第三节 简易程序
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十二条人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：
（一）被诉行政行为是依法当场作出的；
（二）案件涉及款额二千元以下的；
（三）属于政府信息公开案件的。
除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。
发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。
【条文主旨】
本条是关于行政诉讼简易程序适用范围和审级的规定。
【立法背景】
虽然1989年行政诉讼法并未规定简易程序，但是关于行政诉讼是否适用简易程序的讨论研究持续至今。
新中国成立后，1982年民事诉讼法（试行）第十一章明确规定了简易程序的适用范围、审级和审判组织等内容。但1989年首次颁布的行政诉讼法仅规定了普通程序；此后的20多年，“行政诉讼适用简易程序”历经理论探讨、司法试点，最后终于纳入立法。（1）2009年，最高人民法院将“完善行政诉讼简易程序，明确使用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”纳入“三五改革纲要（2009～2013）”。随后，“行政诉讼简易程序”被中央确定为深化司法体制和工作机制改革的60项任务之一。（2）2010年，经中央批准，最高人民法院2010年11月17日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号，以下简称《试点通知》），决定先在部分基层人民法院进行行政诉讼简易程序试点。（3）2014年立法确定，2014年行政诉讼法明确规定了简易程序的相关内容。
何为简易程序？理论界与实务界各有认识。有学者认为，简易诉讼程序是为加速诉讼时间之进行，减轻法院工作负担而制定的简易起诉、审查、裁判方式，以达到迅速处理轻微事件，争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的“有效法律保护”，在质量上和时间上得以提高的目的。[39]实务部门提出，行政诉讼简易程序具有起诉方式简便、传唤当事人及证人的方式简便、实行独任制或合议制基础上的程序简化、审理程序简便、审结期限较短的特点，它是基层人民法院或其派出法庭在一审程序中采用简便、高效的方式对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大或者法律规定的特定类型的行政争议所适用的审理程序。[40]笔者认为，前者交代了简易程序的价值目的，后者主要从如何实现价值目的的制度安排入手，两者各有所长，实属领域专攻所为。概而言之，简易程序追求的目标主要包括：平衡效率与公正、减少当事人诉累和优化司法资源配置；实现目标的具体制度包括：简易程序适用的案件范围、审级、审判组织、环节简化和程序转换等。[41]
1989年由第七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》之所以只规定了普通程序，在审判组织上只规定了合议制，主要受制于行政诉讼法草创阶段的现实环境。全国人大常委会法工委主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉（草案）的说明》中如是说“行政案件审理难度大”。一般认为，采取“普通程序+合议制”的制度设计主要基于以下几点考虑：一是案件性质，有别于民事案件仅涉及个人私权，“行政案件涉及对国家行政机关行为合法性的评价、裁判，故必须特别慎重”，其审理涉及复杂的专业技术知识，案件难度较大，同时采用合议制可以增强抵御各方面干扰的能力。二是案件数量，考虑到当时行政诉讼数量不多，庭审走普通程序，采用合议制，这种“耗时、耗人”的做法既不会造成案多人少的矛盾，也不会影响按时结案。三是法官素质，当时审判人员大多非科班出身，加之处理行政案件的经验普遍不足，因此“一律实行合议制，并适用普通程序，可以集思广益，充分发挥集体智慧和力量，克服审判人员的主观片面性，避免或减少审判工作中的错误，保证准确认定案件事实，准确适用法律，提高办案质量，同时，还有助于培养审判人员的民主作风，提高业务水平和工作能力。”可以说，立法之初，行政审判是否公正是关注之重，司法效率尚不急迫。
【条文解读】
为更好地把握本次立法成因及制度选择，笔者结合最高人民法院《试点通知》的相关条文，作一说明。
一、关于审级的规定
在参考民事诉讼法和刑事诉讼法的基础上，《试点通知》前文和第1条规定，“经中央批准，现就在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作”以及“下列第一审行政案件……可以适用简易程序审理。”即“基层人民法院”的部分“一审案件”适用简易程序审理：（1）限于基层人民法院，是因为中级以上法院管辖的一审行政案件，通常情况下在本辖区内属于重大复杂的案件；（2）选择一审案件，是因为二审案件，一般都在事实认定或者法律适用方面存在争议，因此更适合于普通程序审理。此外，《试点通知》第1条第2款明确规定，“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”，说明那些发回重审或者再审的案件，即便按照一审程序，也不能适用简易程序。
与《试点通知》规定的“部分基层人民法院”和“第一审行政案件”不同，新行政诉讼法第82条仅规定了“第一审行政案件”一项，说明自新行政诉讼法公布之后，行政诉讼简易程序突破“部分基层人民法院”限制，开始在全国范围内施行。需强调的是，该条的“第一审行政案件”是指基层人民法院的一审行政案件，不包括中级（以上）法院的一审行政案件，理由见前文对《试点通知》该部分内容的阐释。
二、关于适用范围的规定
简易程序仅适用于部分一审行政案件，如何划分？
（一）学者的观点
