一、PPP的产生
在过去的几十年间，PPP模式对全球各个国家公共基础设施服务的提供产生了革命性的影响，而综观现代意义上的PPP模式之兴起与发展的历史进程，它与新公共管理运动的逻辑进程呈现出了一致性，即市场与政府、政府与官僚制组织、政府与公民以及官僚制组织与公民之间的关系应当转变，主张管理的自由化和管理的市场化，强调公共管理者去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化，尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别的主体来实施具体的项目。新公共管理破除了公共服务供给的政府垄断状况，主张充分发挥政府公共部门与私营部门各自优势、进行相互合作以提供公共服务和公共产品，通过竞争来提高公共服务供给的效率，在新公共管理全球浪潮的推动下，大量PPP项目得以产生、发展。
（一）PPP的产生背景
作为一项发生在基础设施领域的制度创新，PPP在全世界的发生和发展适应了各国经济迅速发展带来的对公共服务和基础设施提供方面提出的新要求，适应了全球化给公共部门和私营部门所带来的挑战，可见，它的发生并非一个偶然的现象，相反，它有着深刻的经济、政治、社会、思潮等方面的原因及背景。
1.经济方面
第二次世界大战后初期，西欧和世界大部分地方一样，经历了一个长期的困难时期，一方面，长期的战争压制了消费者对基本生活用品、住房、耐用消费品、半奢侈品、奢侈品的消费需求，这些消费需求在和平得以恢复以后，出现了迅速膨胀的状况；另一方面，在交战国内，大多数生产设备被毁掉或者被挪为军用，各国大多仍然沿用了战时的控制短缺商品的措施。由此就出现了对消费性和投资性商品及劳务的需求与供给有限之间的巨大矛盾。[2]在矛盾面前，各国都努力探求各自的改革方案以求解决当时的困难：联邦德国形成了社会市场经济，日本形成了以政府为主导的市场经济，英国采取了国有化措施，法国大力实施经济计划，美国沿袭罗斯福新政时期的一些经济干预措施形成了混合经济。
二十世纪五六十年代是世界经济发展的黄金时期，无论是市场经济国家还是计划经济国家的经济都以前所未有的速度增长，这一时期的经济繁荣表现在高经济增长率、技术革命、管理革命、经济周期不明显、国际贸易与国际投资的增长等方面。这一时代的世界经济增长速度超过了历史上任何时代，根据统计，1948～1971年，世界工业年平均增长率为5.6%。经济的高速增长大大提高了劳动者的收入水平，收入的增长进而带来了消费水平的提高、消费结构的变化和消费观念的更新，从而引发了一场“消费革命”，这场消费革命集中体现在住宅、耐用消费品和服务性消费的增加上。凯恩斯主义将这一时期的成功在很大程度上归功于政府对经济的干预，认为这一时期经济发展导致的经济结构的迅速调整和改变、基础工业部门对技术改造的迫切需要、公共设施的建立和扩展、需要投入巨额经费的重大科技研究、社会各生产部门之间的宏观协调、环境的恢复和改善等等问题，单纯依靠市场的力量难以解决，应当由政府通过经济计划、财政政策、货币政策、收入政策以及福利政策等手段，对经济进行宏观调节。
然而，20世纪70年代的中东十月战争导致的石油危机冲击了全球看似繁荣的经济，导致生产资料和生活资料价格猛涨，从而进入了经济滞胀阶段：经济停滞、高失业率、高物价上涨率并存。这一时期内，无论在再生产周期发展的哪一个阶段，也无论资本主义国家的政府采取哪种干预措施，通货膨胀和物价上涨始终保持在一个相当高的水平上，一些国家的消费物价总水平上涨率达到两位数，例如，1975年英国和日本的物价总水平上涨率分别为24.2%和23.2%。[3]面对滞涨，凯恩斯主义经济学陷入困境，新自由主义经济学开始流行，以弗里德曼为代表的货币学派认为政府干预在长期内不会对经济发展和充分就业产生影响，甚至会由于理性预期和滞后效应而加大经济的波幅，政府的财政政策只是在短期内对国民收入发生影响，而在长期内，政府的支出对私人投资具有挤出效应而不是刺激作用，结果只能是引起通货膨胀、降低国民经济增长率，因此政府只需要执行单一的货币规则，尽量避免国家干预；而供给学派则认为需求扩大不一定造成实际产量的增加，很有可能只是单纯增加了货币量，反而引起了物价上涨，储蓄率下降，从而引起利率上升，影响投资和设备更新，技术变革迟缓，因此，政府应当从提高供给着手，采用降低税率的方法来刺激储蓄，提高私营部门的投资，从而达到经济增长的目的。
2.政治方面
二战使世界政治中的欧洲中心体系彻底崩溃，欧洲丧失了对世界的影响与控制，取而代之的是美国与苏联两个超级大国，二战后期，美苏通过一系列国际会议开始设想与规划新的世界政治秩序，逐步建立了美苏共同主宰世界的雅尔塔体系。
1944年8月敦巴顿橡树园会议公布的《关于建立普遍性的国际组织的建议案》，正式建议建立一个普遍性国际安全组织，将其命名为联合国；1945年2月雅尔塔会议决定召开旧金山制宪会议，讨论制定联合国宪章；1945年4月25日，旧金山制宪会议正式召开，通过三个阶段的会议；6月26日，50个国家的153名全权代表在宪章上签字；10月24日，《联合国宪章》正式生效，联合国宣布成立。这是一个真正意义上的遵循了普遍和广泛原则的国际组织，但因其产生的历史背景，有着大国强权的政治色彩。
1944年，美国在新罕布什尔州的布雷顿森林组织召开了国际货币金融会议，会议通过了《联合国家货币金融会议最后决议书》 《国际货币基金组织协定》 《国际复兴开发银行协定》，总称为《布雷顿森林协定》，旨在建立以美元为支柱的国际货币制度。
1945年12月27日，28个国家政府的代表签署了《国际复兴开发银行协定》，宣布国际复兴开发银行（International Bank for Reconstruction and Development-IBRD）成立，通称“世界银行”（World Bank），其于1946年6月25日开始营业，1947年11月5日起成为联合国专门机构之一，是世界上最大的政府间金融机构之一。世界银行成立的初衷是帮助战后欧洲复兴，法国是第一个从世界银行得到贷款的国家。1958年以后，世界银行转向世界性的经济援助，通过向生产性项目提供贷款和对改革计划提供指导，帮助欠发达成员国实现经济恢复和发展，并促进国际贸易的发展。由于美国是世界银行资本和贷款的主要提供者，对世界银行的活动拥有支配权。[4]
