跨行政区划集中管辖行政案件审判机制研究
昆明铁路运输中级法院
行政案件跨行政区划集中管辖是此次司法体制改革的一项重要内容，如何建立适应新形势下既符合行政案件审判，又体现跨行政区划集中管辖行政案件的审判机制，是目前集中管辖法院亟待思考和探索的问题。党的十八届四中全会提出了探索设置跨行政区划人民法院，将铁路法院全面改造成为跨行政区划人民法院的要求。随着司法体制改革的推进，全国各地的铁路法院逐步开始跨行政区划受理案件，但由于改革推进的步骤不一，再加上目前法官员额制改革对审判机制的影响，目前各铁路法院、各中院辖区内集中管辖的法院做法各有不同，如何对这些机制分析、总结，归纳整理出一套符合跨行政区划集中管辖行政案件的行之有效的审判机制，探索研究出符合铁路法院行政案件的审判机制是本课题研究的主要目的。
本课题共分三个部分，第一部分提出问题，对现有行政案件审判机制的特点、发展进行分析；第二部分分析了跨行政区划集中管辖行政案件审判机制的现状，并从立案审查、审判人员调配、案件审理三个方面提出存在的问题；第三部分结合司法实践中部分成功案例，从建立跨区划审理行政案件联动便民机制，吸收专家陪审员、案件所在地法院法官打造行政大团队审判机制，推进行政机关负责人出庭应诉机制，创新多元化普法机制，规范司法建议机制，推进行政诉讼调解机制六个方面提出建议，以期对今后铁路法院跨行政区划集中管辖案件审判机制改革提供具有可操作性的方案。
一、行政案件审判机制分析
（一）审判机制的概念
审判机制，是指法院内部各主体、各层级的职权机构及其运行机理，它确定了各主体、各层级在审判活动中的地位和作用；它主要着眼于审判职权的配置与界定、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把控等方面。故而，相对于审判管理等外部的元素，审判机制更为内在和深层。[1]诉讼制度，则特指人们在诉讼行为中所共同遵守的办事规程或行为准则，对参与诉讼其中的任何个人、组织、社团具有普遍的约束力，是正式的、成文性的、上升为国家意志且受法律保护的，其表现形式多为统一的法律上的明文规定。而审判机制是指在审判实践中总结和提炼的较为系统化且固定的一种工作方法，其表现形式多为法院系统内部的指导性文件。
（二）行政案件审判机制的发展与特点
1.行政案件审判机制的发展
我国的行政法制度始于新中国成立后，旧中国国民政府虽然颁布过大量的规定政府组织机构及其职权和活动的行政性法律文件，曾建立像行政诉愿、行政诉讼一类的行政法制度，但这些行政法律文件和这类行政法制度作用有限，而且因为没有与分权制约和法治相联系，所以它们并非现代民主意义上的行政法和行政法制度。[2]
中华人民共和国成立后，行政法经历了初创、停滞、重建、完善和发展四个阶段。1949—1958年是行政审判机制的初创阶段，这个时期我国只在立法上对行政审判作了一些原则性的规定，并未真正建立起行政审判制度。1958—1979年，由于“文化大革命”，行政法制受到冷落和忽视，行政法完全处于空白停滞状态。1978—1989年，随着十一届三中全会的召开，我国行政法迎来了重建之春，特别是1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》，并规定自1990年10月1日起正式实施。《行政诉讼法》的颁布，是我国行政审判历史发展的一个重要里程碑，标志着我国行政审判的正式确立。此后，1989年至今，随着《行政诉讼法》的颁布和实施，我国又接连制定了《国家赔偿法》《国家公务员暂行条例》《行政监察法》等一系列法律和司法解释，行政法制进入全面发展和完善阶段。
对应行政法制的发展，我国行政案件审判机制同样经历了坎坷的发展历程。1949年颁布的《最高人民法院试行组织条例》规定，行政审判庭将作为与民事审判庭、刑事审判庭并列的最高人民法院的一个审判庭，负责审理行政诉讼案件。但是，受苏联行政审判制度和行政法学的影响，[3]在1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》中，行政审判庭和行政诉讼的提法被取消。[4]1954年颁布的《人民法院组织法》仅规定最高人民法院设置刑事审判庭、民事审判庭和其他需要设置的审判庭，如此，行政审判庭不在设置的范围，行政案件审判机制更无从谈起。改革开放后，司法制度重新建立，1982年颁布的《民事诉讼法》第三条第二款明确了法律明文规定的行政案件可以依照民事诉讼程序被受理。1986年10月6日，我国成立全国第一个中级人民法院行政审判庭和第一个基层人民法院行政审判庭，于1988年10月4日成立最高人民法院行政审判庭，至1990年全国行政审判工作会议之后，全国所有的高级人民法院，99%的中级人民法院和91%的基层人民法院都设立了行政审判庭。[5]自此，我国行政案件审判机制为在普通法院内设立行政审判庭，采取合议制审理行政案件。
2.行政案件审判机制的特点