有学者提出应当适用于案件性质轻微、情节简单、争议不大、影响较小的案件。[42]但是法官提出异见，认为标准过于原则，难以统一裁量。至于其他学者提出的列举式划分法，尽管较为明确，但若列举不当，就会限制简易程序的适用范围。江必新、梁凤云两位专家型法官列举了是否适用简易程序应当考虑的因素[43]：（1）案件涉及当事人的何种公法权益。如果案件涉及公民公法上的主观权利，则公民对其权益具有一定的处分权，应当尊重公民对于简易程序的选择权。（2）案件涉及当事人权益的大小。诸如大额罚款、暂扣营业执照等处罚行为，适用普通程序更为合宜。（3）案件涉及当事人权益的急迫程度。类似请求公安机关人身保护的案件，如果适用普通程序审理，容易造成“救济迟来”。（4）考虑行政行为作出之时适用的程序。例如，行政处罚法第33条规定的当场处罚行为，就是考虑了行政效率和影响到的公民权益大小。对于此类行政纠纷亦可用简易程序审理。（5）案件涉及的当事人范围。类似群体性行政案件等涉及较大范围当事人的案件，不宜采用简易程序。（6）考虑人民法院审理行政案件是否有成熟的做法。例如，一些常规的行政处罚案件，人民法院已经形成较为成熟的裁判尺度，已经成为某种“范例”，则可以借鉴德国行政诉讼中的“范例诉讼”的简易程序模式，解决“大宗诉讼”或者“大批诉讼”的问题。
（二）《试点通知》的规定
最终《试点通知》第1条采纳了实质标准和形式标准兼具的立法模式——既抽离出适用简易程序案件的基本特征，又列举了几类适用情形。可以说是明确又不失灵活，为下面法院根据实际情况确定简易程序适用范围留下裁量空间。其中，实质标准包含三要素：“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。所谓的基本事实清楚是指被诉行政行为认定的基本事实清楚、完整；法律关系简单是指被诉行政行为涉及的行政法律关系比较单一，不存在涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情形；权利义务明确则指被诉行政行为涉及的权利义务关系明确，争议不大。至于形式标准，《试点通知》第1条列举了三种适用情形：
1.涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件。关于“财产金额较小”，考虑到全国各地经济发展不一，地区差异较大，起草者不搞一刀切的僵化处理，将具体数额留于各省根据实际情况自定。关于“行政机关当场作出决定”，是指行政机关在执法现场适用简易程序直接作出行政行为的情形，例如行政处罚法第33条，对于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的情形，行政机关可以当场作出行政处罚决定。除了行政处罚，还有行政征收、行政给付、行政许可、行政强制等行为均有可能当场作出。这种当场作出的行政决定，一般涉及的公民权益较小，符合适用行政诉讼简易程序的条件。
2.行政不作为案件，即请求行政机关依法履行行政义务的案件。此类案件一般案情简单，法律明确，起诉人只要证明其申请过的事实和行政机关确有履行义务的法定职责。
3.当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。实质上是尊重意思自治原则的体现，赋予当事人适用简易程序的选择权。但这种权利是单向和有限的，因为简易程序作为法院审理案件繁简分流的管理措施，其决定权应该在法院手中。只有同时符合“当事人自愿选择”和“人民法院同意”，才可以适用简易程序。
此外该条第2款规定：“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”。据此，也就是说，对发回重审和再审的案件，当事人不能选择适用简易程序，人民法院也不能适用简易程序。
（三）新行政诉讼法的规定
行政诉讼法第82条亦采用了“实质标准与形式标准兼具，外加排除”的立法模式。
1.关于实质标准和形式标准兼具
新行政诉讼法实质标准的“认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的”与《试点通知》的规定尽同，无实质区别。但是，形式标准存在明显不同：
一是关于列举的适用情形。新行政诉讼法第82条规定适用简易程序的情形有：（1）被诉行政行为是依法当场作出的；（2）案件涉及款额2000元以下的；（3）属于政府信息公开案件。与《试点通知》的区别在于：
第一，新行政诉讼法对案件涉及款项作了具体规定，限于“两千元以下”的情形，便于各地法院操作，避免各地法院适用简易程序的案件量差异过大。调研中了解到，由于《试点通知》仅原则上规定“涉及财产金额较小”，部分地方法院将此理解为50元以下，导致所在地区基层人民法院适用简易程序的案件比例很小，简易程序的功效得不到发挥。
第二，新行政诉讼法未采纳《试点通知》中的“行政不作为案件”，新增了“政府信息公开案件”。近几年的审判实务表明，一方面行政不作为案件并不好审，主要因为：（1）职权难以确定；（2）履行合法的程度难以界定；（3）一旦涉及行政不作为的赔偿，举证责任、因果关系等较为复杂。另一方面政府信息公开案件量明显多于行政不作为案件。此类案件暴增源于公民知情权意识增强，特别是在征地拆迁过程中，被拆迁人或保护合法权益或滥用诉权，要求政府及职能部门公开规划、国土、城建等方面的政府文件。以2011～2012年上海市黄浦区法院为例，该院330件适用简易程序审理的行政案件中，政府信息公开案件为216件，占总量的65.5%。正因为此类案件占了大头，立法机关才会弃“行政不作为”提“政府信息公开”。
二是关于当事人的程序选择权。新行政诉讼法第82条第2款规定：“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”此款关于当事人的程序选择权，与《试点通知》的区别有：
第一，条文结构的不同，导致适用范围的扩大。《试点通知》将当事人的程序选择权置于实质标准之后，形式标准列举情形之中。也就是说，当事人的程序选择权受限，其涉及的案件必须满足实质标准的三要素“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。但是新行政诉讼法第82条，却将当事人的程序选择权“撇开”实质标准的“统领”，“排出”形式标准的“点明”，单独作为第2款存在，且明确规定为“除前款规定以外的第一审行政案件”。也就是说，当事人的程序选择权不受前款实质标准和形式标准的限制，只要是“第一审行政案件”，当事人各方同意即可，结果是简易程序的适用范围得到扩大。