1946年3月，基于《国际货币基金协定》，国际货币基金组织正式成立，其宗旨是讨论和促进国际货币合作，提供中短期资金解决成员国国际收支中出现的暂时不平衡，消除各国外汇管制，促进国际汇兑的稳定，以利于国际贸易的发展。该组织的基金来源于各成员国认缴份额，该份额根据成员国的进出口贸易额、国民收入、黄金外汇储备等几项指标提出，而后与成员国磋商确定。因此成员国所占份额越大，则在该基金组织内享有的权利就越大。
1947年10月，由美国倡议的关税和贸易总协定（以下简称关贸总协定）在日内瓦签字，这是一项多边协定，承认最惠国待遇的普遍性和消除贸易壁垒的必要性，消除国际商业上的差别对待。由于欧洲国家的反对，关贸总协定保留了一些关于特惠制和关税同盟的项目，允许发展中国家采取保护本国工业的必要措施。
从20世纪50年代后期起，美苏为争夺世界霸权展开了激烈的角逐，双方之间的对峙和冲突始终不断，但从未发生过直接的军事对抗，从而称其为“冷战”。1947年3月杜鲁门主义的提出，标志着冷战的正式爆发，以美苏为首的东西方阵营对抗激烈。20世纪50年代中期起到60年代末，在经历了第一次短暂的缓和与第二次柏林危机、古巴导弹危机以后，美苏两国关系呈现出既对话又对抗的特点。与此同时，东西方阵营内部发生了激烈的动荡与分化，西欧国家在冷战背景下开始了一体化的探索，欧共体于1958年成立，其成立的宗旨是：消除成员国之间的关税壁垒，在成员国之间废除阻止人员、服务和资本自由流通的各种障碍；建立共同体统一的经济政策；实现资本、人员、商品和劳务在共同体内自由流动；设立欧洲投资银行；设立一笔欧洲社会基金以便增进工人就业的机会、并促进工人生活水平的提高。[5]
此外，二战后，亚非拉广大殖民地、半殖民地地区民族解放运动蓬勃发展，并出现了大量新兴国家，为战后国际政治的发展注入了新的活力，这些国家不约而同地有着大规模发展基础设施、提高公共物品供应水平的内在需求。
20世纪70～80年代，国际政治的发展中出现了新的变革因素：新技术革命的兴起和发展，改变了大国间实力的对比；日本和欧共体的国际地位上升，对美苏两极格局形成了巨大冲击；跨国公司和国际组织的迅速发展，改变了传统的以民族国家为行为主体的国际关系体系，国际关系行为体日益多元化；在20世纪60年代蓬勃兴起的民族独立和民族解放运动基础上，第三世界开展了建立国际政治新秩序的斗争。苏联开始采取缓和政策，以为其创造有利条件解决战后遗留问题，巩固苏联在东欧取得的成果，延缓美国军备扩充进程，同时借此从西方获得资金、技术以缓解其遇到的经济困难。勃列日涅夫访美以后，美苏两国开始了在农业、商业、航空等诸多领域的合作。在福特总统的两年任期内，美苏两国经贸关系有一定的发展，签署了10项经济技术协定，涉及民航运输、渔业和其他海洋事项。
3.社会方面
在社会因素方面，战后最显著的一个特征可以概括为福利国家的兴起。福利国家是指国家通过立法而建立的一种政府形式，该政府负有保护并提高全体公民的基本福利的责任。其基本内容包括通过立法保障最低收入，并对个人和家庭因工伤事故、疾病、年迈、失业提供救助。[6]二战强化了欧洲各国社会的团结，使各国更加关注如何更有效地管理公民的社会生活，集合公众之力来降低个人处于产业转型带来的不确定性风险，维持公民基本生存条件。以此为动力，他们设计并实施了一系列社会保障制度，探索建立福利国家。福利国家的主要理念包括以下内容：第一，足够的工作收入是福利的根本基础；第二，国家有责任遵照民主社会的公共愿望，通过财政系统争取提供比市场系统更公平的收入分配；第三，国家应当对失业、疾病、残疾和老年等社会风险进行主要担保；第四，可以采取各种方式救济社会上的贫困弱势群体：国家、省、市直接救济，或给予消费者价格补贴，以及各种形式的私人团体救济等。[7]
英国于1941年通过了《贝弗里奇报告》，这正是与法西斯交战激烈的年代。正如贝弗里奇所说：“在战争最为残酷的时期制定社会服务重建计划，尽管会有重重困难，但却又有诸多有利因素。社会服务政策的根本目的是满足人们的基本生活需要、减轻或解除人们疾病的痛苦，这实际上代表和符合了所有公民的共同利益。由于战争能凝聚民心，所以在战争期间比在和平时期更有可能使人们就保障基本生活需要和解除生病的后顾之忧问题达成一致意见。由于战争使得国家空前团结，使民众能够为了共同利益而牺牲个人利益，所以在这个时候出台社会保障改革政策就有可能为社会各方所普遍接受，而在和平时期恐怕难以做到。”[8] 英国工党在战后大选中胜过保守党，很大一部分原因是因为工党在建设社会保障制度上的力度和决心比保守党更大，工党提出的竞选纲领是《让我们面向未来》，以“民主社会主义”作为理论支撑，正式采用“福利国家”的提法。强调通过国家调节达到充分就业的目标，宣称要采取高额工资、社会保险、征税等政策措施来提高居民的购买力。从1946年工党执政开始，政府即通过建立全民医疗保健制度、囊括生活各个方面的补助金制度、食品价格补贴制度以及社会救济制度等，建立了范围较广、内涵丰富的福利制度。1948年，英国首相艾德礼宣布英国已建成“福利国家”。
早在1883年，俾斯麦就进行了社会立法，他将全面的社会保险计划引入了社会改革，开始了“福利国家”的构想和建设。二战后，联邦德国各政党达成共识，即确保经过战争而能够存活下来的人们不再忍受饥饿且逐步获得一定的保障，因此，联邦德国迅速根据之前所确立的法律依据对社会保险制度进行了恢复，1947年通过的基本法，确立了“为每一个公民提供基本生活保障是国家的重要任务”这一基本原则，随后，在20世纪50年代和60年代，特别是在1957年和1969年进行了重大的改革，扩大了社会保险范围，改善了社会保险的待遇，并且使年金同时与生活费用和工资增长联系起来。[9]
1945年10月4日，法国临时政府颁布了《关于社会保障组织的法令》，宣布建立社会保障组织的目的在于“保证工人及其家属不发生削弱或丧失其维持生活的能力的任何危险”，以“保证他们能够负担自己养育子女和维持家庭的义务”。社会保障组织的职能是负责管理“社会保险、年老工人补贴、工伤事故和职业病、家庭补贴和单一工资补贴”。同年，法国将限于部分雇员和农民的年金制及社会保险，发展为面向全民的社会保险体制。
