一、采购方式选择

为规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程，2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》 （财金〔2014〕113号）；2015年12月31日，财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），对政府采购PPP项目的流程进行进一步规范。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十七条第一款规定，“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”；对于竞争性磋商的采购方式，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十七条第二款在采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定，然而，条款中并未阐述竞争性磋商的采购方式的适用条件以及其他采购环节上的流程。现就以上适用于PPP项目的五种采购方式的一般流程加以阐述。

（一）公开招标和邀请招标

1.公开招标和邀请招标定义及适用项目情形

公开招标，是指招标采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标。根据2014年12月31日发布的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，在第二章第四条中明确规定了公开招标的适用情况。其规定为，公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。根据《政府采购法》第二十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四条、《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条等规定，就政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准。达到公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购；达到公开招标数额标准的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人（即PPP项目的实施机构）应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

邀请招标，是指招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请三家以上供应商，并以投标邀请书的方式，邀请其参加投标。邀请招标，也称为有限竞争招标，是一种由招标人选择若干供应商或承包商，向其发出投标邀请，由被邀请的供应商、承包商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。邀请招标的使用情况为：具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值比例过大的。采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于7个工作日。

2.公开招标和邀请招标操作流程

根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《工程建设项目施工招标投标办法》等规定，通过公开招标及邀请招标方式采购PPP项目的具体操作流程如下：

（1）资格审查。《工程建设项目施工招标投标办法》第十七条规定，资格审查分为资格预审和资格后审。PPP项目应该进行资格预审，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条规定资格预审文件的发售期不得少于5日。

（2）发布招标公告。向3家以上的社会资本发布招标要求书。采购人采用公开招标方式的，应当发布招标公告；采用邀请招标方式的，采购人应当从符合相应资格条件的供货商中，通过随机方式选择3家以上的供货商，并向其发出投标邀请书。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间、投标截止日期以及获取招标文件的办法等事项。采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日，不得少于20日。

（3）进行招标文件发售。招标文件的发售期不得少于5日，投标文件应对招标文件提出的要求和条件做出实质性响应。

（4）提交招标文件截止及开标。投标文件由商务部分、技术部分、价格部分和其他部分组成。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十四条规定，招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标。投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条规定，投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：

第一，招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；

第二，招标文件存在不合理条款的，招标公告时间及程序不符合规定的，应予废标，并责成招标采购单位依法重新招标。

（5）评标。评标是招标投标活动中，由招标人依法组建的评标委员会，根据法律规定和招标文件确定的评标方法和具体评标标准，对开标中所有拆封并唱标的投标文件进行评审，根据评审情况出具评标报告，并向招标人推荐中标候选人，或者根据招标人的授权直接确定中标人的过程。评标是整个招标的中心环节。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足三家情形的，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条的规定变更采购方式或重新招标。

（6）公示中标候选人名单。进行中标候选人公示的公示期不少于3日，公示期内无异议的情况下可以进行谈判工作。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内做出答复，在做出答复前，应当暂停招标投标活动。

（7）谈判。采购结果确认谈判工作组依排序与候选社会资本谈判，率先达成一致者中标。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第十四条中规定，PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。谈判的基本程序可分为成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判以及确定成交供应商等。

（8）签署谈判备忘录。谈判备忘录是在业务磋商过程中的一种提示或记事性文书，是在商务谈判时，经过初步讨论后，记载双方的谅解与承诺，以为进一步洽谈时作参考。谈判备忘录没有约束力，只起提示备忘作用。谈判备忘录中记录的内容不一定是谈判达成的一致意见，而是为了下一次谈判、洽谈或磋商而提示的问题。