第二，当事人程序选择权不受法院审查，利于适用范围扩大。《试点通知》第1条第1款第3项规定“当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。”该文表明，当事人的程序选择适用简易程序的案件不仅受到第1条实质标准的统领，程序选择权的行使还需人民法院依据实质标准进行审查把关，即当事人有限的程序选择权。新行政诉讼法第82条第2款规定，除前款规定的第一审行政案件外，只要当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。该条表明，对于不符合前款规定的其他第一审行政案件，当事人行使程序选择权，只要符合各方自愿即可，不受法院的审查限制，其结果是部分当事人为了节约诉讼成本，减少诉累，倾向于适用简易程序，简易程序的适用范围得到进一步扩大。
笔者认为，立法机关是从立法技术上解决了审判实务部门普遍反映的简易程序适用门槛过高的问题。没有足够的案件适用简易程序，简易程序的价值就无处体现。
2.关于“外加排除”的规定
新行政诉讼法与《试点通知》均作了如下规定，“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。”其要义是，无论发回重审的，或者按照审判监督程序再审的案件，即使由基层人民法院按照一审程序进行再审，由于案件本身存在事实问题、法律适用问题或者审判程序违法等事项，确实不宜再走简易程序，否则其正当性易受质疑。
【实务指南】
本法中简易程序适用范围明显大于《试点通知》。司法实务中，案件是否适用简易程序遵循以下几点：一是符合本法第82条第1款实质标准和形式标准的案件，法院可以主动适用简易程序；二是尽管不属于本法第82条第1款的案件，但是只要是第一审的行政案件，且各方当事人均同意适用简易程序的较为复杂案件；三是如发回重审、按照审判监督程序再审的案件，即使当事人申请适用简易程序，法院依法不允许。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零二条行政诉讼法第八十二条规定的行政案件中的“事实清楚”，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实；“权利义务关系明确”，是指行政法律关系中权利和义务能够明确区分；“争议不大”，是指当事人对行政行为的合法性、责任承担等没有实质分歧。
【解释要点】
本条规定了简易程序适用范围中相关不确定法律概念的释义。
【适用指南】
只有简单的行政案件，才能适用简易程序审理。但何谓案情简单，行政诉讼法将其明确界定为“事实清楚，权利义务关系明确，争议不大”。《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》在关于简易程序的适用范围的规定里采用的是“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”，行政诉讼法则采用了民事诉讼法的有关规定，去掉了上述通知规定中的“法律关系简单”，并增加了“争议不大”。
行政诉讼法和民事诉讼法都规定简易程序原则上适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件。不同于民事诉讼简易程序的是，行政诉讼法规定的简易程序适用范围采用的是两重标准，即除了符合“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案情简单标准外，还应当符合案件类型标准，即必须属于被诉行政行为是依法当场作出的、涉及款额2000元以下的、政府信息公开案件三者之一。后者不是依附于前者，也不是对前者的进一步细化界定，而是一项独立的标准，而且只有同时符合案情简单和特定案件类型的案件，才能适用简易程序。
行政诉讼法第82条规定，符合该条法律规定条件的案件，法院“可以”适用简易程序审理，而非“应当”必须适用。可见，法律赋予了法院对适用简易程序的司法裁量权。但是当前，有些原告不太信任司法，对普通程序审理的案件都存在质疑，更难以信任法院通过简易程序审理案件，因此，不会主动选择，也不会同意法院适用简易程序。这也是造成简易程序在实践中运用频率较低的原因之一。
简易程序的适用涉及公正与效率的平衡。一方面，行政诉讼法设立了简易程序，提高法院审理简单案件的效率；另一方面，又设立了“案情简单”和“案件类型”两重标准，需要同时满足案情简单和特定类型的案件，才可以适用简易程序，而非只要案情简单的案件，就可以适用简易程序，亦非只要案情简单的特定类型案件，就应当适用简易程序。同时对于其他案件，行政诉讼法赋予了当事人程序选择权。这些都是法律出于衡平公正的考虑而进行的制度设计。
其实，作为法官，判断案件是否案情简单的最直观的标准是能否在45天内审结该案。而决定是否适用简易程序，是在案件审理开始之前，只有首先决定选择适用何种审理程序，才能接下来进行案件审理。法院此时还未对案件进行实体审理，只是通过当事人提交的诉讼材料，并结合自身的审判经验等，判断案情是否简单，是否可以适用简易程序。因此，在决定是否适用简易程序时，对于案件是否“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”的判断，只是初步性的而非最终实质性的判断。
事实清楚，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实。当事人提供的证据能够比较明确地证明争议事实，法院在全面审核证据后就能查清事实，而无须进行大量的调查取证工作。在这里只要当事人能提供“相应”证据即可，提供确凿、充分、可靠的证据。因为如上所述，证据是否确凿、充分、可靠，涉及对证据的真实性、合法性、关联性的判断，要经过案件庭审质证后，即在法院决定适用简易程序之后而非之前，才能确定。
权利义务关系明确，是指行政法律关系中权利和义务能够明确区分。在具体的行政法律关系中，行政相对人享有何种权利、应当履行何种义务，行政机关具有何种权力、应当履行何种职责，简单、清楚。行政争议本身比较明确，其形成和发展过程也不太复杂。
