第二章 监督管理

第十三条 环境保护规划

县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。

国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。

县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。

环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

第十四条 政策制定考虑环境影响

国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。

第十五条 环境质量标准及环境基准

国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

国家鼓励开展环境基准研究。

▶理解与适用

［国家环境质量标准］

国家环境质量标准，是指国家为保护人体健康和生态环境，对环境中的污染物或者其他有害因素的容许含量所作的规定。环境质量标准是衡量环境是否受到污染的尺度，是制定污染物排放标准的重要依据，同时也是执法部门实施环境管理的重要依据。我国的国家环境质量标准由国务院环境保护主管部门，即环境保护部负责制定。

环境质量标准按环境要素分，可以分为水环境质量标准、大气环境质量标准、土壤环境质量标准等类别，具体是：

1.水环境质量标准。水环境质量标准是对水中污染物或其他有害物质的最大容许浓度的规定。我国已颁布的水质标准有《地表水环境质量标准》、《地下水质量标准》、《农田灌溉水质标准》等。

2.大气环境质量标准。大气环境质量标准是对大气中污染物或者其他有害物质的最大容许浓度的规定。1982年4月，我国首次颁发了国家的空气环境质量标准，其后这一标准经过三次修订，最新的一次修订是在2012年，此次修订调整了环境空气功能区分类，将三类区并入二类区，同时增设了颗粒物（粒径小于等于2.5μm）浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整了颗粒物（粒径小于等于10μm）、二氧化氮、铅和苯并芘等的浓度限值，并对数据统计的有效性规定作了修订。

3.土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是对土壤中污染物，如镉、汞、砷、铅、铜等金属和农药等农业投入品残留的最高允许浓度指标值和相应的监测方法的规定。我国在1995年颁布了《土壤环境质量标准》。《土壤环境质量标准》按土壤应用功能、保护目标和土壤主要性质，规定了土壤中污染物的最高允许浓度指标值和相应的监测方法。该标准适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。

除上述三类环境质量标准外，还有噪声、辐射、振动、放射性物质等的环境质量标准。

［地方环境质量标准］

地方环境质量标准，是指省、自治区、直辖市人民政府依法制定的适用于本行政区域内全部范围或者辖区内特定流域、区域的环境质量标准。地方的环境质量标准范围较窄，只包括大气环境质量标准和水环境质量标准。

地方环境质量标准的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府。地方环境质量标准的制定原则是：对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。

［环境基准］

环境基准是指环境中的污染物等对人或者其他生物等特定对象不产生不良或者有害效应的最大限制。环境基准按环境要素可分为大气质量基准、水质量基准和土壤质量基准等；按保护对象可分为环境卫生基准、水生生物基准、植物基准等。

［环境基准与环境质量标准的关系］

环境基准和环境质量标准是两个不同的概念，前者是由污染物同特定对象之间的剂量反应关系确定的，不考虑社会、经济、技术等人为因素，不具有法律效力；后者是以前者为依据，并考虑社会、经济、技术等因素，经过综合分析制定的，由国家管理机关颁布，一般具有法律的强制性。但二者又有密切的关系，前者是制定后者的科学依据，后者规定的污染物容许剂量或浓度原则上应小于或等于相应的基准值。

第十六条 污染物排放标准

国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

▶理解与适用

［国家污染物排放标准］

国家的污染物排放标准由国务院环境保护主管部门制定。制定污染物排放标准的原则，一是应当根据国家环境质量标准制定，使规定的污染物容许排放量尽量满足国家环境质量标准的要求；二是应当根据国家的经济和技术条件，考虑所规定的污染物容许排放量在经济上的合理性和控制技术上的可行性。

制定污染物排放标准的主要方法，一是按照污染物扩散规律来制定，应用污染物稀释和扩散模式来推算污染源排放口的容许排放量；二是按照最佳可行技术来制定，即按照本国生产的水平和技术、经济上可能达到的污染物控制能力来制定；三是按总量控制来制定，即按照环境质量标准的要求计算区域范围内污染物容许排放总量，确定各个污染源分摊率，从而确定它们的容许排放量。

［地方污染物排放标准］

地方污染物排放标准是指省、自治区、直辖市人民政府依法制定的适用于本行政区域内全部范围或者辖区内特定流域、区域的污染物排放标准。与地方环境质量标准一样，地方污染物排放标准的范围也比较窄，只包括大气污染物排放标准和水污染物排放标准。