北欧国家在这一时期则发展了更为全面综合的社会福利制度，学界通常称之为“北欧模式”或“斯堪的纳维亚模式”。其主要方式是把市场经济“按劳付酬”的原则和社会福利国家“按需要得福利”的原则相结合，又把充分就业和收入的平等分配作为福利国家的主要准则。[10]北欧模式的突出特征是，通过财富积累以加强福利国家建设，政府承担更大的责任，通过各种法定的福利保障计划建设综合的社会福利制度，实行从“摇篮到坟墓”的高度社会福利，涵盖社会保障、社会福利、社会服务和社会辅助等方面，使个人不因生、老、病、残等原因而影响正常的生活。库勒列举了北欧福利制度的十一个要素，这些要素使得北欧各国的福利社会与其他福利社会有所不同，其中包括：政府提供福利的相对条件，福利就业的相对范畴，公共就业与总体就业的比例，再分配制度，提供公共福利的高度的法律依据，以及普遍的赋予公民的社会权利。他认为这些要素的普遍包容性构成了斯堪的纳维亚各国福利国家的特殊地位。[11]
福利国家的建立和推广是凯恩斯主义在社会领域所取得的成就，政府在建立“凯恩斯福利国家（Keynesian Welfare State）”的过程中施行强势政府的运作模式，通过运用公共权力，直接参与公共建设，实现公共服务的公有化和加大公共福利支出等目标，的确对促进经济富裕、社会稳定、人民安居乐业起到了重要作用。[12]在《后福特制：当代资本主义经济新的发展阶段》一书中，作者提出，“福利国家是福特制生产组织方式建立和发展的内在要求和必然结果……福利国家政策的核心是通过政府的干预，缓解大规模生产和大规模消费的失衡。但是福利国家同样也带来了经济活动的低效率和政府边界的过度扩张，尤其不利于强调自由竞争的高新技术产业的发展。20世纪70年代之后，随着后福特制生产方式的兴起，福利国家政策开始出现危机”。[13]各个福利国家的福利支出和以国家为中介的“集体消费”的扩大，导致了福利国家整体出现了巨大的财政危机，尤其是20世纪70年代执政的西欧社会民主党依据凯恩斯主义赤字财政政策，在资本增殖日益困难和利润下降的境况之下，仍然设法稳定福利国家体系下的社会力量对比、组织结构和调节模式，从而造成了更为严重的国家债务和通货膨胀。按照Mark Elam的看法，福利国家政策出现危机并非因其政策本身，而在于其所赖以产生的福特制生产方式出现了危机。[14]随着后福特制的兴起和发展，与之相适应的创新国家政策逐渐替代了福利国家政策，成为以美国为代表的西方发达资本主义国家政府干预政策的立足点，不再以公共福利支出和增加有效需求为政策重点，强调通过有效促进新知识的创造及其商业化，实现产业的持续创新和柔性生产，因此，放松产业管制、培育劳动者创业精神、构建国家创新体系，是创新国家的政策重点。[15]根据经济合作与发展组织（OECD）在《国家创新体系》报告中的定义，国家创新体系就是公共和私营部门所组成的网络。在国家创新体系下，政府通过引入私人资本缓解福利国家所带来的巨大财政压力，就成为了一个自然的现实选择。
4.思潮方面
“从20世纪20年代前后至70年代早期，公共行政处于其黄金时代，这一时期的公共行政是受人仰慕和令人满意的事业，政府和公共部门提供了改善社会的希望。在这一时期，公共行政成为实现某些重要成就——从实施新政到建立大坝、管理发达国家新生的福利系统，以及调控二战期间的整个经济的促进因素。”[16]然而，从20世纪70年代起，公共服务在绝大多数发达国家遭到人们的非难，人们对公共部门的规模和能力也进行了激烈的抨击：公共部门的规模过于庞大以致于浪费了过多的稀缺资源、政府本身介入活动过多而实际上其中许多活动可以通过其他替代性方法来进行、政府通过官僚制方法提供服务必定会造成工作无起色和效率低下。在这样的背景之下，逐渐崭露头角的“新古典主义经济学”提出了较小规模的政府通过提高经济效率来提高社会总体福利、采用市场的“自由”或“选择”等概念来激励人们从事各种活动等等主张，得到了政策顾问、政治官员、政府工作人员们的认可和接受，认为在政府内外，应该更多地应用市场机制来制定政策和提供服务。由此，一种新的管理主义方法在公共部门崭露头角，公共部门对一组包括“收入与分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械型政治以及白领员工数量增长的变化”等因素的特殊社会条件作出了积极的回应，进行了一场可以成为革命的变革，这场变革在全球被称为“新公共管理运动”。“新公共管理不像旧有的公共管理那样，在公共行政内部实行技术的专业化，其目标在于完全地取代传统的行政模式。新公共管理并不只是对公共部门进行改革，它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变”。[17]
作为一种理论，新公共管理是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的成果。所谓“管理主义”，是工商管理领域长期流行的一套管理哲学，其核心理念是：社会进步的主要途径在于实现经济学意义上的生产力持续增长；生产力持续增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术实施有效组织为前提；管理是组织内一项重要的、独立的、特殊的职能，在计划、执行等方面发挥关键作用；为了确保关键作用的发挥，管理者必须被赋予合理的管理权限。[18]“管理主义”的信条就是，“让管理者来管理”才是良好管理的基本准则。[19]20世纪80年代以来，管理主义与公共选择理论、交易成本经济学、委托-代理理论进行了吸纳与整合，构成了“新管理主义”，其标准范本就是新公共管理理论。学者对这一理论的研究有着不同的观点，其中较具代表性的是经济合作与发展组织、克里斯托弗·胡德、霍尔姆斯与桑德、以及波利特的观点，澳大利亚学者欧文·E.休斯对这几种观点进行了整合，认为新公共管理的内涵包括如下要素[20]：
（1）一种战略方法。即政府需要确定组织的目标并确保目标得以实现，需要通过分析组织的优势、缺陷、机会和威胁得以明确如何使组织适应其所处的系统环境，需要通过成本-收益分析，确保组织能够较好地利用资源、执行预算计划。
（2）管理而非行政。“公共管理现在需要专业化的管理，而过去公共行政则不需要”。[21]政府清楚地知道管理人员们在做什么、做得如何、谁在负责、如何问责，管理被看做是一门兼具“艺术”和“科学”特性的专业，而非技术型专家一学就会的东西，因此，政府更愿意聘请一些有丰富经验的、更有可能取得预期结果的管理者来担任某一特定职位。
（3）关注结果。按照胡德的观点，“需要重视的是结果而非过程”，确定组织目标并设定绩效标准，委以责任时需明确描述目标，欲提高效率则需紧紧聚焦目标，通过绩效管理在实现目标的进程中对员工和机构的工作进行监控并不断加以改进。