争议不大，是指当事人对行政行为的合法性、责任承担等没有实质分歧。其中，行政行为的合法性是行政诉讼的诉讼标的。当事人对被诉行政行为是否合法，不存在实质性争议。而对“责任承担”没有实质分歧，是指当事人对权利义务的归属，即谁是责任承担者不存在根本性、原则性的分歧。
【疑难解答】
本条在实践中，需要注意：关于“无须人民法院调查收集证据即可查明事实”的规定，其是否意味着适用简易程序审理的案件，不能进行调查收集证据？本条中虽有关于“无须人民法院调查收集证据即可查明事实”的表述，但这仅指法院在确定案件审理程序时所作的初步判断，并不能限制法院在审理案件过程中，视案情需要进行调查取证。在简易程序中，法院仍可以调查收集证据。
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十三条适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。
【条文主旨】
本条是关于审判组织独任制及审限的规定。
【立法背景】
毋庸置疑，“普通程序+合议制”模式在立法之初对实现司法公正发挥了必不可少的作用。然而，这种单一的诉讼程序在20多年后，成为了制约行政诉讼制度发展的瓶颈之一。情势变迁，“普通程序+合议制”模式耗时耗人，弊端显现。
一、案多人少矛盾剧增，效率问题凸显
由于案多人少的矛盾，司法效率受到严重影响：
1.一审案件基数大，稳中有升。根据2010年的司法统计情况，全国法院一审行政案件收案129133件，与2009年相比上升7.33%。收案数量上升的有22个省份，其中江西省上升幅度最大，为94.39%。以上海市近20年来的行政审判情况为例，行政诉讼法实施之初即1991年，上海市法院系统一审行政案件受理总数为200余件，行政审判人员数为100人左右，人均收案约2件；至2011年，该市一审受理行政案件总数增加到1827件，而行政审判人员仅为129人，人均收案数为14.2件。近20年间，人均收案数增长了7倍左右。[44]
2.申诉上访案件多，雪上加霜。与民刑领域相比，“2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部来京申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超出了刑事和执行。”[45]2012年9月最高人民法院召开的“着力解决行政审判突出问题，积极回应人民群众司法需求——全国法院行政审判工作视频会”上，沈德咏副院长指出：“2011年，全国一审行政案件上诉率高达69.31%，分别是刑事和民事的6倍和6.3倍。部分地区除成功协调的案件外，几乎所有一审案件都提起上诉，所有二审案件都提起申诉。”
3.非诉执行攀升急，牵制力量。自2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始实施后，大量的房屋拆迁类非诉执行案件开始完全交由法院行政庭统一审查。在行政审判案多人少矛盾突出，法院编制严格受限，法官数量无法短期大幅度增长的情况下，还需分出精力，负责审查非诉执行案件。在推进城市化进程的背景下，大量涉及征地拆迁的民生案件涌向法院；比如2008年，温州市鹿城区人民法院3位行政庭法官除办结了行政诉讼案件246件外，还办理了行政非诉审查案件498件，人均审结诉讼案件82件、非诉审查案件166件。[46]2011年，上海法院行政庭系统就审查了3236件非诉执行案件[47]急速攀升的非诉执行案件，急剧分化了有限的审判力量。
二、合议制度变成陪而不审，司法公正遭质疑
因为法定的合议制度，导致原本有限的行政审判力量在安排合议庭成员时，可谓捉襟见肘。尽管2007年4月24日出台的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》要求各级法院进一步健全行政审判机构，要求基层人民法院必须保证组成一个合议庭，中级以上法院必须保证两个以上合议庭。实际上，这个要求过分乐观。出于行政审判事业的前景，个人价值的实现等原因，行政审判庭出现年轻人不愿来，业务骨干离职下海或者转调其他岗位，比如云南省高级人民法院行政庭因为法官离职、挂职等原因，出现书记员多于法官，只够勉强组成一个合议庭。面对结案考核压力，部分法院不得不“另谋出路”：或是临时从民事审判庭或者刑事审判庭抽调法官组成合议庭，或是邀请人民陪审员参加陪审。因为这些人员缺乏行政审判经验或者业务责任感，其结果是合议庭异议鲜少，承办法官说了算，名为合议制，实为独任审，这种流于形式的合议制度已经违背了当初的立法用意，并有诸多负面效果：一是浪费合议庭其他两位法官的时间精力；二是不能集中精力办难案，业务水平得不到提高；三是裁判结论不是集体智慧产物，司法公正受质疑。许多简单案件出现“一人独审，他人陪衬”的现象。正如学者提到，这种陪而不审的现象给合议庭承办法官提供了推卸责任的机会，从总体上破坏了合议制的运行机制，损害了司法权威和法律的严肃性。[48]
“普通程序+合议制”模式耗时耗人，概而言之其弊端：“一味追求缜密复杂的普通程序，其结果是增添了不必要的诉讼环节，降低了审判效率，增大了诉讼成本，最后不但效率没有了，公正也变得虚无缥缈。”[49]
【条文解读】
为更好地把握本次立法成因及制度选择，笔者结合最高人民法院《试点通知》的相关条文，进行释义。
简易程序与独任制是否必然对应？存在两种观点。
支持者认为，独任制是简易程序的应有之义，没有合议庭的简化何来简易程序，何况民事诉讼与刑事诉讼都采用了独任制。例如人民法院组织法第9条规定：“简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”
反对者则认为不应当实行独任制。主要理由是：第一，合议制的群策优势。有学者将这一制度优势概括为：（1）运用集体智慧，保证审判质量。特别是在复杂、疑难、新型的案件中，合议庭成员集团队智慧，从而弥补单个法官在思路等方面的局限。（2）形成内部监督，防止个人恣意。在中国目前职权主义诉讼模式下，法官的权限较少来自于当事人及律师的制约，合议制以独立判断、公开讨论、平等表决、民主集中的集体决策机制来防止法官权力过分集中和恣意专断。（3）平衡多元价值，分担制度风险。在社会广泛关注、涉及多方利益、政策性较强的案件中，来自不同背景的法官可能带有或者代表不同的价值倾向乃至偏见，同时也可能承受或者遭受多方面的压力和干扰，由多名法官组成合议庭共同作出决定，可以通过不同价值取向之间的沟通和博弈而形成审判庭的价值中立或平衡，并以集体裁判体系共同分担司法独立本身蕴含的社会压力和风险。[50]这一点在行政诉讼征地拆迁类案件中尤为突出。第二，不能突破现行法律。我国1989年行政诉讼法明确规定行政审判采用合议制，合议庭由审判员组成或者审判员、陪审员组成。如果最高人民法院这次试点规定“独任制的简易程序”，那么容易遭到程序违法的质疑。
