第二编 所有权

第四章 一般规定

第三十九条 〔所有权权能〕

所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

条文注释

所有权人得依法对其标的物进行全面支配，这种支配就其内容而言，一般表现为占有权、使用权、收益权和处分权等方面。

（1）占有权是指占有人对物的管领之权利。占有是一种事实上的状态，对于动产，占有具有所有权的推定作用。

（2）使用权是指按照物的性质和用途对其加以利用之权利，其标的物不因之而毁损、变更、灭失。

（3）收益权是指收取物的孳息和对物加以使用之权利。孳息分为天然孳息和法定孳息。

（4）处分权是指所有人依自己的意愿对物进行事实上或法律上的最终处理的权利。事实上的处分，是指直接变更、消灭某物。法律上的处分，是指处分所有权，包括使所有权消灭、转移或者在其上设定负担等。

占有、使用、收益、处分这四项权能在所有权的行使以及所有权人利益最终实现的过程中各自起着不同的作用，但是每一项权能都从一个侧面表现了所有权所具有的最本质的属性，即对于自己所有财产的支配。所有权决非这四项权能的简单相加，而是它们的有机结合所构成的一个完整的权利。

配套规定

《民法通则》（2009年8月27日）

第七十一条 财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。

第四十条 〔设立他物权〕

所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。

条文注释

用益物权和担保物权是根据权利人所支配的价值是使用价值还是交换价值为标准对他物权所划分的两个种类。用益物权所利用的是物的使用价值，担保物权所利用的是物的交换价值。用益物权和担保物权是所有权人实现其所有权、发挥财产经济效益和社会效用的有效手段。

配套规定

《民法通则》（2009年8月27日）

第八十条 国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。

公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。

土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。

第八十一条 国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。

国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。

公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。

国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。

第四十一条 〔国家专有〕

法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。

条文注释

国家专有的财产由于不能为他人所拥有，因此不能通过交换或者赠与等任何流通手段转移其所有权。

尽管单位和个人对国有财产不能取得所有权，但他们可以依照相关法律的规定使用或经营某些国有财产。

本条只对国家专有财产作了概括性规定，具体范围由各个相关单行法律、行政法规规定。国家专有的财产包括但不限于以下各项：①国有土地。依据法律、行政法规的规定，属于国家所有的土地有：城市市区的土地；农村和城市郊区已被征收的土地；依法不属于集体所有的森林、山岭、草地、荒地、滩涂及其他土地等。②海域。③水流。④矿产资源。⑤野生动物资源。⑥无线电频谱资源。⑦国防资产。

配套规定

《宪法》（2004年3月14日）

第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第四十二条 〔征收〕

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

条文注释

征收，是指为了公共利益的需要，依照法律规定将集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产所有权转归征收人的法律事实。

对于标的物上的其他物权不能征收。例如，可以征收甲的集体所有的土地，但不能征收已经在被征收的甲的集体土地上设定的宅基地使用权。因此，征收发生被征收所有权的变动，但其上的其他物权不受影响。征收人欲消灭被征收物上的其他物权，可以通过诸如买卖等其他法律事实而实现。

征收行为属于行政行为，除在权限和程序等方面应当符合法律关于行政行为的相关规定外，还应当符合公益目的。征收行为应当以公共利益为目的。公共利益是指不特定主体的利益，特定主体的利益尤其是营利法人的利益，不属于公共利益。国家实施征收，应当证明该行为所涉及的是不特定主体的利益。

配套规定

《宪法》（2004年3月14日）

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《土地管理法》（2004年8月28日）

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

第七十九条 侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日）

第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

配套解读

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条对“公共利益”的规定是该条例的主要亮点，其具体化的列举有利于在“源头”上限制假借公益名义侵犯公民财产权利的政府行为。以往的讨论常常以“公共利益”无法界定为由将主要精力投诸于补偿标准上，这就降低了财产权保护的层次和效力。“公共利益”就像法律中的许多其他概念一样，尽管无法作出最为精确的界定，但这是法律本身的局限，在制度安排上还是可以通过经验性的列举和程序化的控制来加以落实的。新条例采取的就是这样一种思路。本条所规定的公共利益范围主要包括三个层次：概括性功能界定、五种具体情形和兜底条款。