（4）改善的财政管理。用项目预算制度代替原有的线性项目预算和会计制度，根据机构的特定项目来进行资金分配，将所有有关该项目、子项目甚至次级项目的成本都列举出来，并将人员调配纳入项目预算中，重视资源的利用效率，将资源直接配置给那些最有利于战略目标实现的项目，在获取足够信息的基础之上更好地控制经费支出。
（5）人员调配的弹性。政府部门的高级管理者可以很容易地在职位与部门之间进行转换，通过高级管理者普遍具有的政策咨询、一般管理和专业技能来改善政府部门的管理能力，进而提高整体效率。进一步提高人事管理的弹性，以绩效作为标准实施人员的调配甚至解雇。
（6）组织的弹性。撒切尔政府1988年实施的“Next Steps Initiative”确定的一种新的组织模式，即建立一种以准合同为基础的独立机构，专门为相关政策部门提供服务。这种做法将一些较大的部门划分为若干个不同的部分，然后将这些提供服务的机构排除在了政府系统之外，从而减小了政府部门的规模以及政府公务员的数量。这种做法也移植到了其他一些国家。
（7）更激烈的竞争。Michael Keating指出，“通过在公共部门组织内部和公共部门组织与非政府组织之间创造竞争环境而对消费者予以更多的关注，为他们提供更多的选择”。[22]这个过程的一个重要部分就是大规模的民营化，通过签订合同来提供竞争性的产品和服务，竞争是降低成本和提高标准的关键。
（8）新合同主义。根据“合同主义”的理论，任何想象得到的政府服务都可以通过签订合同来提供——或者通过外部的私营部门或者非营利组织，或者通过政府内部的其他部门。在新公共管理浪潮中的许多国家内，签订合同覆盖了公共服务的各个领域，在这种模式下，私营部门、非营利组织是生产者，而政府扮演了安排者的角色，它付费给生产者。E.S.萨瓦斯认为，在合同承包安排中，政府的理想角色是：公共物品和服务需求的确认者；精明的购买者；对所购物品和服务有经验的检查者和评估者；公平税赋的有效征收者；谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。[23]
（9）吸收和运用私营部门管理的实践方式。包括有计划地进行人事变革，确保员工能更好地适应其职位，且组织能对员工的绩效进行有效的测量，并根据绩效结果进行奖惩，鼓励合同制的短期任命方式，据此淘汰那些业绩不佳的人员。
（10）行政与政治关系的变化。公共管理承认政府基本的政治特性，公务员与政治官员共事于称为管理的互动过程之中，公共管理者参与政策事务，也参与严格意义上的政治事务，但政治官员对政策制定仍具有最终的决定权。公共管理者需要学习如何与政治官员以及外部环境进行良好的互动。
（11）政府与公众关系的变化。新公共管理把政府服务的接受者视为消费者或“顾客”，与私营企业一样，强调“以顾客为中心”，以顾客需求为导向提供公共服务，积极回应顾客的需求和要求。
（12）将公共物品或服务提供中的参与者角色区别开来。公共服务中包括三个基本的参与者：消费者、生产者、提供者。消费者直接获得或接受服务，可以是公民个人、特定的组织等；生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务，可以是政府，也可以是私营机构、非营利组织；提供者则为生产者指定消费者，或为消费者指定生产者，或选择服务的生产者，一般而言，公共服务的提供者只能由政府来担任。公共服务的提供者与生产者之间的区别十分明显，这个区别也是政府与其他机构进行合作以提供公共服务的前提与基础。对许多公共物品和服务来说，政府本质上就是一个提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，以什么标准来做，如何付费等问题。政府可以作出用公共开支来提供某种服务的决定，但并不意味着该服务必须依靠政府自己来提供。当公共服务的提供者和生产者不同的时候，交易成本就产生了。[24]
（13）缩小政府规模。新公共管理的倡导者们以经济学理论为武器，认为“小即是美”，政府越大，则腐败和寻租几率越大，主张政府应当从某些领域撤离出来。因此，在实践中，多国政府都对政府规模和职能进行了详细的考察，厘清其在经济和社会发展中所处的角色，实施严格的政府职能评估程序，以确定在某些领域政府是否应该进行干预。加拿大在20年代90年代中期就采用以下几个测试对政府所有的活动进行了评估：公共利益测试（这项活动是否仍对社会有所助益？）、政府角色测试（是否任何政府都应参与这项活动）、联邦主义测试（联邦政府是不是参与这项活动的合适层级？另一层级的政府是否更为适合？）、伙伴关系测试（这项活动是否能够全部或部分地由社会中其他部门来承担？）、效率测试（这项活动是否能够以较低的成本实施？）、承受能力测试（即使上述测试都满足条件，社会能够为这一规划付费？）。[25]其他一些国家也会用类似的方式对政府每一项规划和行为的价值进行评估。
在萨瓦斯看来，“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征”，而在实践中，虽然世界各国在寻求公共部门的管理改革时并未遵循同一种模式，改革必然受制于国际国内的系统环境，然而，在大部分国家的改革中，民营化或者公私部门的伙伴关系在其中扮演了非常重要的角色。例如新西兰的改革中尽可能地对各种项目进行民营化，澳大利亚在改革中对民营化、政府改组以及项目绩效评估等方面进行了全方位的努力，英国政府则大量地削减那些可以由私营部门更好地完成的职能且进行了一系列激进的非国有化运动，美国政府则从20世纪90年代中期开始，将民营化作为一个基本政策。[26]
（二）PPP的理论渊源
管理主义和经济学为新公共管理提供了主要的理论基础，同样，它们也为在新公共管理浪潮中大量涌现的PPP实践提供了智力支持和理论支撑。
1.公共物品理论
公共物品理论认为，界定政府和私营部门的恰当角色的基点是考察现代社会所需要的物品和服务。
