第四节 行政法律关系的变动
行政法律关系不是静止不变的,它本身就是一个动态的过程,有其产生、变更和消灭的过程,此即行政法律关系的变动,又称运动或运行。
一、行政法律关系变动的条件
行政法律关系的发生、变更和消灭即行政法律关系的变动,必须具备一定的条件,其中最主要的条件：一是行政法规范的存在(或规定)；二是行政法律事实的出现。
如前所述,行政法律关系是由行政法律规范的调整和规定而形成的,没有行政法律规范的存在就没有相应的行政法律关系。所以,行政法规范是行政法律关系形成的法律根据和前提条件。例如,由于税收行政法规范的存在,才有可能产生税收行政法律关系；如果没有1989年国务院发布的《社会团体登记管理条例》的规定,便不会有社团登记法律关系的产生。
但是,行政法规范所规定的只是一般的普遍性的或抽象的权利义务模式,并不是现实具体的行政法律关系,它只为该行政法律关系的产生、变更或消灭提供了可能。只有相应法律事实的出现,这种可能性才能转变为现实性,使一般的抽象的权利义务模式变成具体的实际的法律关系,即特定当事人之间的权利义务关系才会随之发生、变更或消灭。举个例子说：法律规定有关行政部门有权命令拆除违章建筑。这是一种带有普遍性的规定,所设定的只是抽象的行为模式。而只有当某一种组织或个人实施了违章建筑的行为,且行政机关对该当事人发出了要求其拆除违章建筑的命令时,一般的抽象的权利义务模式才变成现实的具体行政法律关系,即引起具体行政法律关系的产生。一旦该当事人服从了行政机关的命令,拆除了违章建筑,这个具体的法律关系也随之消灭。假如被命令的当事人不执行拆除令,有关行政部门即可派人执行,并由此收取执行费,则为行政法律关系的变更。
总之,只有在行政法规范存在的前提下,出现了相应的法律事实,才能导致具体法律关系的产生、变更和消灭,所以行政法规范的存在是行政法律关系形成的法律依据和前提条件,法律事实的出现是行政法律关系变动的直接原因或具体条件和事实根据。
二、行政法律事实
既然行政法律事实是行政法律关系变动的直接原因,因此要认识行政法律关系的变动,就有必要对行政法律事实的涵义和种类作进一步分析。
(一)行政法律事实的涵义
具体而言,行政法律事实是指行政法规范所规定的,能够引起行政法律关系的产生、变更和消灭的具体条件和事实根据。它包含如下两层含义：
第一,它能够引起法律关系的产生、变更和消灭,即能够引起法律效果,具有法律意义。例如,同为自然现象,日出日落、四季更替等不能直接引起法律关系的变动,因而不是法律事实,但旱灾、水灾、地震等都是法律事实,它可以直接引起一系列法律关系的变动。
第二,它必须是行政法规范所规定的。行政法律事实之所以能产生相应的法律效果,即能否引起行政法律关系的变动,能引起何种行政法律关系的变动,以及是引起行政法律关系的产生还是引起行政法律关系的变更或消灭,完全取决于行政法规范的预先规定。一般说来,行政法规范由假定、处理、制裁三部分组成。行政法律事实实际上是行政法规范结构中的假定部分,因而它必须符合行政法规范假定中所规定的情况,才能引起行政法律关系的产生、变更和消灭。例如,《企业名称登记管理规定》[5]第16条规定：“企业有特殊原因的,可以在开业登记前预先单独申请企业名称登记注册。预先单独申请企业名称登记注册时,应当提交企业组建负责人签署的申请书、章程草案和主管部门或者审批机关的批准文件。”本条中的“企业有特殊原因”和“预先单独申请企业名称登记注册”,都是该规范结构中的假定部分。当所假定的情况即法律事实出现时,就能引起工商企业名称登记注册法律关系的产生。又如,《中华人民共和国传染病防治法实施办法》[6]第63条规定,传染病管理监督员、检查员执行任务时,有关单位和个人必须给予协助。在本条中,“传染病管理监督员、检查员执行任务”是该规范结构中的假定部分。当假定的情况即法律事实出现时,就产生了传染病管理部门同有关单位和个人之间的行政法律关系。
(二)行政法律事实的种类
依法律事实是否以主体的意志为转移,通常将其分为法律事件和法律行为两类。
1.法律事件