相较于民事审判，行政案件审判机制有以下特点：
一是行政案件审判虽以民事审判程序为基础，但在审查对象、举证责任、起诉和审理期限、具体程序等方面又不同于民事诉讼，突出了行政审判程序的自身特点。
二是行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼并不解决所有类型的行政争议，有的行政争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而民事诉讼则没有受案范围的限制。
三是行政诉讼中的当事人具有恒定性。行政诉讼的原告只能是行政相对人，即公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告只能是作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。行政诉讼的当事人双方的诉讼地位是恒定的，不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对人。而民事诉讼中诉讼双方当事人均为平等的民事主体，原被告不具有恒定性，允许被告反诉。
（三）司法改革背景下审判机制的改良型审视
由于我国司法管辖区与行政管理区完全重合，《行政诉讼法》制定时没有充分预测到行政权对司法权的不当干预，导致法官在行政案件审理过程中遇到种种障碍，使得官民矛盾难以得到有效化解，法院在行政案件审判中的独立性、中立性和公正性受到公众的质疑。总的来说，我国现行的行政案件审判机制存在以下几方面缺陷：一是一审法院的级别过低，难以排除干预，严重影响行政审判的公正性。由于司法管辖区与行政管理区的完全重合，作为法院内部的行政审判庭，相较于一级地方政府而言明显处于弱势，在案件审理中难以排除行政权的干扰。二是“政府败诉拒不执行，法院判决如同废纸”的现象普遍存在。行政机关作为行政诉讼中的被告方，因其自身利益的驱使，加之法治思维的欠缺，使其天然具有对行政诉讼的抵触情绪。[6]除了对法院立案、审理进行干预外，在败诉后常有抵制执行、抗拒执行的情况发生。三是法官缺乏专业性。英美法系国家会设立专门的行政裁判机构对行政专业性问题进行审查，大陆法系国家则对行政法官设置了特定录用条件，与域外比较，我国的法院招录法官时采取的是统一的录用标准，法官审理行政案件的入门要求较低，且法院内部实行轮岗，这就使得我国大多数行政庭法官专业性不强，从而使行政裁判的权威性和公正性大打折扣。四是由于法院的人、财、物受制于同级地方政府，法院审判难以真正独立于行政权。对于这一点，随着司法体制的改革将得到极大程度的改善，在此不再赘述。
以上种种地域管辖所存在的缺陷，导致行政审判中出现了上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象。[7]鉴于此，2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）中明确提出：“积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施，保障人民法院依法公正地行使审判职能。”这成为人民法院推进行政诉讼管辖制度改革的基本依据。[8]之后，在现行的行政审判体制的框架之下，最高人民法院开始在局部探索行政诉讼管辖制度改革，推行了提级管辖、交叉管辖和相对集中管辖三个方面的改革举措。
1.提级管辖
为了避免地方行政权对法院行政审判的干扰，解决“县法院审不了乡政府”“县法院审不了县政府”的问题，于2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对《行政诉讼法》第十四条规定的属于中级人民法院一审行政案件管辖权范围内的“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行了进一步明确，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”纳入该范围，赋予中级人民法院更多的行政案件一审管辖权。之后，2001年海南省高级人民法院将市县级政府为被告的案件提级管辖，这一探索使得海南省行政案件数量明显增多，原告胜诉率也得到了大大提升。
但提级管辖所取得的良好成效并未持续很长时间，根据数据显示，从全国范围看，以作为公正和服判息诉指标的上诉率为例，实施提级管辖的五年间（2008—2012年）的上诉率分别是59.20%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%，上诉率甚至出现不断攀升的势头。同时，提级管辖存在以下两方面隐忧：一是提级管辖后中级人民法院一审行政案件数量激增，案多人少矛盾进一步突出，而基层人民法院行政审判庭的案件数量无法达到饱和，甚至出现无案可审的情况，造成基层司法资源的浪费。二是上提一级仍然无法从制度上解决行政诉讼审判独立性问题。虽然提级管辖可以避免县级行政机关对县级人民法院施压，但由于政府之间的上下级关系，县政府在地市级行政区划内仍有其影响力。同时，各区县人民政府作为地方人大代表团在中级人民法院向地市级人大报告工作时有投票权，中院也可能因种种顾虑而倾向于保持与各区县人民政府及其组成部门的良好关系，而无法、无力行使监督行政机关依法行政的职能。[9]