地方污染物排放标准由省、自治区、直辖市人民政府制定，制定的原则是：对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。这里“严于国家污染物排放标准”，是指对于同类行业污染源或者同类产品污染源，采用相同监测方法，地方污染物排放标准规定的污染物项目限值、控制要求，在其有效期内严于相应时期的国家污染物排放标准。

▶条文参见

《大气污染防治法》第7条；《水污染防治法》第13、14条；《海洋环境保护法》第10条

第十七条 环境监测

国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。

有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。

监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。

▶理解与适用

本条第一款是针对当前存在的环境监测网络缺乏统一规划、合理布局，环保部门与其他有关主管部门设置的环境监测点位（断面）存在重复设置、重复建设的问题，造成资源浪费的问题，明确统一规划设置国家环境质量监测站点，建立监测数据共享机制。

同时，在第二款明确有关行业、专业等各类环境质量监测站点的设置也应当符合《海洋环境保护法》、《水法》等法律法规的规定。

本条第三款是针对当前环境监测质量控制体系不健全、环境监测数据不真不实等造成的环境监测数据质量缺乏有效保障的问题，明确监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范，完善环境监测质量控制体系，同时要求监测机构及其负责人应当如实、客观的报出监测数据，并对监测数据的真实性和准确性负责。

▶条文参见

《水污染防治法》第23条、第25条；《海洋环境保护法》第14-16条；《固体废物污染环境防治法》第12条

第十八条 环境资源承载能力监测预警机制

省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。

▶理解与适用

［环境资源承载能力］

环境资源承载能力是指某区域一定时期内，在确保资源合理开发利用和生态环境良性循环的条件下，环境及资源能够承载的人口数量及相应的经济社会活动总量的能力和容量。环境资源承载力是一个包含了环境、资源要素的综合承载力概念。从具体领域看，环境资源承载力主要包括大气环境承载力、水资源承载力、土地资源承载力、矿产资源承载力等。

第十九条 环境影响评价

编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。

未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

▶理解与适用

根据《环境影响评价法》的规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。规划环境影响评价是指，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（专项规划）进行的环境影响评价。建设项目环境影响评价是指，国家根据建设项目对环境的影响程度对建设项目进行的环境影响评价。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

▶条文参见

《环境影响评价法》；本法第61条、第63条

第二十条 联防联控

国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。

前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

▶理解与适用

［区域联防联控制度的必要性］

一是大部分地区产业结构和工业结构仍相对落后，工业高强度开发及城市膨胀，不仅使大气环境容纳污染物的能力减弱，同时也使排放源结构发生重大改变。排放源从相对集中于城区向分布于城区外转移，从而使区域内污染排放连绵成片。

二是城市间大气污染物传输叠加导致大气复合污染特征显现，空气污染的程度进一步加重。

三是由于高密集度、高负荷城市间干线交通网络形成，交通源排放成为城市群区域大气污染重要来源。

第二十一条 环境保护产业

国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。

▶理解与适用

［环保产业的分类］

环保产业主要包括环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等方面。

1.环境保护技术装备。包括：提供废水处理、固体废物处理、大气污染控制、噪声控制等设备和技术、环境监测仪器和设备、环保科学技术研究和实验室设备、环境事故处理和用于自然保护以及提高城市环境质量的技术和设备等。

2.资源综合利用。包括：（1）共生、半生矿产资源综合利用。如煤系共生、瓦斯等。（2）废水（液）、废气和废渣资源综合利用。如河道淤泥、工业废水、垃圾等。（3）再生资源综合利用。包括废轮胎、锯末、农作物秸秆等。

3.环境服务。一是专业化服务业。为排污企业环保基础设施提供社会化运营服务，典型的是特许经营。如为钢铁企业提供脱硫、脱硝设施维护、运营服务。二是环境咨询服务业。包括环境政策咨询、环境战略咨询、环境规划咨询、环境工程咨询、环境技术咨询、环境法律咨询、环境服务贸易咨询等专业咨询服务业。

▶条文参见

《企业所得税法》第28条；《循环经济促进法》第44条、第46条

第二十二条 对减排企业鼓励和支持

企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。

▶理解与适用

［财政支持］

《清洁生产促进法》规定，对必须进行强制性清洁生产审核以外的企业，可以自愿与清洁生产综合协调部门和环境保护部门签订进一步节约资源、消减污染物排放量的协议。对协议中载明的技术改造项目，由县级以上政府给予资金支持。《循环经济促进法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。

［税收优惠］

《企业所得税法》规定，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可以免征、减征企业所得税；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。《车船税法》规定，对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税。《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律中对清洁生产、综合利用资源的活动给予税收优惠。

［绿色采购］

《清洁生产促进法》规定，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。《循环经济促进法》规定，国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。

