国家支出预算授权效力之界分与实现
张洪松[1]
目 次
一、问题与方法
二、支出预算授权效力之界分
三、支出预算授权效力之实现
四、影响授权效力的结构因素
五、结语
一、问题与方法
根据国家审计署发布的《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》:(1)教育部所属单位使用售房收入安排住房改革支出形成超支1042.90万，(2)科技部超出预算年度列支2051.45万元，(3)人口计生委违反规定用途使用资金1384万元并在项目支出中超预算范围列支办公费、交通费和招待费等1202.73万元，(4)外交部上年结转资金2930.71万元未按规定纳入预算统筹安排。[2]上述事例涉及中央部门2011年预算执行审计中发现的部分问题，凸显了当前预算实践中国家预算缺乏应有的法律权威性的尴尬情势。在评价上，由于该类事例关注部门在缺乏预算授权的情况下实施支出行为的合法性，因此主要涉及支出预算的授权效力问题。虽然在财政学和法学界，法治性作为预算的根本属性已成共识，但由于缺乏以“规范论”与“权利论”为基本内涵的法学分析，其对预算授权效力的具体范围与实现机制往往不能提供适切的观察，由此导致当前的理论与规范对于前述预算执行审计中发现的问题不能做出公允的评价和处理，原本的预算法律事件最终不得不以政治的方式解决。有鉴于此，本文试图超越当前经济学主导的预算研究范式，将传统的法学分析引入预算领域，综合运用法律比较和法律解释的方法考察国家支出预算授权效力的具体内涵及其实现机制，以辨明其问题所在，并在斟酌法律构造与政治考量的基础上就《预算法》的修订提出一些建议。
二、支出预算授权效力之界分
所谓授权效力，是指政府不得在缺乏预算授权的情况下实施支出行为。随着我国逐步从税收国家向预算国家转型，[3]由人大审议通过的法定预算的拘束力问题变得越来越重要，如何强化国家支出预算的授权效力已成为最近的核心议题。对于这一效力的内涵，目前一个共识性的理解是:“以一个会计年度为限，由议会对行政部门的支出与债务负担行为确认其正当性”，一旦超出这一范围，则除非有实定法上的依据，通常不易获取一致之见解。[4]然而实践中易生疑义从而亟待重点考察者，正是预算超出此一范围的效力。兹结合我国《预算法》的规定与实践，从金额、科目及期限三个维度对部门预算的授权效力分述如下:
(一)金额的限制
所谓金额的限制，是指国家支出预算为各部门、各单位的支出行为设定了上限，各机关必须在预算所定的经费限额范围内为支出行为。不过，预算毕竟只是对未来年度财政支出的计划，为应对预算执行阶段难以预见的特殊开支，亦须为其提供必要的弹性，这些弹性机制的设定一定程度上缓和了支出预算的拘束力。[5]比如，在每年的预算中按支出的一定比例设置不定用途的预备费(《预算法》第40条)，当特定科目的经费不足时，通过预备费的流入，在流入的范围内原预算为该部门设定的支出限额事实上已不复存在。理论上讲，除预备费等少数项目外，政府预算应当于年初分配到各部门、各单位，部门或单位不可任意突破金额的限制。但是，在我国当前的预算编制实践中，每年的年初预算到位率不高，国家发改委、教育部和科技部等有预算分配权的部门往往预留了很大比例的资金，并由其在年度中间根据项目的申报情况进行裁量性的分配。这种口袋预算很大程度上脱离了人大甚至同级政府部门的控制，并可能导致各部门实际支出突破法定预算。对此，应当要求有资金分配权的部门必须在年初的规定期间内将按项目编制的预算报送人大审批;如果短期内无法实现这一点，也应当严格控制“预算指标比例”，并要求有资金分配权的部门在具体分配资金时提前上报财政部门及同级人大常委会审批。
(二)科目的限制
所谓科目的限制，是指各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不过，为适应预算执行阶段客观情势的变更，一般可以允许政府部门在一定范围内流用，问题在于:如何认定资金流用的“范围”?哪些项目是不允许流用的?在允许流用的项目中，又如何区分各支出部门、财政部门和代议机关的审批权限?在我国台湾地区，经费仅得于各“用途别”间流用，由于实务上用途别科目只列在“说明栏”中，因此允许政府经费流用的范围十分有限，并未真正消解预算科目的拘束力。与之形成对照的则是我国《预算法》第72条的规定，各部门、各单位预算支出的科目，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。除部分重点支出的调减外，经费流用通常无须另行取得人大及其常委会的授权，其结果是国家支出预算在科目上的法律拘束力相当有限。
