二、PPP的发展现状及政治经济环境
（一）发展现状
1.主要成就
（1）组建了一个平台：PPP 工作领导小组
推广PPP 是一项复杂的工作，一个系统工程，它不仅需要资金的支持，同时也需要项目的规划、国际经验的借鉴、法规建设、政府支持等多部门的配合。为了有效推广运用PPP 模式，协调各部门的密切配合，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员，办公室设在金融司。2014 年5 月26 日，王保安副部长主持召开PPP 工作领导小组第一次会议，研究PPP 管理机构设立方案，讨论完善PPP 工作指导性通知，明确各成员单位职责分工，部署下一阶段工作。
同时，财政部还在金融司下设置金融五处，专门负责PPP 相关工作，推动目前PPP 模式的一系列相关制度和规划的发展，是推广PPP 的一步实质性的进展。在这一阶段，全国各地也纷纷开展PPP 培训工作。
（2）设立了一个机构：财政部政府和社会资本合作（PPP）中心
由于PPP 具有较强的专业性，需要由专门的机构负责。英国为推广PPP专门在财政部设立了基础设施局（简称IUK），负责PPP 规划、政策、实施等一系列工作。为了落实PPP 具体操作工作及相关政策，经国务院批准，财政部设立政府和社会资本合作（PPP）中心。PPP 中心主要承担PPP 工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。PPP 中心的成立，为进一步推进PPP 工作提供必要的技术支撑和组织保障，将更好地促进PPP 规范健康发展。财政部PPP 中心将会同有关方面抓紧推进PPP 各项工作，营造环境、规范管理、增进信心，助推更多PPP 项目实施，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。
（3）出台了一系列文件
一个《通知》：2014 年9 月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，这是财政部力推PPP 模式以来颁布的第一份正式文件。文件的出台，对PPP 项目的实际操作，产生积极、正面的推动作用。《通知》强调，从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管的全流程，政府和社会资本都不得缺位，当然各自分工有别。就需要财政补贴的项目而言，强调要从“补建设”向“补运营”转变，探索动态补贴机制，强化运营绩效评估，避免在实际操作中重签约、重建设，不重运营、不重监管的现象。同时，《通知》还明确“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。
一个《指南》：2014 年12 月4 日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对PPP 模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。《指南》对社会资本的定义进行了界定，明确本级政府所属融资平台公司和其他控股国有企业不属于社会资本范围。《指南》还对政府部门和社会资本的职责、风险分担和利益分享等进行了说明。其中，政府部门作为PPP项目的“合作者”和“监督者”；社会资本作为具体实施者，承担项目的商业风险并获得对应的投资回报。依据《指南》，PPP 模式适用范围广泛，且可选的项目运营模式多样，处于不同建设阶段城市基础设施建设项目均可考虑实施。总体看，《指南》从多个方面对PPP 模式的推广进行了规范说明，明确了适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担、收益分配和保障等内容，同时示范项目名单和《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）》的公布，为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本PPP 项目的实践。
相关政策：在财政部力推PPP 过程中，国务院也出台了与PPP 密切相关的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对PPP 推广起到催化作用。由于该文件明确规定了地方政府发行债务筹集资金的各种限制，使地方基础设施建设资金来源渠道几乎只有PPP，极大地激发了地方政府对PPP 的热情。PPP也几乎成为所有探讨经济场合的中心话题。国务院随后出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调规范PPP 保障双方利益，健全风险防范和监督机制，健全退出机制等。同时期，国家发改委也出台了PPP指导意见和PPP合同规范指南。
示范推介了一批项目：示范项目是PPP 工作全面展开的关键。财政部公布了首批30 个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800 亿元。示范项目的评选涉及采购程序、社会资本、PPP 运作方式、交易结构、财政可承受能力这五个关键因素，由各省份财政部门推荐，财政部PPP 工作领导小组办公室组织专家评审，最终从各地上报的120 个项目中选出30 个，这些项目也将为PPP 制度体系建设提供参考。示范项目旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP 规范健康发展的制度体系。
在首批入围的30 个项目中，新建项目有8 个，地方融资平台公司存量项目22 个，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面。入围省份中，江苏省以9 个项目居首；安徽4 个入围项目排第二；河北、吉林、浙江等省份也有项目入围。成为PPP 示范项目，将可以获得财政部的专项资金支持，地方也将给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。财政部鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。
国家发展改革委也公开发布了PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。2015年4月18日，国家发展和改革委员会印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。发展改革委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极参与。
