分散在18个部门的216项审批职责归并到一个部门，由行政审批局直接实施审批事项，启用行政审批专用章，由1枚公章取代了109枚公章，实现了“一颗印章管审批”。

2.行政审批改革的“银川模式”

银川市开展相对集中许可权试点，组建行政审批服务局，将原来26个部门、100多个科室办理的153项审批事权、505项具体业务，交由新组建的行政审批服务局，通过再造审批流程，推行“流水线式”审批，审批人员减少80%，审批办理时限压缩78%，原主管部门的59枚审批印章被永久封存在银川市市民大厅的玻璃柜中，实现了“一局一章管审批”，解决了“一长三多”（时间长、盖章多、收费多、材料多）问题。虽然审批人员少了，但审批效率明显提高，例如银川市项目投资从核准到取得开工许可证，全程办理由185天压缩到50天以内。李克强总理在2016年2月视察宁夏时对银川市行政审批“一个窗口、一枚公章”的改革做法给予了充分肯定。该模式目前正在被进一步推广。