第二节 房屋拆迁中的利益关系
一、国有土地上房屋拆迁中的利益关系
建国后，我国的城市房屋拆迁就已经开始，不过，直到上世纪九十年代，才出现了大规模的旧城改造与城市扩张。国有土地上的房屋拆迁涉及的内容非常复杂，其中涉及各方主体之间的利益博弈，包括地方政府、开发商、被拆迁人之间的相互博弈。
（一）地方政府
与中央政府相比，在房屋拆迁过程中，地方政府往往是更加重要的参与者。对于国有土地上的房屋拆迁，征收拆迁的发起者也即地方政府；即便是对于以往的非公益性拆迁，也需要受到地方政府的监督管理。基于我国土地财政的特殊现状，随着城市化的发展，地方政府越来越多地参与到国有土地上的房屋拆迁中，究其原因，可以归结为以下几个方面：
1.谋取土地出让收益
国有土地上的房屋一经征收拆迁，相应的土地使用权也被收回，其后部分地方政府以高价出让土地使用权给开发商，从中可以获得巨大的经济收益，此乃部分地方政府积极开展拆迁工作的根本原因。而之所以存在高额的收益，很大程度上是因为土地出让的收益与支付给被拆迁人的补偿费用之间有着巨大的差价。因此，拆迁补偿费用压得越低，政府获取的收益就越大。除此之外，通过税收等手段，政府也可以从中获得不少利益。这种情况使得一些地方政府和开发商之间确立起一种经济利益关系，二者在房屋拆迁中也往往形成了利益共同体。
2.对政绩的追求
一些地方政府之所以对房屋拆迁热情高涨，除了经济利益的驱使之外，同时也与“发展才是硬道理”的政绩观息息相关。不过，对于政绩的这种追求，更多地容易浮于形式，而不一定具有实质意义。一些地方政府通过房屋拆迁展开大规模的城市建设，首先考虑的往往并不是这种行为是否真正有利于民，相反，实践中存在着大量的形象工程等，也就是我们常说的政绩工程。实际上，地方政府官员作为经济人，也有充分的动机去利用权力资源来谋取私利，而当其利益和公民的利益之间存在冲突时，也就可能出现地方政府官员为谋取私利而不顾社会公共利益的情况。
3.权力的寻租现象
在房屋拆迁的实际操作中，一些地方政府官员利用拆迁项目进行权力寻租的情况常常见诸报端，往往表现为官商勾结，通过拆迁收回的国有土地使用权低价出让给开发商，其中的巨额差价则在相关地方政府官员和开发商之间瓜分殆尽。到目前为止，房屋拆迁中的腐败现象并不鲜见。
4.建设项目的后续收益
城市开发和改造项目之所以能够充分调动地方政府各个部门的参与积极性，使地方政府支持拆迁活动，另外一个重要的原因在于有关建设项目可以带来后续的收益，毕竟在地方政府的财政收入中，城市建设项目的后期管理收益也占了不少的比例。通过拆迁建设项目，甚至可以说令工商、税务等各个管理部门利益均沾，因此一些地方政府才会有“全心全意搞建设、一心一意谋发展”的动力。而在利益驱动下，房屋拆迁所必经的法律程序则容易被忽视，拆迁手续的办理也往往十分顺畅。
（二）开发商
当今全国各地正如火如荼地展开城市建设，而开发商则作为其中的重要参与者之一，积极投入拆迁建设，以此进行资本的原始积累。在房屋拆迁工作向着商业性质发展的趋势下，开发商和被拆迁人之间的矛盾也日益凸显。在拆迁建设的过程中，显然开发商以自身利润的最大化为目标，因此需要追求拆迁成本的最小化。实践中，开发商往往会采取以下策略来谋求自身的利益：
1.尽可能降低拆迁补偿费用
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”然而在实际操作中，往往存在着严重的信息不对称现象，因此对于房地产价格评估机构的选择和具体的评估办法，地方政府仍然掌握着巨大的影响力。此外，搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失的补偿等，具体标准也由省、自治区、直辖市制定。因此，个别开发商可能会与地方政府相勾结，以此达到减少拆迁成本的目的。