［绿色信贷］

《循环经济促进法》规定，对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。

▶条文参见

《清洁生产促进法》第16条、第28条、第33条；《循环经济促进法》第42条、第44条、第45条、第47条；《企业所得税法》第27条、34条；《车船税法》第4条

第二十三条 环境污染整治企业的支持

企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。

第二十四条 现场检查

县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。

▶理解与适用

［现场检查］

本条规定的现场检查包括：现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等；现场监督检查自然保护区、畜禽养殖污染防治等生态和农村环境保护法律法规执行情况。在检查过程中，执法人员可以勘察、采样、监测、拍照、录音、录像、制作笔录；可以查阅、复制相关资料；可以约见、询问有关人员，要求说明相关事项，提供相关材料。

［现场检查的特点］

（1）执法主体只能由负有环境保护监督管理职责的行政部门或者经环境保护主管部门委托的环境监察机构执行；（2）具有强制性，不需要被检查单位的同意；（3）执法主体只能对管辖范围内的排污企业事业单位和其他生产经营者进行检查，不能检查管辖范围外的，也不能检查与污染物排放无关的单位和个人；（4）现场检查有一定的随机性，有关执法主体可以随时进行检查；（5）现场检查的范围和内容应当于法有据，不能任意检查。

［现场检查的主体］

县级以上人民政府环境保护主管部门包括：环保部，省级人民政府环保厅、局，设区的市级的人民政府环保局，县级人民政府环保局等。

环境保护主管部门委托的环境监察机构。实践中，各级环境监察机构有的称为环境监察局，有的根据级别不同称为环境监察总队、环境监察支队、环境监察大队、环境监察中队或者环境监察所。

其他负有环境保护监督管理职责部门是指依照其他法律法规履行监督管理职责的各级公安、交通、铁道、渔业、林业、国土等部门。这些部门也可以依法对管辖范围内的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

［现场检查部门的义务］

行政部门和机构检查过程中，实施的行为具有强制性，被检查单位不得拒绝。但检查部门也负有一定义务：（1）只能依照法律法规的规定，对管辖范围内的排污者进行现场检查。对超出管辖范围的排污者，不能进行检查；与污染物排放无关的单位和个人，也不得进行检查。（2）检查部门有义务为被检查单位保守商业秘密。所谓“商业秘密”，根据反不正当竞争法的规定，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据这一规定，构成商业秘密的条件是：一是必须不为公众所知悉的信息，即该信息是不能从公开渠道直接获取的。二是为技术信息和经营信息，包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等信息。三是能为权利人带来经济利益、具有实用性，是指该信息具有确定的可应用性，能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势。四是权利人对这些信息采取了保密措施，包括订立保密协议，建立保密制度及采取其他合理的保密措施。

第二十五条 查封、扣押

企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

▶理解与适用

［行政强制措施权］

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。其中，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的方式包括：加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除妨碍、恢复原状，代履行等。

本条规定将查封、扣押两种形式的行政强制措施权，直接授予县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门。

［查封、扣押实施的主体、对象和条件］

依照本条规定，查封、扣押权实施的主体是县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门。需要强调的是，查封、扣押应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。查封、扣押权也不得委托给其他单位和个人。依照《行政强制法》的规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

查封、扣押的对象是企业事业单位和其他生产经营者的造成污染物排放的设施、设备。为了尽量保护行政相对人的合法权益，《行政强制法》规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。同时规定，当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

查封、扣押的条件是违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染。

［查封、扣押实施程序］

依照《行政强制法》的规定，执法机关实施查封、扣押应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。

行政机关决定实施查封、扣押，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

▶条文参见

《行政强制法》第三章第一节、第二节

第二十六条 目标责任制和考核评价制度

国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

▶理解与适用

［环境保护目标责任制］

环境保护目标责任制，概括的说就是确定环境保护的一个目标、确定实现这一目标的措施，签订协议、做好考核、明确责任，保障措施得以落实、目标得以实现。在具体操作上，主要是上级政府或其委托的部门，根据本地区环境总体目标，结合实际情况制定若干具体目标和配套措施，分解到所辖地方政府、部门或者单位，并签订责任书。同时，将责任书公开，接受社会监督。

［环境保护考核评价制度］

本条的考核评价与目标责任密切相关，考核的是目标的完成情况，并将其作为对人的考察的重要依据。考核的对象包括两个部分，一是本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人，包括但不限于环境保护主管部门及其负责人；二是下级人民政府及其负责人。

第二十七条 人大监督

县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。

▶条文参见

《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二章