二、方案实施编制

在开发准备环节，作为发起人或者牵头方的企业（即项目方），要在项目识别阶段的项目建议书和初步实施方案基础上，编制项目实施方案（有条件的，也可以同步编制项目可行性研究报告）。项目实施方案一般包括：项目概况、风险分担与收益共享、项目运作方式、交易结构、合同体系以及监管架构等。

（一）项目概况

编制项目实施方案首先要对项目进行概要，项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（二）风险分担与利益共享

PPP项目涉及政府、企业和社会公众等多方利益主体，利益与风险结构复杂，正确分配与处理好PPP项目的风险分配与利益共享并不是一件简单的事。在国内PPP项目投资的实践案例中，既存在因市场调研不足和决策失误等造成的运营亏损，也存在因地方政府政策变更等不稳定因素造成的经营风险。在PPP项目投资的推进中，价格调整、财政补贴和税收优惠等机制的透明性和稳定性，将直接影响社会资本投资。同时，PPP设计各方利益，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP的优势，如何从长远角度考虑项目投入和产出，处理好短期利益和长期利益的关系，兼顾好社会大众的公共利益与项目投资的市场收益平衡都是PPP项目能否顺利进行的关键。处理好多方关系的风险分担与利益共享，是PPP项目成功的关键因素之一。

PPP项目存在着三大关系：伙伴关系、风险分担与利益共享，风险分担与利益共享都是建立在伙伴关系这一前提之下的，PPP项目的伙伴关系也形象地反映在风险分担与利益共享上面。因此协调好PPP的风险分担与利益共享，即可维护好PPP项目的伙伴关系，也就能让PPP项目顺利地发展与成长。

1.风险分担

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

风险识别和评估过程需要经历多个程序，包括风险识别、风险评估、风险定位、风险管理预计缓和措施。对每一个PPP项目而言，风险管理都是必要的，要在项目整个生命周期中来定位风险。在PPP项目中，存在着如下的项目风险：

政策风险。在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力，被称为政策风险。PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险是私营合作方难以预料与防范的。目前一些地方政府出台了有关法规，为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。

汇率风险。在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇，为汇率风险。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的水平上，这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。

技术风险。直接和项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。

财务风险。基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。

营运风险。在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。

此外还有环境以及社会风险、法律风险和不可抗力风险等。从以上叙述来看，PPP项目运营中面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障PPP模式顺利运营的前提。由于风险复杂，识别和度量PPP项目风险比较困难，用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。政府和社会资本应平等参与，坚持风险分担最优原则，根据PPP项目具体情况在政府和社会资本之间建立合理公平的风险分担机制，避免将社会资本更多地单方面暴露在各种风险中。要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。然而，特别需要注意，在项目合同中，应明确约定对市场需求风险、法律政策变化风险、竞争风险和其他相关风险（例如社会公众反对）的承担。

2.利益共享

利益共享是PPP的另一特征。在这里需要明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事情，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，最终还可能会引起社会的混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么如何与民营部门实际地共享利益呢？共享利益在这里除了共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

一个 PPP 项目涉及多方利益，首先是政府公共部门，它代表公众追求的是公平；其次是民营部门，它追求的是高效率和高收益；再次是公众希望得到更多物美价廉的公共产品和服务。因此，对于社会资本和政府对项目的出发点是不同的，社会资本以利益最大化为目的，而政府是要在控制成本的前提下完成项目建设，因此要控制社会资本方的收益。对于社会资本而言，在国内基础设施特许经营的项目中，社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%～12%之间。政府一般希望把收益率控制在10%以内。例如重庆首宗土地一级整治PPP项目（经开区广阳湾片区），采用年化投资收益率报价的方式进行招投标，年化投资收益率最低者为中标人，年化收益率上限为10% 。

项目是否能达到预期的内部收益率水平是社会资本方决定是否投资的重要标准。PPP项目中价格的确定也就成了一个难题，价格太高，违背了项目的出发点。价格太低，对社会资本方不利，甚至最终导致项目流标，因为政府在设计项目时，没有给企业留出利润空间，企业也就不愿意投标。因此为了更加符合PPP项目的风险分担与利益共享的理念，在PPP项目招标前，政府应与企业沟通，而不应依旧走过去的那种“政府发标、企业应标”的路子。

在市场化条件下，对政府主管部门来说，理解并把握好内部收益率这一概念既有利于理解投资人的投资行为，也有利于结合实际情况更好地包装项目，这样政府才能更成功、更有效地在PPP项目中引入社会资本。