(三)期间的限制
所谓期间的限制，是指基于单一年度预算原则与会计年度独立原则，每一会计年度的支出预算应当在该年度使用完毕，若有节约，原则上不得由原执行机关在下一年度继续使用。但我国在很长一段时间里都对行政单位实行“超支不补，结余留用”的预算管理办法，行政单位的结余不提取基金，全额结转下年使用，支出预算的期间限制效果并不明显。不过，2012年修订的《行政单位财务规则》开始对行政单位实行“超支不补，结转和结余按规定使用”的预算管理办法，财政拨款结转和结余的管理主要按照同级财政部门的规定执行。而根据2011年《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》，对部门、单位年底形成的财政拨款结转和结余资金，各级财政部门应统筹安排使用。由此，本文开篇列举的外交部2930.71万元结转资金不纳入预算统筹安排应被认定为违法。值得注意的是，由于预算年未支出的款项将被统筹，各部门或单位为避免资金被收回或者下一年度预算基数被降低，可能会选择在年底将所有预算资金全部支出，形成所谓的“年底突击花钱”现象。虽然可以通过限制最后一个季度的资金支出比例等手段缓解这一问题，但年底形成资金结余的原因其实是错综复杂的。比如，它可能是部门项目实施不力的结果，也可能是财政部门预算批复过于迟延的结果，还可能是支出部门谨慎管理形成的效率性节余。因此，一个可能的解决方法是:区分不同的情况，允许各部门将节余的资金全部或者部分结转到下一年度，从而赋予部门一定程度的安全感，这是新公共管理运动在预算管理中的体现，美国国家绩效评价小组曾建议将允许资金结转的比例定在50%左右。[6]
三、支出预算授权效力之实现
以上分别从金额、科目与期间三个角度澄清了支出预算授权效力的具体范围，基于预算法原理，超出此一范围为支出行为将构成“超支”的预算违法行为。由此观之，本文开篇列举的教育部主要逾越了金额上的限制，人口计生委将专项资金用于它途主要逾越了科目上的限制、超预算范围列支招待费等主要逾越了金额上的限制，而科技部则主要逾越了期间上的限制。这些都是比较严重的预算违法现象。对支出部门而言，出现超支等于向核心预算机构、行政首长和代议机构表明自身在财政管理上存在问题;而对核心预算机构、行政首长和代议机构等而言，则必须决定如何处理超支，是否为超支部门提供新的预算拨款，是否需要追究支出部门管理者的责任。[7]在这里，预算法律责任的追究和承担是对预算违法行为的负反馈，它们在功能上控制着财政系统对事先设定的预算限额的偏离，从而维系着支出预算的法律拘束力。在此意义上，预算法律责任体系的构建同时亦是预算法律效力实现机制的完善，在预算法制中具有至关重要的地位。不过，由于现行《预算法》对各个主体应当承担的法律责任的规定不够明确、周延，导致实践中很多超支行为无法追究责任。
(一)政治责任
所谓政治责任，是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，及其没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。由于已经批准的预算具有法定拘束力，严重的预算超支行为不仅因为违法须负法律责任，同时也因为实质上违背了人民的意志而应负政治责任。在责任承担的顺位上，政治责任相对于法律责任具有优先性。[8]因此，对于严重的预算超支行为，首先应考虑是否由人大及其常委会追究相应的政治责任。需注意的是，在现代社会，政治责任的追究必须依照宪法等设定的法律程序进行。不过，法律化的政治责任仍然是政治责任，而非法律责任，盖法律明定者通常只是追究政治责任的程序，对某一具体的违法行为追究政治责任的决策自由仍然委之于政治机关。在此意义上，针对严重预算违法行为课予的政治责任虽然可谓宪法上的责任，但它严格而言只是宪法上的权力制衡机制在预算领域的体现，并不构成违宪责任。[9]在我国“议行合一”的政治体制下，由于原则上不存在“一府两院”对人大及其常委会的反向制衡，针对预算违法行为追究政治责任主要表现为人大及其常委会的监督权。