人类的存续和发展需要许多不同种类的物品和服务，以两个特性——“排他性”和“消费性”为标准可以对这些物品进行整理和分类，分类的结果就确定了政府和社会中的其他机构在物品和服务提供中所扮演的角色。物品和服务的“排他性”是指如果物品和服务的潜在使用者没有达到潜在供给者给出的条件，他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用者之外，那么，这些物品就具有排他性。排他性的实质是成本问题，可行或者不可行取决于执行成本的相对高低，因此，排他性具有不同的程度。而物品和服务的“消费性”则是指物品和服务是否可以被消费者共同和同时使用，其数量和质量并不会因此减少或降低。以排他和消费作为变量，可以将物品和服务划分为四种形式：排他完全可行的纯个人消费品（即个人物品，individual goods）；排他完全可行的纯共同消费品（即可收费物品，tool goods）；排他完全不可行的纯个人消费品（即共用资源，common-pool goods）；排他完全不可行的纯共同消费品（即集体物品，collective goods，通常也被称为公共物品，public goods）。[27]
物品的性质决定了在提供物品的过程中，集体干预是否有必要：
个人物品和服务的提供上不存在悬念，即由市场来提供，企业确认顾客的需求并生产产品，然后以双方都能接受的价格卖给愿意购买的个体。在个人物品和服务的提供上，集体行动主要限于防范或者解决市场失灵的范围之内。
可收费物品和服务也能够通过市场来供给，企业对物品和服务的提供基于使用者的付费。然而，有些可收费物品和服务需要集体行动来供给，通常这类物品和服务被称为自然垄断物品，随着使用者数目的增加，每个使用者的使用成本则自然下降，因此，供给者越少，则对该物品的供给就越经济，如有线电视、通信网络、自来水供应等等。传统理论认为在这类物品和服务的供给中政府干预很有必要，以防止所有者利用其垄断权谋取暴利。但新古典经济学者认为即使是自然垄断行业也可以引入竞争，由此，集体行动的作用仅限于引进并管理潜在供给者之间的竞争过程。
共用资源存在供给上的难题，由于消费共用资源不需要付费，也无法阻止消费，例如，如果一块土地被视为共用资源，它就会被过度使用，从而出现公地悲剧（Tragedy of the commons）。理性的供给者不会提供这种物品，因此，唯有集体行动以对其进行保护，为了保护这些共用资源而建立的机制、协议等，又是一种新的物品或者服务，具有集体物品的性质。当然，现在也有一种趋势，是将共用资源转变为个人物品，以确保对它的维护和有效管理。
集体物品和服务被许多人同时享用且无法排除，在这个过程中，每个人都得到一种激励去“搭便车”，因此，市场在提供这类物品时缺少积极性，通常它们由自愿或强制性的行动来提供，为了保证公共物品和服务的供给，集体行动是必须的。集体行动并不一定意味着政府行动，社会团体也能够就集体决策和公众集资达成志愿一致。当纯粹志愿行动无法保证公共物品和服务的供应时，就有必要由政府以强制力获取需要的经费或资产来确保公共物品或服务的供应。[28]
在公共物品和服务提供的过程中，有三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或团体（穷人、学生、出口商、农民等）或者获得辅助性服务的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可以是政府、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，甚至还可以是消费者自己；安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。提供者通常是政府，但也存在例外。[29]
服务提供与服务生产之间的区别带来了不同的制度安排，根据它们的区别，可以把制度安排分为四种类型，即：公共部门提供——公共部门生产（政府服务、政府间协议）、公共部门生产——私营部门提供（政府出售）、私营部门生产——公共部门提供（合同承包、特许经营、补助）、私营部门生产——私营部门提供（自由市场、志愿服务、自我服务、凭单制）。不同类型的物品或服务可以采用不同的服务机制，而且不同的服务机制也可以有效地进行整合、混合。在特定物品和服务的提供上选用哪种特定机制，并没有特定的答案，需要在考虑几个重要因素的基础之上综合权衡：服务的具体性；生产者的可得性；效率和效益；服务规模；成本收益的关联度；对消费者的回应；对欺骗行为的免疫能力；经济公平；种族公平；对政府指导的回应性；政府规模。
2.公共选择理论
公共选择理论（Public Choice Theory）在英文文献中通常也称为“公共选择”（public choice）、集体选择（collective choice）、公共选择经济学（economics of public choice）、新政治经济学（the new political economy）、政治的经济学（economics of politics）或政治的经济理论（economic theory of politics）等，学界通常认为它是一门建立于经济学和政治学基础之上的新兴交叉学科，它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体如选民、利益集团、政党、官员、政治家等，以及研究政治市场的运行。萨缪尔森和诺德豪斯认为公共选择理论“是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论的基本行为假定是：人是一个自私的、理性的、效用最大化者。基于该假定，学者们考察了不同选举机制运作的方式，指出没有理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题”。[30]
在公共选择理论看来，人类社会由两个市场组成——经济市场和政治市场，经济学不是选择科学，而是交易科学。政治市场上的基本活动是交易，是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系列交易过程，政治过程与经济过程一样，是利益交换。经济学的核心在于寻求自动秩序原理，即在最低限度的政府干预下不同的个人利益怎样通过自愿的交易过程得到协调，因此，集体选择的制度结构和程序是关键。在政治市场上，各种行为主体，如选民、利益集团、官员和政治家，都要进行复杂的博弈，博弈的结果就是各种政策的产出，确定公共物品和服务生产的内容、方式和目的。[31]根据皮科克（Peacock）的观点，公共选择理论的研究范围可以划分为三个大的政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票，在该市场上的供求分析构成了公共选择理论的基本原理，如一致同意规则、多数投票规则、中间投票人定理等；在政策供给市场上，官员们为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段，对这些行政手段的供求分析构成了官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等；在政策执行市场上，每一项政策的执行都会给一些人带来影响，如纳税人、弱势群体、为政府提供公共物品和服务的人，他们会调整自己的行为以适应法律的要求。[32]