（9）发出中标通知书，公示中标结果及拟定合同文本。公示中标结果的公示期不少于5个工作日，公示期满无异议可以进行合同审核及签署工作。投标供应商对中标公告有异议的，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条规定，投标供应商应当在中标公告发布之日起7个工作日内，以书面形式向招标采购单位提出质疑。招标采购单位应当在收到投标供应商书面质疑后7个工作日内，对质疑内容做出答复。质疑供应商对招标采购单位的答复不满意或者招标采购单位未在规定时间内答复的，可以在答复期满后15个工作日内按有关规定，向同级人民政府财政部门投诉。财政部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项做出处理决定。处理投诉事项期间，财政部门可以视具体情况书面通知招标采购单位暂停签订合同等活动，但暂停时间最长不得超过30日。

（10）合同签署。采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标供应商投标文件的约定，与中标供应商签订书面合同。

（11）合同的公告及备案。采购人或者采购代理机构应当自采购合同签订之日起7个工作日内，按照有关规定将采购合同副本报同级人民政府财政部门备案。

（二）竞争性谈判

1.竞争性谈判定义及适用项目情形

2014年2月1日实施的《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条对竞争性谈判进行了明确定义：竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。《中华人民共和国政府采购法》第三十条以及《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条规定了竞争性谈判适用于以下4种情形：

（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能完成的；

（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需求的；

（4）不能事先计算出价格总额的。

2.竞争性谈判的具体操作流程

（1）确定邀请参加谈判的供货商名单。在进行资格预审之后，谈判小组从符合相应资格条件的供货商名单中确定不少于3家的供货商参加谈判，并向其提供谈判文件。在下述情况下，参与采购的供应商最低数量可以为两家：公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构在经财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购。

（2）提交首次响应文件截止日。从谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日不得少于3个工作日。提交首次响应文件截止之日前，采购人、采购代理机构或者谈判小组可以对已发出的谈判文件进行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的内容作为谈判文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，采购人、采购代理机构或者谈判小组应当在提交首次响应文件截止之日3个工作日前，以书面形式通知所有接收谈判文件的供应商，不足3个工作日的，应当顺延提交首次响应文件截止之日。

（3）谈判。谈判小组所有成员集中与单一供货商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供货商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供货商。

（4）确定候选人并提交评审报告。谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。最后报价是供应商响应文件的有效组成部分。谈判小组按报价由低到高提出3家以上的候选人排序并提交评审报告。

（5）确定成交供货商。采购代理机构应当在评审结束后2个工作日内将评审报告送采购人确认。采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的，视为确定评审报告提出的最后报价最低的供应商为成交供应商。

（6）签署合同，发出中标通知书，公示中标结果及拟定合同文本。公示的中标结果应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式，项目名称和项目编号，成交供应商名称、地址和成交金额，主要成交标的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，谈判小组成员名单。公示期要不少于5个工作日。

（7）本级政府审核，签署正式合同及合同的公告和备案。在公示期满无异议后，项目要报本级政府进行审核，本级政府审核通过后采购人和供应商签署正式合同，之后要对合同进行公告及备案。

（三）竞争性磋商

1.竞争性磋商定义及适用项目情形

在《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中对竞争性磋商采购方式进行了明确定义，其中第二条规定，竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。以下五种情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：

（1）政府购买服务项目；

（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

（5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

2.竞争性磋商操作流程

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（1）资格审查。

在进行竞争性磋商采购之前，首先应对投标的供应商进行资格预审，从符合条件的供应商之中邀请3家以上的供应商进行磋商。

（2）采购公告发布及报名。

竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。在下述情况下，参与采购的供应商最低数量可以为两家：市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供应商可以为两家；在采购过程中符合要求的供应商只有两家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。但是，如采购过程中符合要求的供应商只有1家的，采购人、采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

（3）采购文件发售。

采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。

（4）采购文件的澄清或修改。

提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

（5）响应文件评审。

项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审。

（6）签署谈判和同备忘录、发出中标通知书、公示中标结果及拟定合同文本，政府审核、签署合同及进行合同的公告和备案。

采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将磋商文件随成交结果同时公告。成交结果公告应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；成交供应商名称、地址和成交金额；主要成交标的名称、规格型号、数量、单价、服务要求；磋商小组成员名单。