根据政治上失去信任程度的不同，政治官员就预算超支行为承担政治责任的方式可以包括相对柔性的审议意见(《监督法》第20条)、询问(《预算法》第85条、《监督法》第34条)等，或者更为刚性的质询(《宪法》第73条、《预算法》第85条、《监督法》第35条)、组织调查(《宪法》第71条、《预算法》第84条、《监督法》第39条)等，以及最为严厉的决定撤职案(《宪法》第63条、《监督法》第44条)。不过，在现实政治生活中，常规的监督机制主要是拘束性较弱的审议意见等，而约束性较强的质询、调查等则很少使用，遑论通过撤职案或罢免案追究政治官员预算超支的责任。[10]其原因大致有二:其一，内、外有别的预算管理制度致使很多实质上的“预算外支出行为”在现行法中并不具有违法性，比如每年国家财政支出中由预算外收入和预算内超收收入安排的支出。其二，在党管干部的基本原则下，撤职案等最为重要的政治责任追究手段首先必须遵照干部管理权限履行相应的报批程序。在此语境中，欲现实的引入撤职案等严厉的监督手段，预算超支首先必须成为严重的党内违纪行为，而要实现这一点，不仅需要观念上的重大转变，亦即党内须对尊重预算效力的重要性形成共识，将“依预算理财”提高到与“依法律治国”同一高度，而且需要在制度上解决党委对预算程序的实质性参与问题，使具有法律拘束力的预算决策成为党的理财意志的具象成果，如此则严重的预算违法行为必然同时构成严重的党内违纪，并得以此为由追究管理者责任。[11]如是，方可期待更为刚性的政治责任形式在预算领域的适用。
(二)刑事责任
政治责任与法律责任是两种不同的责任承担方式，对于预算超支等违法行为，政治官员在承担政治责任之外还需要承担法律责任，其他官员虽可不承担政治责任，然其法律责任亦不能豁免，在此首先讨论将刑事法律责任适用于预算超支的可能性。我国现行《刑法》中与预算违法行为紧密联系的犯罪包括贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪和私分罚没财物罪等，但就预算超支行为，《刑法》却未予规制，预算超支并不被看作具有高度社会危害性的行为。由于未真正确立“国家预算也是法”的理念，国民对于依预算理财的重要性，也没有充分而一致的认知。在法律政策上，这与国家预算在现代社会民主政治生活中的极端重要性并不相称，是应予检讨的。比较法上，美国国会对预算的法律拘束力问题极为重视，并主要通过刑事法律来禁止政府机构超出预算拨款为支出行为或债务负担行为。依《美国法典》第31卷第1350节，如果政府官员或雇员明知并且恶意(knowingly and willfully)的违反《美国法典》第31卷第1341节第(a)款和第1342节的规定，超出预算拨款为支出行为或债务负担行为，应当被罚以不超过5000美元的罚金、不超过2年的有期徒刑，或者并罚。[12]在司法独立的政治语境下，刑事责任为美国法中的预算导入了极为刚性的拘束力。从强化预算法律拘束力的角度看，此一立法例可兹参照。当然，在引入刑事责任之前，首先必须转变观念，将依预算理财提升到依法律治国之高度，明确预算在现代民主政治生活中的基础性地位。
(三)行政责任
依据行政法律责任主体的不同，行政责任适用不同的责任追究方式:行政相对人的责任主要由行政机关通过行政处罚等方式加以追究，而行政机关及其工作人员的责任则由其上级机关或专门机关通过行政处理或行政处分等形式来追究。在预算法领域，由于主要涉及国家体系内部的法律关系，更多的适用行政处理或行政处分而非行政处罚，依《财政违法行为处罚处分条例》，此一责任形式几乎可以适用于全部的财政违法行为。应当看到，作为现行《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》中仅有的一种责任形式，行政责任在我国现行的预算法律责任体系中具有重要地位。不过，从体系上看，由于责任形式单一，惩罚力度不够，行政责任往往难以真正发挥应有的效果。同时，这些规定对于财政违法行为的类型化整理并不完备，且略显冗杂。比如，仅就预算超支而言，就有《预算法》第94条、第95条及《财政违法行为处罚处分条例》第7条等可资适用，有权追究行政责任的机关包括本级或上级政府，及其财政部门、审计机关或监察机关等，体系整合度低，即使详加列举亦不免挂一漏万。这固然反映了我国内、外分割的预算体制本身所固有的复杂性，亦与我国预算法研究不足密切相关。从简约的角度看，实可将其预算超支归结为一个条文，明定政府“不得于预算所定外，为支出或支出负担行为”，并为其配置相应的行政处理措施和行政处分。此一方案在比较法上亦有成例，美国联邦法除了通过刑事责任禁止“明知并且恶意的”预算超支行为外，也一般性的要求违反《美国法典》第31卷第1341节第(a)款和第1342节规定的联邦官员或雇员承担相应的行政责任(administrative discipline)，根据情况，其责任形式包括暂时停职或者免职等。[13]在程序上，如果行政机构的官员或雇员违反《美国法典》第31卷第1341节第(a)款和第1342节规定，该机构的首长应当立即向总统和国会报告所有相关的事实及采取的行动。[14]