综合各方观点，《试点通知》最终决定在司法试点阶段，对独任制的规定采取保守之式，加“经当事人同意”来提高正当性，防止当事人在庭审结束后因对审判结果不满，以审判组织违法为由否定审判效力，形成第3条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。”待1989年行政诉讼法修改之时，再建议人大立法机关进一步明确“独任制的简易程序”。
最终新行政诉讼法第83条规定：“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”《试点通知》与新行政诉讼法不同之处在于审判组织的种类不同：前者实务中既有合议庭形式的简易程序，又有经当事人同意之后的独任制的简易程序，实行双轨制；后者立法直接规定了简易程序一律由审判员一人独任审理，审判组织单一。本次行政诉讼法修改，该条的立法意义有两点：
1.扭转了独任制简易程序适用率比较低的局面。例如，江西、上海等法院反映，在2010～2014年司法试水阶段，作为试点法院的部分基层人民法院的行政案件法律关系一般较为简单，但是因人的因素、非案的因素，导致简易程序多为合议制。人的因素表现为：（1）对独任制的不信任。由于当事人对“一人审理”心存疑虑，担心判决不公，损害自身权益，故一般不会同意采用独任制审理案件。（2）当事人之间的不信任。原告多对行政机关不信任甚至对抗敌意，要求双方快速达成程序合议存在难度。新行政诉讼法直接规定简易程序一律采用独任制，可以避开上述人为干扰。
2.解决了在行政诉讼中采用独任制的合法性问题。审判组织的简化是简易程序题中的应有之义，减轻案多人少的矛盾，消除陪而不审的惰性。
至于审理期限，两者均规定为“应当自立案之日起四十五日内审结”。
【实务指南】
本次修法对司法实务的主要影响：一是明确了行政诉讼简易程序独任制度的合法地位，如当事人以审判组织不合法为由提起上诉或者再审申请，理由依法不成立；二是直接明确简易程序对应的是独任制，限制了当事人的程序选择权，便于提高独任制简易程序的适用率。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零三条适用简易程序审理的行政案件，人民法院可以用口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤当事人、通知证人、送达裁判文书以外的诉讼文书。
以简便方式送达的开庭通知，未经当事人确认或者没有其他证据证明当事人已经收到的，人民法院不得缺席判决。
【解释要点】
本条规定了简易程序中传唤、通知、送达及其法律后果。
【适用指南】
简易程序，程序简化、便利、灵活，尤其体现在传唤、通知、送达等环节。在适用简易程序审理案件时，法院可以运用简便方式进行通知、传唤、送达。但是，对于以简便方式送达的开庭通知，如果没有证据证明当事人已经收到，法院不得对当事人进行不利法律后果归责。
在简易程序中，法院可以适用的简便方式包括但不限于本条列举的口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等，只要是能通知、送达到当事人的方式即可。本条的适用难点主要不在于通知、送达的方式，而在于证据的留存。一方面，应当明确的是，不是所有的简便方式通知、送达，都需要留存证据。如果双方当事人都配合诉讼程序的顺利进行，则可以无须留存相关证据。只有在当事人不配合诉讼程序，需要产生相应法律后果时，才需要相应证据证明法院已经通知、送达。否则，在简易程序中制作、留存相应证据花费的时间精力，不少于甚至可能还多于普通程序，即简易程序比普通程序还要繁琐，则有违设立简易程序的初衷。另一方面，在通知、送达时，方便留存证据的，可以随时留存，即使当时没有留存，在需要时也可以补充获取相应证据。例如，口头通知的，可以留存笔录，或补充制作笔录；电话通知的，可以备份通话记录或进行录音，必要时将录音拷贝存档；短信通知的，可以保存短信内容等。
本条不对简便方式做限制规定，而是通过限制简易送达的适用范围及其法律后果，去防范和避免简易程序可能对当事人诉讼权利产生的不利影响。本条规定，适用简易方式送达的法律文书，是裁判文书以外的诉讼文书。因为裁判文书涉及案件的处理，在诉讼中是对当事人权利义务产生影响的物质载体。对于裁判文书，宜通过正式程序而不宜通过简易方式送达。如果通过简便方式没有有效送达，可能会影响当事人下一步寻求法律救济，也会对法院证明是否已经有效送达造成实质障碍。但是，根据本解释第101条第3款的规定，裁定可以口头形式作出。综合本条和该条规定看，应当区分不同情形选择适用不同的裁判文书送达方式：第一，判决书应当通过正式程序而非简易方式送达；第二，对于口头裁定，在口头裁定作出时，即已通过口头方式将裁定内容告知当事人，但根据法律规定，应当记入笔录；第三，口头裁定以外的裁定应当通过正式程序而非简便方式送达当事人。
出庭陈述意见，是当事人一项重要的程序权利。而要保障当事人陈述意见的权利，首先要保障当事人知晓开庭相关事项的权利。对于开庭通知，虽然可以通过简便方式送达，但如果当事人没有正当理由拒不到庭，则需要当事人确认或者有其他证据证明当事人已经收到，才可以适用缺席判决。根据行政诉讼法第58条的规定，经法院传票传唤，被告无正当理由拒不到庭，可以缺席判决。在该条中，适用缺席判决的前提条件之一是“经法院传票传唤”。这是针对普通程序作出的一般规定。简易程序是与普通程序并列的程序，其并未规定传票传唤的形式要求。对于简易程序而言，无论是通过书面传票，还是通过简便方式，其目的都是传唤当事人，让其知悉开庭相关事项。简便方式只要得到当事人的确认，或者有证据证明当事人已经收到或知悉开庭相关事项的，就具有与传票传唤当事人一样的法律效果。本解释本条沿袭了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的规定，对行政诉讼法第58条作出了针对简易程序的特殊性规定，即在承认简便方式传唤、通知、送达为合法的基础上，认为只要经法院合法传唤，即可适用缺席判决。