（四）单一来源采购

1. 单一来源采购定义及适用项目情形

《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条对单一来源采购进行了明确定义：单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。《中华人民共和国政府采购法》第三十一条对单一来源采购的适用情形进行了规定：

（1）只能从唯一供应商处采购的；

（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原有供应商处添购的，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

2. 单一来源采购的具体操作流程

（1）发布单一来源采购公告。采购人、采购代理机构应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括：采购人、采购项目名称和内容；拟采购的货物或者服务的说明；采用单一来源采购方式的原因及相关说明；拟定的唯一供应商名称、地址；专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称；公示的期限；采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。

任何供应商、单位或者个人对采用单一来源采购方式公示有异议的，可以在公示期内将书面意见反馈给采购人、采购代理机构，并同时抄送相关财政部门。采购人、采购代理机构收到对采用单一来源采购方式公示的异议后，应当在公示期满后5个工作日内，组织补充论证，论证后认为异议成立的，应当依法采取其他采购方式；论证后认为异议不成立的，应当将异议意见、论证意见与公示情况一并报相关财政部门。采购人、采购代理机构应当将补充论证的结论告知提出异议的供应商、单位或者个人。

（2）上报公示情况，财政部门批准单一来源采购。采购人、采购代理机构按照规定上报财政部门获得批准。

（3）商定价格并保障质量，编写协商情况记录。采用单一来源采购方式采购的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。

单一来源采购人员应当编写协商情况记录，主要内容包括：公示情况说明；协商日期和地点，采购人员名单；供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明；合同主要条款及价格商定情况。

协商情况记录应当由采购全体人员签字认可。对记录有异议的采购人员，应当签署不同意见并说明理由。采购人员拒绝在记录上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意。

（4）签署谈判备忘录，发布交标通知书，公示成交结果及拟定合同文本，成交结果的公示期不少于5个工作日，在公示期内无异议的情况下，本级政府对项目合同审核同意后，签署正式合同，同时合同要进行公示及备案。

（五）不同PPP项目采购方式的时间预估

某些地方政府亟需社会资本尽快参与PPP项目的投资、开发和建设，在这类项目中，客户通常希望进一步了解不同采购方式的时间预估，以期选择最能满足项目开发进度要求的采购方式。

在PPP项目采购流程中，相关规定对于采购流程中的某一环节存在最低时间限制的事项（即相关规定对于某一环节存在“不少于”或“不得少于”一定期限的限制性表述），现对采购流程中的时间限制进行梳理。在资格预审阶段，最低时间限制的环节的时限总计为15个工作日，即提交资格预审申请文件的时间自资格预审公告发布之日起不得少于15个工作日。招标人发售资格预审文件的发售期不得少于5日，提交资格预审申请文件自其停止发售之日起不得少于5日。在项目资格预审阶段后，以公开招标、邀请招标方式采购PPP项目的环节最为复杂，且在多个环节存在最低时间限制。公开招标、邀请招标采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为30日。采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日；其中招标文件发售期不少于5日。评选小组确定中标候选人后，公示中标候选人的公示期不少于3日。发出中标通知书，公示中标结果的公示期不少于5个工作日。竞争性谈判方式采购PPP项目各环节上的最低时间限制最少。竞争性谈判采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为8个工作日。发出谈判文件到提交首次相应文件截止不少于3个工作日。发布中标通知书，公示成交结果，公示期不少于5个工作日。在资格预审后，竞争性磋商的最低时间限制为不少于15个工作日。自发布磋商公告到提交首次响应文件截止不少于10个工作日，其中采购文件发售期不少于5个工作日，对响应文件编制进行澄清或修改的，到提交响应文件的截止时间不少于5日。发布中标通知书，公示成交结果，公示期不少于5个工作日。以单一来源方式采购PPP项目的环节最为简单。发布单一来源采购公示期不得少于5个工作日。发布交标通知书，公示成交结果的公示期不得少于5个工作日。