为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，各国政府纷纷采取了一系列的措施来干预经济，然而，20世纪70年代普遍出现的“滞涨”现象，又引起了学界对政府失灵问题的关注和研究。公共选择理论对这个问题主要围绕改革公共决策体制及政治制度、引入竞争机制（用市场力量改进政府效率）两个方面来加以分析。
改革公共决策体制及政治制度。在《自由的限度：在无政府状态和利维坦之间》一书中，詹姆斯·布坎南提出需要从根本上改造现有的西方民主政体，具体的措施有：进行立宪改革，用宪法来确定政府行为的规则和程序；审视政府的财政过程，约束公共支出；完善表达民主的方式且发明新的政治技术。
引入竞争机制。公共选择理论主张用市场的力量来改善政府的管理，通过在政府管理中注入一些市场的因素，以达到缩小“政府失败”的影响范围、降低发生几率。具体的措施有：在政府内部机构之间恢复竞争，缩小政府机构的平均规模；在高层管理者中激励其充分发挥个人积极性，以降低成本、提高效益；经常地采用私营企业承担公用事业的政策，依赖于市场机制来生产某些公共物品或公共服务。
3.供给（supply-side）理论
20世纪70年代，在西方国家普遍陷入滞涨危机的形势下，西方经济学也出现了重大危机，在此背景下，供给学派（suppliy-side）理论应运而生。他们在对凯恩斯主义的有效需求理论及其政策主张进行批判和否定的基础上，复兴古典经济学、推崇萨伊定律，形成了别具一格的理论体系。供给理论推崇19世纪上半期法国的经济学家萨伊所提出的“萨伊定律”，即供给决定需求。他们认为供给是实际需求得以维持的唯一源泉，没有供给，就没有需求，没有出售产品得到的收入，就没有可以用来购买商品的支出。在市场机制充分发挥作用的前提下，利率的下降会使储蓄全部转化为投资，而投资的增加会使劳动生产率和产量都得到提高，从而促进经济增长。因此，他们主张政府不应该运用财政和货币政策去增加需求，而是应该向供给方面（supply-side）倾斜，提高企业的竞争活力，激发企业的投资积极性。[33]
供给学派的主要观点如下：
第一，产出取决于要素激励。经济中的产出是劳动与资本等各种生产要素投入的结果，生产的增长取决于生产要素投入的增长和要素生产率的提高。个人提供生产要素和企业从事生产经营都是为了谋取报酬，正是报酬激励着人们的经济活动。经济行为会随着各种激励的变动而变动，趋利避害。因此，政府应当通过发挥政府职能去改变激励，影响人们的经济行为，进而促进经济增长。[34]
第二，减税可以刺激供给。激励经济主体活动的主要因素有政府税收、规章条例、政府支出、货币政策等，其中税收是最重要的激励因素，尤其是税后报酬和税后利润。因此，政府通过改变税率，尤其是改变边际税率（即增加以单位报酬或利润所增加的税额），就能改变人们的经济行为：高边际税率会降低人们的工作积极性，而低边际税率则会提高工作积极性；高边际税率阻碍投资，降低资本存量，而低边际税率鼓励投资，增加资本存量；边际税率与政府税收收入并非正相关关系。
第三，税楔（tax wedge）模型。“税收楔子”（tax wedge）是指政府税收在供求关系曲线之间打入一个“楔子”使得供应和需求曲线的交点偏移导致无谓的社会总收益减少。提高税率则税收楔子增大，减少了工人实际得到的工资收入，同时增加了企业雇佣工人的成本，进而使得劳动力的投入减少，最终减少劳动力总供给，此外，税收楔子越大则企业会减少对资本的需求量和资本的供给量，减少资本投入，降低资本总供给；降低税率则使税收楔子降低，增加劳动力供给和需求，从而增加劳动力总供给，此外，会增加企业对资本的需求量和资本借出者对资本的供给量，达到增加资本供给的效果。
第四，经济自由主义。供给学派认为企业家的创业精神和自由经营活动是促进生产、增加供给的关键因素，而自由竞争的市场经济是企业家施展才能的最佳经济体制。在市场机制的充分作用下，各种经济力量都能自动趋于均衡，使经济实现稳定、长期的发展。[35]
第五，通货膨胀与供给不足的恶性循环。供给学派认为需求膨胀、货币量过多是相对于商务和劳务的供给过少而言的，根源在于政府干预的需求管理和膨胀性政策，导致需求被人为加大，妨碍了生产供给，扩大供求矛盾，引起物价上涨，从而又反过来伤害供给因素。供给不足与物价上涨互相推动，最终导致滞涨局面。
里根政府大量采纳了供给学派提出的政策主张，对当时提高美国经济的竞争力起到了显著作用。他们的政策主张和建议主要有：
第一，减税。减少边际税率，是供给学派政策主张的核心内容。他们主张以以下实际方案来减少边际税率：降低个人所得税率，降低利息、股息税率，以刺激民众工作和储蓄的积极性；降低公司所得税率和金融资产的收益税率，以提高投资积极性，促进资本积累；免除企业研究开发税收费用，以鼓励技术创新。
第二，削减政府在福利方面的支出。供给学派认为战后各国的社会福利制度增加了政府支出，加重财政负担，还削弱了民众的工作积极性，扼杀了竞争性和创新意识，阻碍了生产的发展。因此，应大量削减社会福利支出，停办不必要的社会保险和福利计划，提高领受标准和条件。此外，他们认为政府的一切支出都具有排挤私人生产性支出的效应，应当减少政府对经济的干预，充分发挥市场机制的作用，提高资源配置效率。
第三，精简规章制度。供给学派相信，政府对经济的干预和管制越少，经济运行就越有效率。政府为了管制经济而制定的一系列规章制度，加重了企业负担，增加了企业生产成本和大量非生产性支出，扼杀了企业家的创业精神，进而减弱了企业的国际竞争能力。因此，这些规章制度应该减少，包括取消价格限制、取消最低工资法令、放宽标准等。[36]
4.治理理论