【疑难解答】
本条在司法实践中，需要注意：
一、法院能否根据本条第2款，对原告按撤诉处理
虽然原告作为诉讼程序启动方，一般会主动参加诉讼程序，但实践中仍然有原告不配合诉讼活动，无正当理由拒不出庭的现象发生。本条虽然只规定了缺席判决，但在诉讼活动中，双方当事人法律地位平等，应当平等遵守诉讼秩序。既然简便方式通知、送达亦为合法，则应当承认其相应效力及法律后果。既然对被告可以适用缺席判决，则应当对原告对等适用按撤诉处理。
二、如果用简便方式传唤、通知、送达后，当事人并未配合参加后续诉讼活动，但缺乏有效证据证明当事人已经收到，法院是否可以直接适用相关法律后果，对当事人作出处理，还是应当再次传唤、通知、送达
简易程序虽然简化、灵活，但其本身是具有严肃的法律效力作为后盾支撑的。当事人不按照法定程序和法院的要求参与诉讼活动，应当承担不利法律后果。但是，法院对其作出处理，应当具有相应证据证明相关事实。如果证据不充分，事实基础不牢固，法院就不应当适用相关法律后果对当事人作出处理。如果审限允许，可以再次传唤、通知、送达，但要做好证据留存工作。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零四条适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过十五日。被告要求书面答辩的，人民法院可以确定合理的答辩期间。
人民法院应当将举证期限和开庭日期告知双方当事人，并向当事人说明逾期举证以及拒不到庭的法律后果，由双方当事人在笔录和开庭传票的送达回证上签名或者捺印。
当事人双方均表示同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期间的，人民法院可以立即开庭审理或者确定近期开庭。
【解释要点】
本条规定了简易程序的举证及答辩期限等问题。行政诉讼法对此没有作出具体规定。
【适用指南】
本条在借鉴《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》和《民诉解释》相关规定的基础上，作出了合理规定。适用简易程序审理的案件的举证期限决定权在法院，可以由法院确定，也可以由当事人协商一致后由法院准许，但不能超过普通程序的举证期限即15日。对于答辩期限，被告要求书面答辩的，法院酌情确定合理期间。被告不要求书面答辩，进行口头答辩的，无须确定答辩期间，法院可以经双方当事人同意，视需要随时开庭。法院应当将举证期限和开庭时间及相关法律后果以口头或书面形式告知当事人。经双方当事人同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期间，法院可以立即开庭审理或者确定近期开庭。
举证和答辩是两项重要的程序事项，能够对案件的处理结果产生直接影响。尤其是举证，对案件处理影响甚巨。因为根据行政诉讼法第34条的规定，被告对行政行为负举证责任，不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有证据，要承担败诉的不利法律后果。而且虽然简易程序适用的都是简单案件，但毕竟各案简易程度不同，而且行政机关依法行政及应诉能力与水平各异，为确保简易程序的顺利推进，宜委诸法院视案情自由裁量举证和答辩期限。
举证期限的决定权在法院，但确定举证期限的方式有两种：一是法院直接指定；二是双方当事人协商一致后报法院批准。答辩期限的决定权也在法院，但法律要求法院确定的答辩期要合理。不同于民事诉讼法的有关规定，本条并未作法院确定答辩期应当事先征求被告同意的规定。行政诉讼法第67条规定，一审普通程序的举证和答辩期限是被告自收到起诉状副本之日起15日内。简易程序是对普通程序的简化，审限只有45天，是普通程序的1/4。因此，简易程序的举证和答辩期限应当少于至多等于普通程序的。
简易程序虽然简化、灵活，但并不能随意，需要予以一定规范。其中的程序环节，尤其是重要程序环节，都对应一定的法律后果。根据行政诉讼法第34条的规定，被告对行政行为负举证责任，不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有证据，要承担败诉的不利法律后果。根据行政诉讼法第58条的规定，经法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，可以按撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，可以缺席判决。因此，举证期限和开庭日期对当事人诉讼权利乃至实体权利都影响甚大。法院对此负有告知义务，并应同时向当事人说明逾期举证和拒不出庭的法律后果。同时，法院还应当制作和保留已经履行告知义务的证据。法院可以口头告知举证期限，但应当制作笔录，并由双方当事人在笔录上签字或捺印。法院也可以通过书面，即发送举证通知书的形式，告知当事人并保留相应证据。另外，根据本解释第103条第2款的规定，简便方式合法送达开庭通知后，当事人拒不出庭的，也可以对当事人引致不利法律后果。对于开庭时间的告知，并非只有发送开庭传票一种途径。法院可以当面口头告知双方当事人并制作笔录，由当事人在笔录上签名或捺印。同样也可以书面发送开庭传票，由当事人在送达回证上签名或捺印。
举证和答辩属于当事人的程序权利。在简易程序中，当事人可以对自己的程序权利作出处分，法院一般都应当予以准许。如果双方当事人均表示同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期间的，法院可以立即开庭审理或者确定近期开庭。当然，由于这涉及当事人放弃自己的部分程序权益，法院也应当记录在案，并由双方当事人签名或捺印。
【疑难解答】
本条在司法实践中，需要注意以下三个方面问题：
一、在简易程序中，法院确定答辩期限的，是否要征求被告同意
在简易程序中，答辩期间的决定权在法院。不同于民事诉讼法的有关规定，本条并未规定法院确定答辩期间的，应当事先征求被告同意的，即法律赋予了法院裁量权，无须征求被告意见，更无须经其同意。因为简易程序的价值主要在于效率。适用简易程序的案件，本身案情简单，而且行政机关在行政程序中，就应当已经具备作出行政行为的证据和法律依据，且应当具备至少知晓作出行政行为的理由。