(四)经济责任
所谓经济责任，是指超出预算为支出者须就其造成的损失向国家为全部或部分赔偿的责任，在诸种责任形式中最具争议性。由于《预算法》并未订有此项制度，而针对超支等预算违法行为引入经济责任无论从事先防范还是事后补救的角度看都有其必要，不少学者从立法论的角度建议修订《预算法》时引入这一责任形式。[15]不过，这些著述并未澄清此一责任在我国现行法制中的实现机制问题。在我国台湾地区，1988年修正“预算法”时，参照德国《联邦预算法》第44条之一，于第25条第一款“政府不得于预算所定外，动用公款、处分公有财物或为投资之行为”下增补第二款“违背前项规定之支出，应依民法无因管理或侵权行为之规定请求返还”，同时增订第95条“监察委员、主计官、审计官、检察官就预算事件，得为机关或附属单位起诉、上诉或参加其诉讼”，以辅助其实施。即使如此，第25条第二款于适用中仍有重大疑问:公务员执行预算系公法行为，援引民法定其责任是否妥当?与现行法如何整合，尤其是适用何种诉讼类型?并不明确。[16]
上述问题可以参考日本《地方自治法》第242条之二曾经实行的居民诉讼制度改进。居民诉讼旨在纠正公共团体职员违法的财务会计行为，它来源于美国判例法中发展起来的纳税人诉讼，与股东代表诉讼在思想上同源。[17]其基本构造是:针对地方公共团体职员违法的财务会计行为，居民在履行监查请求这一前置程序并对其结果不服的，可以通过诉讼向执行机关等提出该行为的停止、行政处分的撤销或者无效确认、懈怠事实的违法确认、对职员的损害赔偿等请求。实践中运用最多的是最后一项请求:居民以执行机关或其职员为被告，对给地方公共团体造成损害的人请求损害赔偿，比如以接待费的支出违法为由对首长提起损害赔偿请求;一旦判决胜诉并确定，便被视为地方公共团体对上述人员提起了损害赔偿请求。通过这种客观性诉讼，作为行政组织的“内部法”来理解的财务、会计法规便得以外部法化。不过，2002年《地方自治法》修改后，废止了居民代位诉讼制度。
另一种可能的选择则是采行政性质的追偿程序，由财政部门或审计机关等通过行政程序责成有关单位核实追回违法支出的预算款项，并责令故意或者重大过失的工作人员赔偿预算违法造成的全部或者部分损失。由于居民诉讼方案的法制整合难度较大，在我国当前的预算法制中，短期看似以引入此种方案为妥。值得注意的是，预算违法行为的涉案金额通常甚大，过重的责任不仅会超出责任主体的承受能力，以至失去责任追究的现实可行性，而且容易窒息责任主体为适应政治发展而创新的意愿。因此，若欲引入经济赔偿这一责任形式，无论采用何种程序模式，作为配套措施，都需本着兼顾惩戒效果与生计维系的原则为公务员的赔偿责任设定限额或标准，比如最高不得超过责任人员若干年度的工资等。
四、影响授权效力的结构因素
预算的授权效力旨在管控各机关超出预算为支出或债务负担的行为，从而将全部财政支出纳入到由立法机关审议通过的预算之中。但我国预算改革长期滞后，预算分配权呈现一种碎片化的格局，预算并不能反映财政活动的全貌，因而不是一个有效管控支出的财政工具。[18]具体而言，由于预算管理制度的整体分裂和未尽妥当的预算制度设计，整个国家财政支出中由预算外收入安排的支出、由预算内超收收入安排的支出以及每年各级人大批准预算之前安排的支出等实际上越出了立法机关审议通过的“预算”拘束范围，[19]预算的授权效力被大大削弱。要真正强化支出预算的授权效力，必须着力解决预算外收入、预算内超收收入、年初预算效力缺乏等影响授权效力的结构性因素。
(一)预算外收入