2.交叉管辖
2002年初，浙江省台州市中级人民法院开始试行异地交叉管辖，规定将原告、第三人为10人以上的集团诉讼案件或者以当地县级以上人民政府为被告的案件作为重大、复杂案件，由原告直接向中级人民法院提起诉讼，中级人民法院经审查认为符合立案条件的，作出立案受理的决定并制作行政裁定书，按照有利于原告诉讼的原则和尽可能减少地方行政机关干扰的原则，随机指定除被告所在地以外的其他辖区内基层法院审理案件。台州中院的这一做法有效地减少了行政机关对行政案件审判的干预，统计数据表明，2002年7月至2005年6月期间，台州各地基层人民法院审结的异地管辖行政案件中被告的败诉率为35.14%，上诉率为26.89%，而同期非异地管辖案件被告败诉率为13.95%，上诉率为39.97%。[10]之后，“台州经验”开始在江苏、山东济宁、安徽等地试行。2008年1月4日，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台，确定了指定管辖为主、提级管辖为辅的基本原则，管辖制度改革正式上升为制度性规定。[11]
交叉管辖可以在一定程度上破除地方行政机关的干预，有利于法院独立行使行政审判权，有力地保护了行政相对人的合法权益，有效增强了法院的公信力。同时，在实施交叉管辖的过程中，上级法院可以根据各个基层法院审判力量的情况分配案件，有利于均衡司法资源配置，使整个法院行政审判系统相对平衡，保证了基层法院行政审判队伍的稳定性。但交叉管辖发挥积极作用的同时，也存在一些不足：一是《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中仅赋予了中院管辖指定权，但对法院内部具体如何操作缺乏规定，这就导致在司法实践中，异地管辖的案件常会造成基层人民法院之间相互推诿、争夺管辖权的不当竞争。二是随着时间的推移，由于行政机关天然的隶属关系等原因，被诉的行政机关通过其所在区县的政府领导向有管辖权法院所在地的政府请求出面干预的事情也经常发生。[12]三是异地诉讼增加了诉讼当事人的诉讼成本，且给法院异地取证、送达等带来更多困难。
3.相对集中管辖
2007年9月，浙江丽水中院制定实施《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，将全市9个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由辖区3个基层法院管辖。这一探索实现了行政管理区域和司法审判区域的有限分离，有效减少了行政干预。统计数据表明，丽水实行集中管辖以来，被告败诉率一直高于平均值约10个百分点。[13]2013年1月4日，最高人民法院在总结各地集中管辖经验的基础上下发了《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下简称《管辖试点通知》），规定“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院的统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖”，并决定“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1—2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2—3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件”。
相较于异地管辖，一方面，相对集中管辖有以下优势：一是通过确定有管辖权的法院，提高了行政诉讼程序的稳定性，使行政诉讼的管辖更加确定。二是整合了行政审判司法资源，增强了审判队伍的稳定性，保证了行政审判的专业化。三是这种改革的力度较小，成本低，有利于改革的推行。但另一方面，相对集中管辖仍存在以下弊端：一是根据《管辖试点通知》的规定，非集中管辖法院的行政审判庭只保留了处理非诉行政案件和协助集中管辖法院做好协调处理工作的职能而继续存在，使得非集中管辖法院的行政审判职能弱化。[14]二是跨区划集中管辖加剧了案件调查和执行的难度，集中管辖法院的案件压力加大，不愿意受理案件的问题可能更加突出。三是该种方式仍无法完全避免行政机关之间相互打招呼要求干涉行政审判的情况发生。
二、跨行政区划集中管辖行政案件审判机制的现状及问题