1989年，世界银行在其研究报告中首次使用了“治理危机”的概念来概括当时非洲的状况。自此以后，“治理”一词频频出现在联合国的诸多文件中，并逐渐被各个学科领域的学者们所接受，广泛应用于对经济、社会和公共管理有关的理论和实践研究中。[37]1992年联合国教科文组织专门成立了“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），对“治理”的概念、内涵进行深入研究，协调全球治理相关事务。“治理”来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。1986年的《韦伯斯特新国际辞典第三版》把“治理”（Governance）首先定义为“由管理一个城市、或者公司等等的人们控制它们的那种方式”。[38]治理同样也意味着“统治的官员、权力或功能”、“被统治的状态”、“统治的方式或方法”或“统治制度”。
20世纪90年代以后，随着理论研究和实践的深入，“治理”一词被注入了许多新的内涵。皮埃尔·德·赛纳克伦斯（Pierre de Senarclens）认为，治理反映的就是这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权利，除了政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。[39]全球治理理论的专家詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[40]世界银行对“治理”的定义是：治理是指行使政治权力来管理一个国家的事务，建立有效的公共服务、可靠的法律制度以及对公众负责的行政当局。[41]联合国计划开发署将治理定义为“行使经济、政治和行政权力，管理国家各级的事务，治理包括一些机制、过程和机构，使公民和群体能够借以表达他们的利益、行使他们的法律权利、履行他们的义务和调解他们之间的分歧”。[42]联合国全球治理委员会对“治理”的定义是：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私营部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[43]
弗雷德里克森认为，“作为公共行政的治理的第一个和最明确的含义是：它包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。例如，用公共管理和公共行政来描述大都市的交通运输系统便不恰当，但是，用治理来描述这一系统就很恰当” [44]。他对治理提出了四种定义：第一种是指在治理中，行动的网络包括了全部的公共组织——政府的、非政府的、营利的、非营利的、国家的、超国家的的组织，这样，公共行政的领域就大大地扩展了；第二种是指当代的多元主义和超多元主义，在多元主义的体制中，治理包括了所有有利害关系的利益主体：政党、立法机关及其分支机构、利益集团、中间人、组织、顾客、媒体、卖主等等；第三种解释了多元制度—组织环境存在的原因，当代的领导者和政策企业家正是在这种多元的环境中执行政策的，在治理的环境下，他们的工作更是随心所欲，更具有政治性，要承担更大的风险，更具有创造性，而更少具有组织性，更少受层级的控制，更少受规则的限制，更少具有管理性；第四种认为治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献。[45]
从上述定义中，我们可以找出“治理”的共同特征：即主体的多元化、多中心、网络化，以协调为基础，强调互动和回应，以公共利益最大化为目标。因此，我们可以将“治理”定义为：以政府为主的、包括私营机构、非营利组织以及公民在内的多元主体在各种制度安排下通过协调与有效合作来管理共同事务、从而实现公共利益最大化的过程和机制。治理代表着四种公共部门形态发展变化的集合：“逐渐出现利用私人公司和非营利机构从事政府工作的模式；从顾客——公民的角度考虑，采取横向“协同”政府、纵向减少程序的做法；技术上的突破大大减少了伙伴之间的合作成本；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高。”[46]在治理过程中，政府、私营机构、非营利组织以及公民之间的联系越来越网络化，跨政府关系、甚至跨国关系变得日益突出；治理要求更大的协调性、互动性和回应性。
俞可平从治理（governance）和统治（government）二者的区别对治理的概念进行了厘定，他认为治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处，但两者的区别有至少四点：
首先，治理与统治的本质性区别在于，治理需要权威，但该权威未必一定是政府；但统治的权威必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。[47]
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。[48]
再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，为国际法所不允许。人类迄今还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。[49]
最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。[50]罗西瑙也特别强调治理与政府统治的这一区别，他说：“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能”。[51]
格里·斯托克通过对治理理论及其实践进行梳理，发现治理理论的价值在于“它是一种组织框架，可以据以求得对变化中的统治过程的了解”，“有助于辨识重大问题”，认为治理理论主要持有五个论点，如下：
第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理理论指出了在实践中政府体制的复杂现状，也使得人们关注私营和志愿机构越来越多地提供公共服务、参与战略性决策的事实，然而其中很多模型被认为不合法，因此，治理需要获得更大的合法性。[52]
第二，治理理论明确指出了在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊点。私营部门和非营利组织越来越多地参与到经济和社会问题的解决当中，在这种情况下，政策制定者和公众容易混淆某种事务到底由谁负责，治理结构为推卸责任、寻找替罪羊等行为增加了机会。[53]