2.利用政府出面施压
从房屋拆迁的法律关系来看，在拆迁补偿问题上，拆迁人和被拆迁人实际上是平等的主体。尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条明确规定房屋征收实施单位不得以营利为目的，为了压低拆迁补偿成本，开发商往往尽可能地避免逐户进行拆迁补偿谈判，而是利用政府出面对被拆迁人进行施压，以便达到低成本高效率拆迁的效果。此外，根据该条例第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。实践中，上述条文也容易被开发商所利用。
（三）被拆迁人
在国有土地上的房屋拆迁中，另外一个重要主体是被拆迁人。在拆迁补偿方面，被拆迁人作为与拆迁人之间地位平等的市场主体，有权对自身利益进行独立判断，并按自身意愿进行交易；作为法律保护的利益主体，被拆迁人的合法权益依法受法律保护，不受政府或者其他主体的非法侵夺。就被拆迁人个体而言，其利益属于个体利益；如果从群体的角度来看，则众多的被拆迁人可以被当作一个整体，而在我国房屋拆迁的现状下，被拆迁人可以说是相对弱势的群体，而该群体的利益在一定程度上则属于社会利益，如果被拆迁人这个群体的利益受到损害，影响到的不仅仅是单个的被拆迁人，整个社会也将产生负面影响，甚至可能破坏整个社会的安定。
被拆迁人在房屋拆迁过程中的利益诉求可以总结如下：
1.涉及土地使用权的利益
对于国有土地上的房屋，房屋的所有权和土地的所有权相分离，因此，房屋的所有权人并不享有房屋所在土地的所有权，而仅仅享有土地的使用权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上的房屋拆迁需要对房屋的所有权进行补偿，至于房屋所在土地的使用权，则没有明确规定予以补偿。众所周知，国有土地上房屋征收的目的实际上是收回土地的使用权，而有关土地在被收回并重新规划后，增值空间往往较高；而对于土地的收益，按照目前国有土地上的房屋拆迁补偿标准，原使用权人则难以分享该收益，因此，被拆迁人往往认为这种现象有失公平。
2.涉及房屋损失的利益
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”不过，在实际操作中，地方政府设置了较低的补偿标准，并根据其制定的标准直接进行补偿安置，拆迁补偿协议原本应当具有的平等、自愿等属性也就难以实现。
3.拆迁补偿利益最大化的追求
对于大多数理性的被拆迁人而言，公平的补偿是其依法维权的目的所在，如果出现不公平补偿乃至强制拆迁，则会通过上访、复议、诉讼等常规方式依法维权。同时，也存在另外一部分被拆迁人，借着城市拆迁建设的机会漫天要价，希望达到一夜暴富的效果，而为了实现拆迁利益的最大化，更是不惜一切手段。当然，和开发商进行拆迁建设后获取的利润相比，被拆迁户本身对于利益最大化的追求，可以说在数额方面是不足挂齿的。
二、集体土地上房屋拆迁中的利益关系
（一）地方政府
由于全国范围内缺乏统一明确的规范，因此地方政府成为集体土地上房屋拆迁政策的主要制定主体。然而，与国有土地上的房屋拆迁类似，在集体土地上的房屋拆迁中，地方政府同样也存在各项利益的驱动。因而在实际操作中，地方政府往往并不像其原先设定的以社会公共利益为一切行为的目标，而是同时也有其本身的利益追求。