在设计预算制度时，全面性或完整性(comprehensiveness)是最广为接受的第一类原则，[20]所有的政府收入和支出都应当纳入预算机制，并受预算程序的约束。[21]从技术角度看，坚持预算的全面性有助于提高财政资源的配置效率和管理效率;从政治层面看，则是人大对政府行使预算监督权的前提，只有将所有政府收支纳入预算，人民及其代表才能对整个政府的财政运行过程进行动态的监控。但在我国的预算管理中，尤其是在地方政府的预算实践中，却存在大量预算外管理的资金:一方面，在当前的政府间财政关系格局下，地方政府承担了过多的支出任务，税收收入上却缺乏自主权，从上级获得的专项转移支付既不够透明也不够可靠，因而不得不通过预算外收入筹集资金;另一方面，地方政府虽然缺乏正式预算的自主权，但对预算外资金却拥有几乎全部的自主权，因此有足够的动机将资金纳入预算外管理。[22]这些资金虽然为地方政府各部门、各单位提供了额外的弥补缺口的资金来源，但其分配和使用却无须政治部门的审查和批准，从而极大地消解了支出预算对各部门、各单位的授权效力，破坏了总预算约束，使得地方政府无法根据政策优先性对财政资金进行配置，同时造成了体制内的激励不相容问题。通过部门预算的编制、提交和审议、批准，对预算内、预算外资金作统筹安排，并将各种预算外收入全部纳入预算内管理，即成为本次《预算法》修订的重要目标。
(二)预算内超收收入
在现代工业化民主国家，预算收入的决策机构和预算支出的决策机构之间通常是分离的，或者分属不同的机构，或者分属同一机构下的不同部门。与这种职能分工和机构分化相匹配的是，预算制度上有“一致性原则”和“收入的非专用性原则”，[23]强调政府筹集的各项收入都应当首先进入到一般性基金(general fund)中，再由这个一般性基金来为各种支出提供资金，而不是将某项收入专项用于某项支出。在这样一种预算制度中，预算内收入的超额完成与支出部门预算授权的额外追加之间是彼此分离的，预算内的超收收入不会对支出预算的授权效力形成冲击。但在我国当前的预算管理中，由于《预算法》在“预算调整”制度设计上的失当，由预算内超收收入安排的支出在我国也成了预算外支出。
由于《预算法》第66条以能否实现收支平衡作为标准界定预算调整，只有当“省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的”，方才构成须经代议机关审查、批准的预算调整。在这种制度下，由于超收收入为追加支出提供了配套的资金来源，以此追加的支出并不属于预算调整的范畴，其结果是:动用超收收入追加支出很大程度上成为政府自主支配的一个领域，政府可以根据需要自主安排相应的支出项目。[24]由此，代议机关的事先审议功能受到了限制，只要不出现赤字，政府即可获得秘密行动的自由。这不仅降低了财政收支的透明度和民主可问责性，而且进一步助长了政府预算官员人为压低预算收入指标的倾向，放大了预算执行的随意性。从强化预算授权效力的角度看，除了提高预算估测技术，年初将准确估测的财政收入编入预算外，应对预算作进一步完善:
首先，按照《预算法》设立预算稳定调节基金，将预算内超收收入纳入下一年度预算，并对其资金来源、使用范围、决策程序等事项进行规范，原则上预算稳定基金的支出都应当事先获得人大的审批。通过设立预算稳定资金，将政府在资源丰沛期获得的一部分超额预算收入存储起来，以备资源枯竭时使用，作为化解财政收支不可持续性带来的财政风险、保持政府预算稳定的有效方法，已被俄罗斯的经验所证明。2003年，俄罗斯决定设立联邦预算稳定基金，将油价走高时获得的额外收入储备起来，以备油价下跌或者政府收入缩减时使用，目前已成为俄罗斯政府总需求管理的有效工具。[25]而在我国当前的预算管理实践中，中央预算稳定调节基金早于2007年3月就已设立;在地方层面，北京、上海、四川、江苏、广东、辽宁、内蒙古、陕西、青海等省市也都已建立了预算稳定调节基金，《预算法》修订后将其成文法化，可谓水到渠成。
同时，改革预算调整制度，不再以总预算平衡界定预算调整，而改采总计会计主义，从收入或者支出的单一角度界定预算调整，并将已由人大审批通过的科目级次上的资金追加或追减都被纳入预算调整的范围，或者采取一种相对缓和的立场，将一定比例或金额以上的收入减少或支出增加，以及一些政治上较为敏感的经费调减纳入预算调整范围。如此，则动用预算内超收收入安排的支出亦属预算调整，应当报同级人大常委会审批。在此意义上，1991年原《国家预算管理条例》第61条针对预算内超收收入所设计的规整方案在政策上无疑更值得重视:“各级政府预算在执行中当年实际收入超过预算的部分，应当留作下年使用;确需安排某些急需支出的，视同预算调整处理。”《预算法》修订后只作了局部的改良，就超收情形，规定“需要增加或者减少预算总支出的”应当调整预算，通过从支出的单一角度界定预算调整，政府秘密行动的自由得到一定程度的限制。然而，由于并未将人大审批通过的预算科目作为判断基准，而是将“总支出规模的改变”作为衡量由超收收入安排的支出是否合法的标准，款项之间的流用则委由政府自行裁量决定，这种限制的效力仍然是非常有限的。