第三，治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖是指：致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。权力依赖的结果之一就是治理体制的出现，这一体制涉及种种形式的伙伴关系。[54]
第四，治理指行为者网络的自主自治。行为者和机构把资源、技能和目标混合起来，成为一个长期的联合体——体系，用协调的方式以解决目前面临的关键问题，一般而言，这种自我建立的体制比政府施加的管理更为有效。然而，这种自我管理网络的困难在于：对谁负责？由于个体的自我利益驱动和体系本身存在的排他性，因此，对谁负责的问题只有通过由具有权威的政府间接地、部分地左右这些体系来得以解决。[55]
第五，治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。在治理中，政府的任务主要是：解构与协调（包括界定局势，指定主要的持股者，然后在相关各方之间建立有效的联系）；施加影响和规定取向（以求达到预期的结果）；整合与管理（进行系统管理，建立必要的机制以保证协调和效率）。因此，治理环境下的政府必须学习相应的运作规范，进行必要的机构设计和变革。[56]
5.善治（good governance）理论
善治（good governance）是一个近年来使用越发频繁的概念，政治学、公共行政、发展管理等等领域都在使用，这一概念通常与民主、公民社会、大众参与、人权、可持续发展等概念同时出现。公共管理的先驱们与来自学术界的理论家们从不同的视角对善治进行了分析，对善治内在蕴含的原则和假设作出了确认，也设计了各种用以实现善治的流程和程序，先驱们甚至还归纳出了将之应用于实践的最佳案例。在召开的以善治为主题的各种国际国内会议中，不同的视角、原则以及最佳实践模式都是争论的话题。
在界定善治概念的过程中，多边组织或机构发挥了关键作用。世界银行列出了各个领域开始使用善治概念的几个特征，在其1992年的《治理与发展》报告中，他们提出了“治理”的定义，同时强调了“治理”的三个要素：一种政治体制；行使权力以管理经济、社会资源来谋求发展的过程；政府制定政策且保证其有效实施的能力。[57]在这以后，很多双边或多边合作机构都对“善治”作出了界定，整体来看，各个机构的定义都不相同，虽然其主要观点和关键要素类似，每个机构的定义都有其侧重点。例如世界银行的定义偏重发展中的经济和社会资源，非洲发展银行在宏观、中观和微观经济层面使用了这一概念，OECD的定义偏重人权、民主和政府合法性，而联合国的定义则强调人类发展、消除贫穷、以及公共行政。这种关于“善治”内涵的模糊不清的状况诚然为研究者提供了大量的选项、且允许他们设定自己的研究参数，但是，也正是这种在定义上存在的分歧，使得西方债权国政府以及国际金融机构有机会向许多发展中国家的改革施加压力。从20世纪80年代起，他们开始在债务免除和新贷款的条款中强加上严格的经济条件，然后将制约条件扩大到透明行政、保护人权、重建民主以及政府改革方面。[58]
从其内在属性来看，“善治”既是手段、又是目标，如果所有的关键要素都实施得当，则“善治”最终就成为了目标。这就是说，社会对解决问题的程序和过程大体上满意，即便他们并不一定认可具体的方法和结果。因此，“善治”就是一个国家发展和国家事务管理的最优状态，若民主政府形成，公民有效参与到决策制定过程，公共物品和服务高效生产和提供，人权得到尊重，政府运转透明、负责且高效，那就是“善”的。[59]这一概念同样也被看作是实现目标的手段，它有利于经济增长、人类发展和社会公平。在行政改革的范畴内，它被用于解决制度发展、能力建设、分权、政治家与公务员之间的关系、协作等当代议题。
在所有的关于“善治”的定义当中，被最多人引用的定义出自联合国，该定义指出了“善治”所包含的最基本要素。联合国亚太经济社会委员会认为善治就是：参与、法治、透明性、回应性、共识取向、公平包容、有效能和效率、问责。[60]如图1.1所示：
图1.1 “善治”的特征
（来源：UNESCAP（2009），What is Good Governance？Retrieved September 1，2012，from http：//www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.）
“参与”是善治的基石，参与可以是直接的，也可以通过合法的中间机构或代表。
“法治”要求有一个公正的法律框架且该框架可以得到公正的执行，它要求对人权的全面保护，尤其是少数民族。公正的执法要求独立的审判机构以及公正的、廉洁的警力。
“透明性”指的是决策的制定及实施是以遵循法制法规的方式来实现的，它也指那些会被某些决策及其施行影响到的群体可以自由且直接获取到相关信息，它还指政府提供了足够的、形式和媒介简单的信息。
“回应性”是指制度及过程应在合理的时间框架内努力为所有的利益相关者服务。
“共识取向”要求考量社会中的各种利益集团，从而在什么是全社群的最佳利益以及如何实现这些利益的问题上达成广泛的共识。这种共识的达成需要对社会的历史、文化、以及社会背景的理解。
“公平包容”是指社会的福利应确保该社会所有成员感觉到他们与社会福利有关，他们没感觉到被排除在社会主流之外，这就要求所有群体，尤其是最弱势的群体都有改善或保持他们福利水平的机会。
“有效能且有效率”要求治理的过程和制度在满足社会需要的同时，最大化地利用可支配的资源。善治背景下效能的概念也同样包括对自然资源的可持续化使用及对环境的保护。
“问责”是善治的关键条件，无论是政府机构、还是私营部门以及公民社会组织都必须对公众以及他们制度上的利益相关者负责。谁对谁负责，因决策或行动在组织或机构的内部还是外部来施行而不同。简言之，组织或机构对那些会受到其决策及行动影响的人们负责。没有透明性和法治，问责就无法实现。[61]
此外，按照英联邦秘书处的观点，“善治”的要素还包括反腐败（Combating Corruption），认为反腐败是确保“善治”的一个关键因素，因为腐败极大地妨碍了经济发展，例如贿赂提高政府发展规划的成本，导致发展项目成效甚微，腐败降低了税收能力，导致财政疲弱以及宏观经济的困境等等；腐败也削弱了公共机构的权威和效益。因此，应当通过改进效益、提高经济政策透明度、加快行政改革来有力打击腐败行为，提高“善治”水平。[62]