二、在简易程序中，举证期限能否延长
行政诉讼法第36条第1款规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”该条是关于被告举证的一般规定。即使在简易程序中，如果出现了不可抗力等正当理由，被告仍可以申请法院延期举证。
三、答辩期限合理确定
法院应当根据案件性质、案情难易程度、被告的行政执法水平及其诉讼代理人的应诉水平等具体情况，确定合理的答辩期间。合理答辩期间不应超过15日。因为在普通程序中，被告的答辩期间也仅为15日，而简易程序中的答辩期应当不超过15日。
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十四条人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。
【条文主旨】
本条是关于程序转化的规定。
【立法背景】
如何化解“普通程序+合议制”耗人耗时的弊端？减少案件量或者增加审判力量都不切实际，优化审理模式，合理配置现有资源，才是克服现今案多人少矛盾的制度解决之道——引入简易程序，包括案件分流和简化程序两个方面。如此建议，主要基于以下司法观察：一个简单的20元罚款纠纷，走一审普通程序可能耗时100天左右，需要当事人往返法院4～5次，说明适用普通程序来审理简单案件，救济成本与权利本身不匹配；此外，基层人民法院一审行政诉讼案件出现两极分化趋势，或新型疑难群体性案件较多，或是简单常规案件较多。因此，江西法院提出，没有繁简之别，没有难易之分，千篇一律地适用同一种诉讼程序，不利于司法资源的优化配置，不利于司法效率的提高；上海等法院主张对行政案件进行分类，并根据其案情繁简程度、性质，分别采取普通程序和简易程序进行处理，对“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的行政案件则可适用简易程序达到追求效率、减轻诉累的目的，实现“简出效率，繁出精品”。
经过深入调研和反复论证，在获中央批准后，最高人民法院于2010年11月17日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。需要说明的是，《试点通知》之所以不以司法解释的形式发布，选择部分基层人民法院先行试点，主要是考虑到当时行政诉讼法尚未修改，如果出台司法解释要求全国遵循，不仅时机未熟优劣不明，而且缺乏上位的法律依据。
【条文解读】
有关适用范围的规定，对案件进行了前置分流，决定了适用的程序。同时，我们还需要一个后续的转化程序作为补充，以备案情发展之需，及时调整，符合程序正义。
《试点通知》第7条规定了简易程序转化为普通程序的两种情形：（1）当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的；（2）或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。符合前述情况之一的，人民法院应当及时通知双方当事人，并组成合议庭按照普通程序审理。行政诉讼简易程序的设置是为了提高司法效率，因此对程序转化需要有所限制：一是单向的程序转化。该条仅适用于“简易程序→普通程序”，且以一次为限。对于已经转入普通程序审理的案件，在审理过程中无论案情发生如何变化，都不得改用为简易程序，否则出现程序繁琐，时间浪费。二是转化主张的期限。普通程序转化为简易程序的主张仅能在开庭前提出；简易程序转化为普通程序的主张可以在庭审终结前的任一阶段提出。
行政诉讼法第84条规定：“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。”这与《试点通知》的区别有：
一是将程序转化的启动权限于人民法院行使。立法机关对“当事人异议且理由成立”一节未予采纳，究其原因是为了避免当事人滥用程序转化权，扰乱庭审节奏，无故延长审理期限。笔者同时认为，行政诉讼法关于简易程序的制度设计大都围绕着如何扩大简易程序适用范围这一关键问题。立法机关将程序转化的启动权完全交由人民法院行使，可以进一步防止因当事人因素对适用简易程序案件量的蚕食。
二是明确程序转化的形式。《试点通知》未就转化形式作出规定，导致实务做法不一，或通知或裁定，法律效果不同。新法规定以裁定的形式告知当事人（包括第三人）案件审理转为普通程序，明确了以后的程序转化审批按照裁定书的签发流程走。考虑到“简转普”程序的单向性，因此当事人对此裁定应该没有上诉权，否则无故延长办案周期，有悖设立简易程序的初衷。
经过前几年的司法试水，简易程序的制度功效逐步展现，审判效力明显提升，司法资源得到有效节约，当事人诉累显著减轻，审判质效获得切实保证，等等。笔者认为，简易程序先从理论探讨、司法试水到最终的立法采纳，经历了先行试点，总结经验，再将之立法实现的过程，是一种成本较为节约，方案较为成熟的立法选择路径。行政诉讼法的这次修改，解决了行政审判采用独任制这一最根本的合法性问题，但仔细比照新行政诉讼法与最高人民法院《试点通知》中关于简易程序的规定，会有个直观感受，即行政诉讼法更为简练，着重解决审理级别、适用范围、独任制度和程序转化的内容。至于简化诉讼程序方面，仅仅规定了审理期限，不似《试点通知》那么全面。因此，许多审判实务中的细节问题留给人民法院将来以司法解释的形式回答。
【实务指南】
本次修法对司法实务的主要影响：明确将程序转化的启动权限于人民法院行使，取消了《试点通知》中当事人对简易程序的异议权，其目的是为了避免当事人的权利滥用。同时，程序转化受到限制：一是单向的程序转化，仅适用于“简易程序→普通程序”，且以一次为限；二是转化的期限，“简易程序→普通程序”的转化可以在庭审终结前的任一阶段发生。至于人民法院决定适用简易程序或者当事人主张“普通程序→简易程序”仅能在开庭前发生。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百零五条人民法院发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，应当在审理期限届满前作出裁定并将合议庭组成人员及相关事项书面通知双方当事人。