（三）项目运作方式

狭义的PPP 模式被认为是一系列项目运作模式的总称，它包含BOT、TOT、BOO 等多种具体运作模式，更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值（VFM）。对于不同的PPP运作方式，公共部门与私人部门的合作程度以及各自的义务职责均会有所不同。图4.1列举了部分项目运作方式中公共部门和私人部门的关系图。

对于我国PPP的运作模型，财政部和国家发改委的文件中均有说明。从财政部文件看，PPP的运作模式包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）。从发改委文件看，模式包括：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）。对于建设—转移（BT）是否属于PPP的运作模式，目前争议较大，财政部和发改委的文件中均不包括。总之，目前国家提倡的PPP模式，一般都要包括运营（O）在内。不同的项目运作方式适用于不同的PPP项目，发改委文件中对以下三类项目适用的运作模式进行了规范。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

PPP的具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。结合我国基础设施建设需求、经济发展状况和PPP 项目运作实践，适合我国基础设施项目的PPP 模式如表4.1 所示：

PPP项目的交易结构多种多样，且一些创新的交易结构也不断地涌现，但具体项目在设计和选择交易结构时需考虑诸多因素，如：项目类型、政府的市场化目标以及投资人的投资目标、政府或国企的参与方式、项目建设范围或资产范围、资产权属、项目运营安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平、收费机制等。所以并非所有的交易结构都适合任何一个PPP项目，还得具体项目具体分析。以下我们对主要的四类PPP项目交易结构进行相关分析和探讨，以期在遇到具体的PPP项目时能正确选择交易结构。

1.BOT模式

BOT为Build-Operate-Transfer的简称，即为“建设—经营—转让”。其具体含义为政府和项目公司之间达成协议，政府给予项目公司特许权，让其在特许权期限内通过自己的资金募集方式，投资建设某一基础设施项目，并对其运营维护以收回成本并盈利。在特许权期限时间之后，无偿转让给政府。

BOT结构的特点：（1）投资者自负盈亏，因此必须对经营项目进行详细的评估；（2）投资者或项目公司一般只拥有项目的经营权，而无所有权；（3）一般适用于高速公路、机场、铁路、供水、停车场等项目。

BOT的运作模式可分为四阶段：项目准备阶段、融资建设阶段、项目移交阶段和政府运作阶段。在项目准备阶段，要确定项目、项目招投标、立案确定以及协商谈判；在融资建设阶段，进行组建项目公司、安排融资、融资实施；项目移交阶段，管理项目资产、维护基金和运营管理权。

BOT模式的主要参与方与运作过程中要签订的合同如表4.2和表4.3。

2.BOO模式

BOO为Build-Own-Operate的简称，即为“建设——拥有——经营”，是BOT的一种衍生模式。其具体含义是由政府或所属机构对基础设施项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，然后由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设并经营该项基础产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给相应的政府或所属机构。BOO结构所涉及的主要合同与BOT基本一致，可参照BOT的合同内容。

BOO模式的运作过程如下：

项目准备阶段：项目确定BOO项目、颁布BOO特许权、招标；

项目开发阶段：成立项目公司、项目设计、签约特许权协议、各合作参与方签订协议；

项目建设阶段：项目公司通过承包商、顾问咨询机构、工程监管公司组织建设、施工、安排进度、计划、资金运营；

项目运营阶段：项目公司进行运行、维护、管理，收入为项目公司用以偿还贷款及盈利。

3.TOT模式

TOT为Transfer-Operate-Transfer的简称，即为“移交——经营——移交”。其具体含义为政府把正在运营过程中的公共基础设施项目的经营权，在一定期限内有偿移交给社会投资者，社会投资者获得项目经营权之后，在给定的期限内经营项目，而项目的收益则归属于社会投资者，社会投资者在特许经营期满后，将公共基础设施项目无偿移交回政府。

TOT结构的特点：（1）TOT是通过转让已建成项目的产权和经营权来融资的；（2）政府通过TOT吸引社会资本购买现有的资产。

TOT结构的优势：（1）盘活存量资产，提高资产利用率；（2）扩大社会投资总量；（3）投资风险较低；（4）法律环节少，方便管理；（5）融资对象广泛。

TOT结构的运作阶段：（1）制定TOT方案并审批；（2）项目发起人设立项目公司，将项目所有权转让给公司；（3）TOT项目招标，投资者获得一定期限内全部或部分运营许可权运营；（4）期满移交。

4.ROT模式

ROT为Renovate-Operate-Transfer的简称，即为“改建——经营——移交”。其具体含义为在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营20-30年后再转让给政府。这是BOT模式适用于已经建成，但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“改建”。