一、概括性功能界定

本条开头对“公共利益”的概括性界定——“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”，这属于功能性定义，并未指明“公共利益”的具体内涵和范围。这一界定属于指导性、说明性的内容，其具体内容需要通过本条列举的五个方面和一个兜底条款来加以体现，即任何具体建设项目必须可被归属于本条所列举的五个方面之一的范围或者法律、行政法规明确规定的公益事项范围，不得直接援引此处的概括性内容作为确定建设项目具有公益性的法律依据。特别值得指出的是，“国民经济”不可简单等同于具体的商业开发项目，而主要是指对经济发展起基础性、支持性作用的公共经济发展，比如基础设施建设、公共事业建设等。

二、五种具体情形

新条例列举出了五种具体的公共利益类型，涵盖国防外交、基础设施、公共事业、保障性安居工程建设以及旧城区改建五个方面：（1）国防外交。国防外交是明确的公共利益，与房屋征收的关联主要是国防和外交发展带来的建设用地需求。（2）基础设施建设。基础设施建设对国民经济的发展具有支持性和服务性功能，与上述针对“公共利益”的功能性界定直接呼应。对基础设施建设的领域，本条规定了“能源、交通、水利等”，在法律上应作如下理解：第一，已经明确列举的“能源、交通、水利”属于符合公共利益的基础设施建设范围；第二，其他领域如需满足“公共利益”的要求，必须具有法律、行政法规的明确依据。（3）公共事业。公共事业对社会发展具有支持性和服务性的功能，与上述针对“公共利益”的功能性界定直接呼应。公共事业的覆盖面很宽，根据本条规定，涉及“科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等”。（4）保障性安居工程和旧城区改建。这两方面的公益建设具有共同的目的，即提供并改善公民的居住条件。保障性安居工程，依据既有的建设情况和财政部的权威界定，一般包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、各类棚户区改造和农村危房改造等。旧城区改建主要针对拥有住房但居住条件已经严重落后或恶化的城市居民群体，本条的关键是对何谓“旧城区”加以了限定，即“危房集中、基础设施落后等”。

三、兜底条款

本条第6项是关于“公共利益”的兜底条款，这可以弥补经验性列举的不足。同时，该项规定还明确了“公共利益”的界定权属于中央，即只能通过法律和行政法规加以具体规定，行政法规以下的规范性文件不得设定“公共利益”的具体类型。

案例注释

案例14：户口在则仍享有征收土地补偿款

陈某原系大园村小组村民。2006年6月结婚，外嫁他村，但户口一直在大园村小组未迁出，且仍在耕种第二轮责任田。2005年3月16日，大园村小组针对该村被征用建设三亚学院的土地之补偿款，确定第一次分配方案为：村民每人得款15770元。2006年8月20日，又确定第二次分配方案为：老村民（2005年3月4日之前为本村村民的）每人4866元，新村民（2005年3月4日之后为本村村民的）每人3761元。陈某在第二次分配中未被列为分配对象，遂于2006年10月20日诉至法院。

法院审理认为：本案争议焦点是陈某是否享有大园村第二次分配征地补偿款的权利。大园村小组的涉案土地实际上是被征用给了三亚学院，政府的征地补偿安置方案应当是征用给三亚学院时产生，从已有证据《国家建设征地拆迁补偿表》认定征地补偿安置方案确认的时间为2005年1月31日较为合理。陈某于2006年6月外嫁他村，在此之前该征地补偿安置方案已经确认。况且，陈某的户口一直在大园村未迁出；大园村小组两次分配方案确定的分配对象为：2005年3月4日前为老村民，之后为新村民。故陈某应属于分配对象范围，应与其他村民享有同等的权利。经查陈某之父没有在不分给出嫁女的分配方案上签名，大园村小组辩称陈某之父代表陈某同意不分给出嫁女，没有事实和法律依据，不予支持。因此，陈某应享有大园村小组第二次分配征地补偿款的权利。