2.主要问题
经过近10年的发展，PPP模式取得了一定的成效，但相比而言，成功率还是比较低，数据显示有近70%的PPP模式在运作初期和执行过程中困难重重。这种创新模式为何会有这种情况呢？这主要是目前PPP模式存在的问题带来的。
（1）投资—收益周期长
PPP模式涉及的项目多为基础设施建设，这种项目最大的特点就是投资周期长，收益回报慢。目前PPP模式主要涉及的生活垃圾焚烧发电、供水厂、污水处理、城市捷运系统等项目，不仅投资期比较长、收益回报慢、投资回报率比较低，加之与人们的日常生活紧密相关，是政府提供公共产品的主要形式，相关制度、保障没有配套，但融资风险却依旧存在，经营中亏损风险加大，投资人投资预期就会降低。另外，以高速公路为代表我国早期的投资项目，投资前景好、收益高、回报丰厚，但投资市场已经饱和，现有可以投资的市场难度又大，而且多以BOT（ Build-Operate-Transfer）模式或BO （Build-Operate）模式完成。
（2）项目运营难度大、成本高
PPP模式参与的项目与公共设施有关，这种公共设施除了建设周期长以外，后期运作也是长期工程。在地方政府引资的初期，企业大量资本注入，成为项目建设资金主要来源。而公共设施项目后期的运作同样需要大量资金投入，而且和初期建设费用相比，后期运作费用也相对较高，这部分资金是政府公共财政补贴。资金来源不同，因此在项目实施过程中企业和政府就存在博弈问题。博弈结果可能会导致后续运营成本增高以及运营的风险出现。
（3）地方政府资助力度有限
国家对于地方政府承担的公共服务给予财政支持，但地方政府过多地参与市场行为，造成地方政府逐渐成为市场主体，为了地方财政收入，将本应以PPP融资模式的公益项目市场化，以期获得地方政府收益最大化。因此公益项目缺少了政府财政支出，变成了由市场运作的产物。1996年年底通车的泉州刺桐大桥是国内首个PPP项目，曾被树为典型在国内大面积推广宣传。财政部财政科学研究所对刺桐大桥模式的调研报告称，泉州市名流公司为刺桐大桥出资人，其收益为根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至2025年特许经营期结束为止。刺桐大桥自1997年通车以来，车流量上升，通行收入从1997年的2371万元增加至2006年的8100万元。2006年政府相继修建了6座大桥，分流了车流量。原是PPP模式合作伙伴关系，在泉州市内跨江大桥增多，直至2011年8座大桥中只有刺桐大桥收费时，政府和民企的关系渐生裂痕。
（4）信息不对称带来经营风险
信息不对称是所有市场运作都可能遭遇的风险，但PPP模式下表现尤其突出。地方政府为了吸引民营企业的投资，对一些关键性数据和资料的陈述存在很大虚假成分，造成企业在风险评估时的依据就存在很大问题，造成后期风险加大。例如，PPP模式运作区域的人口规模和消费模式问题，户籍人口和实际人口之间相差大，意味着这类项目的市场前景不大。另外在人口净流出地区的实际消费人群，多是消费结构单一、消费能力低、收入水平有限的低收入群体，其实际消费能力，进一步压缩了这类本由公共财政支持的公益项目的市场回报空间。这类信息不对称多为主观人为因素造成，企业自行评估的成本过高、难度过大，因此这种风险被人为扩大。
（5）相关法律法规保障欠缺
由于PPP模式运作的根本合约，加之其本身的公益性，对PPP项目实施必须有相关专门的法律法规，从法律和制度上保障其顺利实施。但目前中国还没有有关PPP应用完备的法律法规。另外，地方政府对于PPP项目实施法律法规存在明显的地区差异，实施起来也是千差万别，造成地区之间联动效应差，甚至相互矛盾。由于中国引入PPP模式较晚，其发展水平和规模与国外也是有差距的，因此相关法律法规的完善程度远不如国外，出现一些涉外的项目就存在国别差异，实施起来甚至发生纠纷时，解决的难度就更大。
（二）发展环境
1.PPP模式制度环境
国内的PPP模式现在还没有完善的法律体系，相关法律现在主要是国务院以及各部门依据国务院制定的管理办法。现行PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。由于PPP项目的复杂性和长期性，推广PPP必须将其纳入法律和契约下，在契约形势下进行计划、组织、领导和控制。
总而言之，国内PPP模式运作在法律上没有障碍，但是比较分散，在合同法、招标法等许多法律条例中，缺乏比较有权威性的、规范性的东西。
目前，全国人大法工委已经开始委托相关部门就民营资本进入基础设施进行立法工作，以法律的形式规范地方政府和PPP项目运营者，防止前者由于换届或历史遗留问题而朝令夕改，导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议的有效性等因素发生变化。
2.地方政府债务分析
根据审计署最近公布的信息，以截至2013年6月月底地方政府债务数据为基础，可对基本情况作如下分析。
（1）债务规模结构
地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。2013年6月月底，地方债务总额为178909亿元，其中，负有偿还责任债务为：108859亿元，占60.85%；具有担保责任债务：26656亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为43394亿元，占24.25%。
本书所讨论的借助PPP化解的地方政府债务，主要指政府负有偿还责任的债务。后两类“或有债务”，即担保责任和承担一定救助责任的债务，不在本文讨论当中。因此，后文所称的中国地方政府债务，即指负有偿还责任的债务。
（2）债务主体构成
各级政府负有偿还责任的债务为108859亿元，其中，省级为17781亿元，占16.3%；市级为48435亿元，占44.5%；县级为39574亿元，占36.4%；乡级为3070亿元，占2.8%。可以看出，市级政府举债最多，其次是县级政府，分别为44.5%和36.4%。形成这样局面的原因，主要是市县两级政府承担市政基础设施建设。
（3）债务用途结构
当前，中国地方政府举债主要用于市政建设（37.5%）、土地收储（16.7%）、交通运输设施建设（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文卫（4.8%）、农林水利建设（4.0%）、生态建设和环境保护（3.2%）。前三项较为集中，占全部债务的68%。
[1]根据2015年5月4日住房和城乡建设部公布的关于修改《房地产开发企业资质管理规定》等部门规章的决定，《市政公用事业特许经营管理办法》第七条第二项修改为：“（二）有相应的设施、设备”。