案件转为普通程序审理的，审理期限自人民法院立案之日起计算。
【解释要点】
本条规定了简易程序转为普通程序的问题。
【适用指南】
适用转化程序的前提是案情复杂，不适宜用简易程序审理，面临的最直接问题就是简易程序审理期限届满前仍不能审结案件。程序转化时，需要作出裁定，并且应当在简易程序审理期限届满前作出，并将合议庭组成人员及相关事项书面通知当事人。转为普通程序后，审限从立案之日起计算，而非从转为普通程序之日起重新计算。
程序转化的前提条件是案情复杂。如何认定案情复杂？需要对本解释第102条界定的案情简单作反向理解：一是事实不清，当事人对争议的事实陈述不一致，不能提供相应的证据，需要人民法院调查收集证据，查明事实；二是权利义务关系不明，行政法律关系中权利和义务难以明确区分；三是争议较大，当事人对行政行为的合法性、责任承担等存在实质分歧。对此，法院掌握启动简易程序转化为普通程序的主动权和决定权。在实践中，导致转化程序启动的情形主要包括：一是原告改变或者增加诉讼请求，致使案情复杂化；二是因当事人依法申请法院调取证据、申请证人出庭等原因，致使审限内难以审结；三是虽然案情简单，但具有一定典型性或普遍性，可能影响大量相同或者类似案件审理；四是虽然案情简单，但关涉原告基本的生产生活，或者可能引发社会广泛关注或群体性事件等。
简易程序转为普通程序，涉及两个程序之间的转化，属于程序性事项。对程序性事项的处理，法院一般应通过裁定而非决定、通知等形式作出。程序转化涉及当事人重大程序权益，以裁定形式作出，也有利于保障当事人寻求救济的权利。至于裁定以口头或书面形式作出，本条规定未作限制。同时，法院应当向当事人告知合议庭组成人员及举证及其法律后果等事项。由于上述事项涉及举证、申请回避等当事人重要的程序权益，应当通知到位，否则，可能会对当事人产生不利法律后果，甚至对审判程序的合法性造成重大影响，因此，应当以正式的书面形式进行通知。
简易程序转为普通程序后，审期仍自立案之日起算，即程序转化后的审限只是顺延，而非重新起算。关于程序转化后的审限起算时点，有观点认为，既然是程序转化，就意味着案件适用新程序进行审理，审限应从转化之日起重新计算。同时，转为普通程序，需要组成合议庭，而合议庭新成员之前并未参与简易程序审理，需要熟悉案情甚至需要重新开庭，这都要耗费时间，因此有必要重新计算审理期限。我们认为，第一，虽然存在程序转化，但案件仍是同一案件，只是适用不同程序审理，并非另立新案。从法院提供司法产品的角度，站在当事人的立场，也不宜重新起算审限。第二，原适用简易程序审理的案件，虽然有的可能需要转为普通程序审理，但法院先前认为案件适宜适用简易程序审理，一般不会发生严重误判，即案件相对简单，不甚复杂。即使发生严重误判，也应当是特殊个案。如果在普通程序中仍难以在审限内结案，可以通过扣除、延长审限等方式作个案处理。第三，在程序转化后，原简易程序中的独任审判员一般仍是合议庭成员，而且仍作为案件承办人参与案件后续审理。其在简易程序中已经做了相关工作，对案情比较了解。因此，程序转化后，审限仍从立案之日起计算，而无需从转化之日起重新计算。
【疑难解答】
司法实践中，本条需要注意以下几个方面：
一、当事人能否申请简易程序转为普通程序
程序异议权是当事人一项基本的程序权利。当事人有权向法院提出案件应否适用简易程序的异议。如果当事人对适用简易程序提出异议，说明当事人在一定程度上认为案情不简单，存在一定争议。这时法院不能放弃自己的判断权，应当对当事人的异议进行审查。法院应当听取当事人意见，让其说明理由，如果认为理由成立，应当尊重当事人的意见。认为理由不成立的，可以口头告知当事人，并记入笔录。《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》及2018年《行诉解释》第269条即规定，当事人就案件适用简易程序提出异议，人民法院经审查，认为理由成立的，裁定转为普通程序。
二、简易程序审限届满后，能否延长审限，继续适用简易程序
行政诉讼法第83条明确规定，适用简易程序的审限为45天。适用简易程序审理的案件，如果不能在审限内结案，则有违设立简易程序初衷，说明案件复杂，不适宜继续适用简易程序。本条采用了2018年《行诉解释》第258条第2款、第3款的规定，而没有采纳其第1款关于简易程序延长审限的规定。
三、适用简易程序审理案件，能够审限扣除
根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条关于扣除审限的规定，适用于行政案件的情形主要包括：（1）因当事人、诉讼代理人、辩护人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或者勘验，法院决定延期审理一个月之内的期间；（2）行政案件公告、鉴定的期间；（3）审理当事人提出的管辖权异议和处理法院之间的管辖争议的期间；（4）由有关专业机构进行审计、评估、资产清理的期间；（5）中止诉讼（审理）至恢复诉讼（审理）的期间等。适用简易程序的案件，应当属于案情简单的案件。但适用审限扣除的案件往往案件并不简单，而且很难在法定的简易程序审限即45天内审结案件。故应延长审限，适用简易程序审理的案件不存在审限扣除的问题。
四、简易程序转为普通程序后，当事人是否要补交案件受理费
《诉讼费用交纳办法》第16条规定，适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费。该办法也适用于行政诉讼案件，但其并未规定由简易程序转为普通程序后，补交诉讼费用及不补交的法律后果。程序转化时，法院将要适用普通程序审理案件，消耗普通程序所动用的司法资源，应当要求补交诉讼费用，以便启动普通程序。如果当事人在规定的期限内不补交，则表明当事人放弃诉讼权利，法院应当裁定按撤诉处理。
五、适用简易程序审理时确认的事实，转为普通程序后是否应予确认
案件由简易程序转为普通程序后，是属于继续审理而非重新审理。因此，在之前简易程序中已经双方当事人举证、质证而确认的事实，在之后普通程序中可以无须再行确认。但原则总难免有例外，不排除在特殊情况下，仍有必要重新举证、质证，确认事实。这需要法院在具体案件中综合审理情况进行具体判断。