第四十三条 〔耕地保护〕

国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

条文注释

耕地转化为建设用地是建设用地使用权设定的前提条件，但我国目前建立的耕地强制保护制度，主要表现在土地管理法和国务院制定的一些行政法规之中。故本条对此仅作原则性的规定。适用时应注意结合相关的法律法规。

配套规定

《土地管理法》（2004年8月28日）

第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

第三十二条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第四十四条 〔征用〕

因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

条文注释

征用是国家强制使用单位、个人的财产。注意征用与第42条规定的征收的关系：二者都是国家以行政权力命令征收或征用财产，被征用或征收的单位、个人必须服从。但征收是剥夺所有权，征用只是在紧急状态下强制使用单位、个人的财产，紧急状态结束后被征用的财产要返还给被征用的单位、个人。并且第42条规定的征收限于不动产，本条规定的征用的财产既包括不动产也包括动产。

征收与征用的区别：

（1）是否出于紧急需要。征用一般是在紧急状态下迫不得已才被采用的，而征收则不以紧急状态的存在为其适用的前提，即使不存在紧急状态，出于公共利益的需要也可以征收。

（2）适用对象不同。征用既适用于不动产，也适用于动产。征收针对的对象是集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收既可以针对所有权，也可以针对用益物权。

（3）是否转移所有权不同。征用的目的旨在获得使用权，因为所有权没有转移，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物。征收要强制转移所有权，而且导致所有权永久性的转移。

（4）在补偿方面不同。征用财产使用完毕后，首先应当返还给被征用人。关于征用的补偿，该条只是规定应当给予补偿，究竟如何补偿，可以由双方依据法律规定协商确定。《物权法》对征收规定了具体的补偿办法，这就是说任何征收都要给予补偿，而且必须依法补偿。

配套规定

《宪法》（2004年3月14日）

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《土地管理法》（2004年8月28日）

第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

案例注释

案例15：合法集体经济成员有权享受土地补偿费（村民承包经营的土地被征用未被支付土地补偿费案）

1994年6月7日，原告陈某与榕树村村民案外人吴某结婚，并居住在该村。同年10月27日，原告陈某生育原告吴甲。同年11月29日，原告陈某将其户口从文昌市清澜镇迁入榕树村。1996年7月11日，原告陈某生育原告吴乙。1998年1月1日，被告榕树经济社将1.28亩水田以家庭承包方式发包给原告陈某、吴甲、吴乙，承包期限至2027年12月31日止。原告在上述承包地进行了生产经营活动。后因集体土地被征用被告榕树经济社拒绝向三原告发放1997年4月19日至2005年1月30日的土地补偿费，遂成讼。另原告称从1997年4月19日至2005年1月30日，被告先后17次发放土地补偿费，平均每人共计人民币5662元。

法院审理认为：原告陈某嫁到榕树村后，在该村里居住生活，同时亦将其户口从文昌市清澜镇迁入该村，而被告榕树经济社在1998年1月将土地以家庭承包方式发包给原告陈某经营时，亦同意原告陈某生育的吴甲、吴乙作为土地承包经营权共有人参加土地承包，且原告在承包土地后进行了生产经营活动，因此，原告具有被告榕树村经济社成员资格。土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，在经民主议定程序决定分配的时候，其受分配主体应为征收补偿方案确定时所有具有该集体经济组织成员资格的人。既然原告具有被告成员资格，被告在分配土地补偿费时依法应向原告支付该款，而被告拒绝向原告发放该款，侵犯了原告的合法权益。对于土地补偿费数额的问题，因该费是由被告决定发放的，故被告对该费的分配数额负有举证责任，现被告未到庭参加诉讼，也未提供证据证明该费的分配数额，对此，被告应承担不利的法律后果。因此，对土地补偿费分配数额以原告的诉称为准。遂判决被告给付原告已分配的土地补偿费平均每人5662元。