法律事件,是指能够引起行政法律关系产生、变更和消灭,而不以人的主观意志为转移的客观事件,如地震、台风和洪水等自然灾害和战争动乱、流行病暴发、人的出生或死亡等社会事件。例如,人的出生可引起户籍管理等行政法律关系产生；年龄的增长可引起身份证管理和人事管理等行政法律关系的变更；人的死亡能引起户籍管理和人事管理等行政法律关系的消灭和抚恤金管理等行政法律关系的产生。
2.法律行为
法律行为,是指能引起行政法律关系的产生、变更和消灭的,行政法主体有意志的行为。它主要是行政主体的行为,如行政征收、强制执行等；也可是相对人的行为,如超速驾驶。当然,相对人的行为往往要和行政主体的行为一起,才能引起具体法律关系的变动,仅有相对人的行为不能直接引起法律关系的变动。如前述违章建筑案中,需相对人违章建筑的行为和行政机关的拆除命令行为一起才能引起相应法律关系的产生。再如,相对人向行政机关提出申请、申诉、检举、控告等行为必须有行政主体的受理等行为才能成立相应的行政法律关系。当然,虽然缺乏行政主体的行为不能引起作为的法律关系,但可以引起一种不作为的法律关系,因为相对人的行为往往会引起行政主体的一种作为义务,如果行政主体不作出相应行为,即属于一种不作为,仍在行政主体与相对人或国家之间形成一种行政法上的权利义务关系即行政法律关系。
此外,法律行为可以是作为,如滥伐林木；也可是不作为,如逃避服兵役；可以是合法行为,也可以是非法行为,如违章驾驶等就是非法行为,也会引起行政法律关系,即治安处罚法律关系的产生。
三、行政法律关系的变动形式
行政法律关系的运动或变动有产生、变更和消灭三种形式：
(一)行政法律关系的产生
行政法律关系的产生,是指行政主体和相对人之间实际形成特定的权利义务关系。它是使行政法规范中规定的一般的权利义务模式转变为现实的由特定行政法主体享有的权利和承担的义务。例如,公民年满18周岁,就产生了兵役主管部门和该公民间的行政法律关系,使该公民具有服兵役的义务,使兵役主管部门享有对其予以征集的权利。
(二)行政法律关系的变更
行政法律关系的变更,是指行政法主体间的权利义务在行政法律关系存续期间发生部分变化的情况。它必须是在法律关系存续期间发生的变化即法律关系发生后,消灭之前。如果法律关系尚未产生,或已经消灭,均不存在变更的问题。
同时,行政法律关系的变更仅是指权利义务(即行政法律关系内容)的部分变化(或扩大或缩小)。如果行政法律关系内容全部变换,也不属行政法律关系的变更,而属于消灭。
(三)行政法律关系的消灭
行政法律关系的消灭,是指行政法主体间权利义务的完全消灭。它主要来自下列三个方面的情况：
第一,主体消灭而使行政法律关系归于消灭。例如,某公务员死亡或被开除、辞退或辞职,他与国家之间的行政职务关系就归于消灭。
第二,设定权利义务的法律规范或行政行为消灭而使行政法律关系归于消灭。设定权利义务的法律规范被修改或废除,必然会导致相应行政法律关系的消灭。设定权利义务的行政行为消灭即权利已实现和义务已履行,或行政行为被撤销、废止等,同样都会引起行政法律关系的消灭。例如,被处以罚款的公民,按规定交纳了罚款后,原处罚关系消灭；某公安局对某人的罚款处罚被上级公安机关裁定撤销,也使处罚关系消灭。
第三,客体的消灭而使行政法律关系归于消灭。例如,某房管部门管段的房屋被火灾烧毁,因之再管理这些房屋而构成的行政法律关系就不可能存在。再如,作为客体的文物的灭失,使文物保护行政法律关系归于消灭。
[1]参见叶必丰著：《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第26页。
[2]这里仅仅指外部相对人的权利与义务,关于内部相对人即国家公务员的权利与义务详见本书第四章。
[3]参见周佑勇：《公民行政法权利之宪政思考》,载《法制与社会发展》1998年第1期。
[4]这种分类参见袁曙宏等：《行政法律关系研究》,中国法制出版社1999年版,第44-45页。
[5]1991年5月6日国务院批准,1991年5月21日国家工商行政管理局发布。
[6]1991年10月4日国务院批准,1991年12月6日卫生部发布。