(三)年初预算效力缺乏
所谓预算效力的缺乏，是指每年年初在各级人大批准预算之前，各级政府所执行的预算支出缺乏实质的法律效力。这涉及年度性原则和事前批准原则在预算制度中的适用:年度性原则的基本精神是预算的非连续性，通过对预算的逐年编制和审议，可以确保事前批准原则的实现。[26]但在我国，预算年度自公历1月1日起至12月31日止，而全国人大会议于每年第一季度举行，一般为三月初至三月中旬，地方人大则一般在全国人大之前的一、二月举行，这使得预算在还未获得人大批准时就已经开始执行，违背了事前批准原则。虽然《预算法》第54条对此作了补救，授权各级政府在同级人大批准预算之前“参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”，但由于该项规定未对授权支出的范围作出限定，仍然不符合事先批准原则。比如，在当前的预算实践中，部门预算批复前，对于列入新年度部门预算的项目，支出部门可以按照支出功能分类科目“以下”预算控制数的1/4编报用款计划并办理请款手续。虽然这些项目并未事先获得人大的批准，但由于有《预算法》第54条的授权，这一部分支出在形式上是完全合法的，人大审查和批准预算时很难将这类已经合法列支的项目排除在预算之外。因此，《预算法》第54条规定有可能架空人大的预算审批权，仅可赋予年度预算执行以形式上的合法性，年初预算效力实质缺乏的问题并未真正得到解决。
针对年初预算效力的缺乏，可能的解决方案包括调整各级人大会期、调整预算年度起讫时间、编制临时预算、限制授权支出的范围等。鉴于各级人大会期和预算年度起讫时间的调整成本过高，而编制临时预算又可能进一步挤压本已稀缺的正式预算编制时间，笔者推荐采纳一种相对温和的调整方案，严格限制授权支出的范围，这也是《预算法》修订试图诉诸的途径。不过，《预算法》第54条仍有过度授权之虞，因为这一授权事实上囊括了本预算年度几乎所有的支出。[27]基于现代社会预算民主统制的内在需求，授权支出的范围应当以维持部门正常运转的最低需要为限，项目支出和对下级政府的专项转移支付的安排作为政策性非常强的决策领域，应当确保人大固有的、实质的政策参与权，以维系民主性的统治构造。
五、结语
国家预算的形成具有高度的政治性，舍此视角则难以把握政治之实质，然此定位并不影响法治因素在预算中的导入，盖如合法成立的预算效力无法维系，则预算成立之前的政治互动亦将失其重要性。在此意义上，于预算执行环节导入更多的法治因素不仅可以固定预算的法律效力，而且可以为预算过程提供必不可少的可预期性，有助于改变当前预算过程中“一年预算、预算一年”等怪现象。通过引入以“规范论”和“权利论”为基本内涵的法学研究范式，本文认为，国家支出预算的授权效力主要表现在拘束政府支出的金额、科目及期间三个方面，而在当前控制取向的预算改革中，则需要着力解决预算外收入、预算内超收收入、年初预算效力缺乏等影响国家支出预算授权效力的结构性因素。不过，作为一个复杂的政治、经济过程的产物，预算结果不仅取决于由预算法所建构的预算过程，亦取决于政治家的意愿与客观的外在情势，乃至预算技术的发展状况等。预算法虽然可以影响却不能决定预算结果，我国当前财政管理实践中预算约束效力的软化并不只是预算法制发展程度的函数，它亦反映了我国当前财政资源总体上的稀缺性，以及由社会转型、不规则的政策变动、不协调的纵向财政体制带来的不确定性等因素的影响。在此意义上，法律亦非万能，唯有同时考量相应的政治、经济和社会背景，支出预算授权效力的强化方为可能。
[1]法学博士，四川大学政治学院教师。
[2]参见国家审计署2012年6月公布的《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zwgk/2012-06/27/content_2171139.htm，2013年4月17日访问。
[3]参见王绍光:《从税收国家到预算国家》，《读书》2007年第10期。
[4]参见蔡茂寅:《预算法之原理》，元照出版公司2008年版，第75页。