虽然集体土地的所有权属于农民集体，但集体土地同样受到地方政府的宏观管理，可以被依法征收为国有土地；同时，国有土地的所有权也由地方政府实际行使。基于这两种身份，地方政府具有相当的便利条件来追求自身利益的最大化，其在征地拆迁的过程中得到的利益也是垄断性的。
城市的发展需要通过扩张来获取空间，利用国家公权力征收集体土地，便成为地方政府进行城市发展的重要途径。尽管集体土地上的房屋拆迁体现为集体土地的征收，但和国有土地上的房屋拆迁相类似，在拆迁之后，地方政府可以将有关土地的使用权进行出让，而从中获得的收益远远高于对被征地农民的补偿。正是因为其中的利益驱动，使一些地方政府同样热衷于集体土地上的房屋拆迁。
（二）开发商
在集体土地上的房屋拆迁中，拆迁补偿费用的实际支付人以及建设项目的具体实施人实际上往往并非地方政府，而是开发商。作为市场主体，开发商自然希望通过房屋拆迁来谋取最大的商业利益，并非社会公共利益。而在集体土地的征收中，同样存在着巨大的寻租市场，这就为开发商利用征地拆迁掠夺农民利益的行为创造了条件，实践中集体土地上的被拆迁人利益受到侵犯的现象也比比皆是，与国有土地上房屋拆迁中的情形相类似。
（三）被拆迁人
对于农民而言，国家赋予其最基本的福利是土地及在土地上建造房屋的权利，而集体土地上的房屋拆迁，则使得农民失去了原有的土地和房屋，给农民的生产、生活造成了深远影响。尽管国家通过房屋拆迁活动可以大力推动地区经济的发展，然而被拆迁户能否充分享受相应的发展成果，实际上不无疑问。
安土重迁乃是我国目前社会环境下的普遍心理，而集体土地上的房屋拆迁则在很大程度上改变了农民原先所熟悉的生活环境。对于大部分农民来讲，房屋乃是其最为重要的必需品，甚至是其耗尽毕生积蓄得来的财产，而在目前我国的房屋拆迁制度下，集体土地上的房屋拆迁补偿标准并不完全合理，有的要低于市场价，因此在遭遇拆迁之后，农民凭借拆迁补偿能否得到与之前基本相同的居住条件，同样值得怀疑。正是因为如此，在集体土地房屋拆迁的过程中，作为被拆迁人的农民自然而然地会产生抵触情绪，拆迁引发的矛盾冲突也就由此滋生。在集体土地房屋拆迁中，遭遇拆迁的农民较多地体现出一种集体行为倾向，如果拆迁政策不合理、拆迁行为不规范，则容易引起大范围的负面影响，甚至危及社会安定。
由于一些农民的法律意识相对淡薄，对于房屋拆迁持有的态度也较为朴素。一般而言，在遇到不公平拆迁时，部分农民的应对策略主要就是“钉”守，而实践中获得更多补偿款的也正是钉得更久的被拆迁户，这种情况显然会对其他被拆迁户造成影响，使其“钉”守的决心也更加坚定。在国有土地上的房屋拆迁中，行政拆迁已经被法律所禁止，这一情况对于集体土地上的被拆迁户而言是好消息，部分农民甚至以为所有的强拆都已经退出历史舞台，因此更加放心地“钉”守。除此之外，也有一部分农民积极地四处上访，寄希望于政府部门，而大量的实例表明，通过这种方式维权成功的可能性微乎其微。
作为农民同样也是经济人，自然而然地也会对房屋拆迁带来的影响进行利益权衡。一方面，通过集体土地上的房屋拆迁，实现了“农转非”或者令农民进城，然而是否能够带来农民预期的收益，抑或更多的是让农民失去了赖以生存的土地、打破了农民所处的熟悉环境，都是农民需要深入考虑的问题。实际上，对于前者，即进城的收益，在拆迁补偿普遍不高的现状下，农民很难直观全面地看到其中的利益，反而是土地房屋的丧失更加显而易见，这种情况同样加深了集体土地上的房屋拆迁矛盾。在拆迁谈判中，被拆迁人往往处于弱势地位，信息不对称的现状下，农民的谈判能力也相当有限。同样类似于国有土地上的房屋拆迁，在集体土地上的房屋拆迁中，有的农民希望通过房屋拆迁实现居住生活条件的改善，有的农民则只是希望拆迁活动不会降低其原有的居住生活标准，其实要求并不过分，然而在目前的拆迁实践中，却也同样成为了问题。