ROT结构的运作阶段：（1）可行性研究阶段，及时评估改建方案的财务模式；（2）融资和签订合同；（3）改建实施；（4）运营收益；（5）期满移交。

（四）交易结构

1.总括

项目交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件。若需要设定对投融资的特别监管措施，应明确监管主体、内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。同时，对投融资各方应规定违约责任，对存在违约行为的各方应追究违约责任。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。使用者付费（User Charge），又称为用户付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

三种支付方式的支付模式如下图所示。通常模式是由社会资本承担设计、建运营承担设计、建运营维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”，“政府付费”及必要的财政补贴等事先公开的收益约定规则，先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。地方政府要将与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

2.付费机制简介

付费机制是政府和社会资本合作的重要基础，关系到PPP项目的风险分配和收益回报，因而是政府和社会资本（或项目公司）共同的核心关注，也是PPP项目合同中最为关键的条款。根据PPP项目的行业、运作方式及具体情况的不同，需要设置不同的付费机制。常见的付费机制主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种。本部分将对设置不同的付费机制进行简要阐述。

①使用者付费

使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或者大部分的项目需求风险。

并非所有PPP项目都能适用使用者付费机制，使用者付费机制常见于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等部分公用设施项目中。

使用者付费机制的适用条件

具体PPP项目是否适合采用使用者付费机制，通常需要结合项目特点和实际情况进行综合评估。适合采用使用者付费机制的项目通常需要具备：项目使用需求可预测、向使用者收费具有实际可操作性、符合法律和政策的规定。

使用者付费的定价机制

首先，要明确使用者付费的定价方式。实践中，使用者付费的定价方式包括三种：根据《价格法》等相关法律法规及政策规定，由双方在PPP项目合同中约定以及由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。其中，除了最后一种方式是以市场价为基础外，对于前两种方式，均需要政府参与或直接决定有关PPP项目的收费定价。

当政府在参与定价时，要考虑到需求量对价格变动的敏感度（需求的价格弹性）、项目公司和项目本身的目标、有关定价是否超出使用者可承受的合理范围以及是否符合法律法规的强制性规定等。在具体制定价格过程中，政府可以通过以下四种方式参与收费定价：政府设定其所辖区域内某一行业的统一价、政府设定其所辖区域内某一行业的最高价、双方在合同中约定具体项目收费的价格以及双方在合同中约定具体项目收费的最高价。此外，在一些PPP项目中，双方还有可能约定具体项目收费的最低价，实际上将PPP项目的部分建设和运营成本直接转移给使用者承担。

唯一性条款和超额利润限制机制

在采用使用者付费机制的项目中，由于项目公司的成本回收和收益取得与项目的实际需求量直接挂钩，为降低项目的需求风险，确保项目能够顺利获得融资支持和稳定回报，项目公司通常会要求在PPP项目合同中增加唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。

在一些情形下，使用者需求激增或收费价格上涨，将可能导致项目公司因此获得超出合理预期的超额利润。针对这种情形，政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。但基本的原则是无论如何限制，付费机制必须能保证项目公司获得合理的收益，并且能够鼓励其提高整个项目的效率。

②政府付费

政府付费是指政府直接付费购买公共产品或服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。根据项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。

可用性付费

可用性付费（Availability Payment）是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，因此项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院等）以及部分公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。一些项目中也可能会与按绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供设施或服务的质量没有达到合同约定的标准，则政府付费将按一定比例进行扣减。

使用量付费

使用量付费（Usage Payment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。

一些项目中，使用量付费也可能与绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供的设施或服务未达到合同约定的绩效标准，政府的付费将进行相应扣减。

绩效付费

绩效付费（Performance Payment）是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

政府付费的调价机制

在长达20～30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。常见的调价机制包括：公式调整机制、基准比价机制、市场测试机制。

③可行性缺口补助

可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益，甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。但此种付费机制的基本原则是“补缺口”，而不能使项目公司因此获得超额利润。

国际上关于可行性缺口补助的定义、适用范围和补贴方式尚无统一的界定。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：

投资补助

在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。

价格补贴

在涉及民生的公共产品或服务领域，为平抑公共产品或服务的价格水平，保障民众的基本社会福利，政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。例如地铁票价补贴。

此外，政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。

（五）合同体系

签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系。根据项目的不同特点，相应的合同体系也会不同。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、履约合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。项目合同的核心内容是项目边界条件，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

履约合同是项目公司与承包商、运营商等签订的合同，按照签订合约方的不同，履约合同又可分为工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个在固定价格、固定工期“交钥匙”的合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商履行合同义务。

运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而被豁免或解除。

原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取原材料，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。

产品或服务购买合同。在 PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据 PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。

从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。

（六）监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。例如，在北京地铁四号线PPP项目中，北京市政府对北京基础设施投资有限公司进行授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督；第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充；第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，委员会对项目的质量、成本、安全等进行监管，并向相关部门反映。