[5]追加预算也可用于应对预算执行中的特殊情况，但追加预算本身亦为预算的一种，不具有消解预算拘束力的效果。
[6]参见［美］小罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊等:《公共预算制度》，扶松茂译，上海财经大学出版社2010年版，第219-220页。
[7]参见马俊、赵早早:《公共预算:比较研究》，中央编译出版社2011年版，第498页。
[8]参见张贤明:《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。
[9]由于宪法规范在逻辑结构上通常缺乏“法律后果”这一要素，《宪法》事实上很少有关于直接的处理措施或具体的制裁规定。
[10]参见戴激涛:《从程序走向实质:地方人大预算监督的新图景》，《人大研究》2011年第12期。
[11]比如，上海市闵行区在推动绩效预算改革的过程中已对党委、人大、政府、部门四者之间程序化的互动关系，尤其是党委的领导方式等问题作了一定的探索。参见蔡定剑:《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[12]See 31 U.S.C.§1341，§1342，and§1350.
[13]See 31 U.S.C.A.§1349(a).
[14]See 31 U.S.C.A.§1351.
[15]参见徐孟洲:《论公共财政框架下的〈预算法〉修订问题》，《法学家》2004年第5期;朱大旗、何遐祥:《预算法律责任探析》，《法学家》2008年第5期;蒋悟真:《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。
[16]参见蔡茂寅:《预算法之原理》，元照出版公司2008年版，第378-380页。
[17]参见［日］田中英夫、竹内昭夫:《私人在法实现中的作用》，李薇译，法律出版社2006年版，第35-36、第54-56、第59页。
[18]参见马俊:《中国公共预算改革:理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第113-121页。
[19]这三类支出的存在对预算拘束力的实效性构成了严重挑战，但影响预算授权效力的结构因素并不仅限于此。比如，政府间财政关系不够规范、不够透明，协商因素大量存在，也影响了预算编制的完整性。
[20]See Sundelson J.Wilner，“Budgetary principles”，50 Political Science Quarterly(1935)，pp.236-263.
[21]比较法上多采此例，比如美国1787年《宪法》第1条第9款第6项(美国自1969财年将包括社会保障在内的所有信托基金都纳入统一预算后，编制统一预算即成为惯例)、德国1949年《联邦德国基本法》第110条第1款、日本1947年《财政法》第14条等。参见朱大旗、李蕊:《论人大预算监督权的有效行使——兼评我国〈预算法〉的修订》，《社会科学》2012年第2期。
[22]参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》，中信出版社2003年版，第3-6页。
[23]值得注意的是，预算的一致性和非专用性原则与预算的全面性原则是可以分离的。如果一个国家存在多个预算，虽然违背了预算的一致性或非专用性原则，但它却可能满足预算全面性原则。See Sundelson J.Wilner，“Budgetary principles”，50 Political Science Quarterly(1935)，pp.236-263.
[24]根据全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》，动用超收收入追加支出实行事后报告而非事先审批制，追加支出时仅须由财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况。
[25]参见童伟:《俄罗斯的法律框架与预算制度》，中国财政经济出版社2008年版，第268-279页。
[26]参见马俊、赵早早:《公共预算:比较研究》，中央编译出版社2011年版，第13页。
[27]参见蒋洪:《〈预算法〉修改应具有法律约束性:评预算法修改稿》，《地方财政研究》2011年第1期。