（一）跨行政区划集中管辖案件的制度研究
1.国外制度借鉴
法国的民事初审法院，就是一种典型的跨行政区划法院。该法院按照案件标的可以分成三类：第一类是大事法院，主要管辖标的额高于10000欧元的案件，以及离婚、亲权、继承、不动产、民事身份方面的案件。1958年的改革使得大事法院的设置不再与行政区划严格对应，出于该省的司法活动、人口数目及交流状况的具体考量，同一个省内也可以存在多个大事法院。第二类是小事法院，主要管辖标的额低于10000欧元的案件，以及消费借贷案件。它的管辖范围并不确定，根据各地地形和受理案件数目的不同，其所确定的范围也不同，一般都跨多个市镇。通常来说，每个省会都会设立小事法院。第三类是就近法庭，主要管辖的是标的额低于4000欧元的案件，如消费、邻里纠纷、强制付款或作为命令等。目前它和小事法院机构相同，即可涵盖五到十个，甚至更多的市镇。法国民事初审法院作为一种典型的跨行政区划法院，已经有了较为完备的运行模式，其人员设置、范围划分、案件类型等各方面的体系都能为我国实行这一制度提供很好的思路。
日本国内共设有八个高等法院，实行四级三审的司法审级制度。这八个高等法院的管辖范围并没有相对应的行政区划，一个县下的市、町、村可以分属两个甚至多个高等法院的司法辖区，其管辖区都是跨行政区的。例如，名古屋高等法院下辖地方为富山、石川、福井、岐阜、爱知和三重，广岛高等法院的管辖范围除了广岛县之外还有鸟取、岛根、冈山、山口。不得不提的是，日本法院除裁判职能外还有一定的行政功能。日本最高法院除本身的最高审判权外，还负责管辖全国各地法院的行政事务。这就将司法权完全收归法院所有，实现了地方权力与司法权的分离。值得关注的还有日本的法院分院制度。日本构建了一种与巡回法院有一定相似但又不完全相同的制度设计，即法院分院制度。其设立目的在于分流部分地区过高的司法负担，避免法院的执行效率下降。这类法院分院在审级上与本部齐平，但在机构设置上则适用分院内部的有关规定。分院主要起一种辅助和分流案件管辖的作用，一般来说分院的案件量较少，因此分院的人员也不会设置很多。但这种人员设置不是绝对的，如果一定时期内发生了比较特殊的状况，仅凭分院常设的少数法官无法应对时，也可由本院临时派遣法官进驻办案。
美国使用了一套联邦法院与各州法院系统并存的体制。联邦法院系统把全国划分为各自设有联邦地区法院的94个司法管辖区，在其之上还设置了总共13个巡回法院，每个巡回法院管辖数个地区法院。这些巡回法院的管辖区主要是依据各地区受理案件的数量并结合负责初审的联邦地区法院的地理位置来划分的。这些巡回法院分设在不同的司法管辖区，有各自稳定且常设的机构和人员。
2.国内改革经验总结
我国跨行政区划法院试点以北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院（以下简称上海三中院）为代表。以上海三中院为例，上海三中院的管辖范围主要包括以市级人民政府为被告的一审行政案件、市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件（不包括知识产权行政案件）、上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件、由上级法院指定管辖的其他案件，以及原由铁路中院受理的刑事、民事案件。一同挂牌设立的知产法院同时还受理知识产权民事和行政案件。此外，北京三中院也同样受理以本市区（县）人民政府为被告的行政案件；陕西省将西安、安康两地的三个铁路运输法院的职能进行转变，在原有的铁路运输法院管辖的案件的基础上，增设了管辖行政诉讼案件和环境保护案件的职能，使其具有了跨行政区划法院的特征；天津市第二中级人民法院和天津市铁路运输法院经最高人民法院批准，分别获得了管辖以天津海关为被告的行政案件和环境保护行政案件的权限；河南省高级人民法院颁布了行政案件异地管辖的有关规定；昆明铁路运输中级法院（以下简称昆铁中院）则主要管辖本市除五城区以外的县、区、市为被告的行政案件。
截至2015年年底，在上海三中院受理的案件中，行政诉讼案件和知识产权案件占了较大比重，达73%以上。其中，行政诉讼案件610件，知识产权案件1586件（由与三中院合署办公的上海市知识产权法院受理）。上海一些重大的、易受地方政府影响的行政诉讼案件，基本上都汇集在上海三中院。上海三中院去年受理的610件行政诉讼案件，就有224件是以市政府为被告的。这个数据在2014年时仅为13件，可见上海三中院的设立，的确为“民告官”类案件打开了一扇更为便利的诉讼之门。在审理此类案件时，上海三中院积极协调市政府法制办主任或副主任级别干部出庭应诉，使得行政诉讼案件中被告一方的政府机关能够切实置身司法审判活动之中，而不是仅仅处于一个优势的行政机关的地位上。
值得一提的是，通过调研我们发现，铁路法院集中管辖行政案件后，各地政府败诉率均有不同程度的上升。这说明跨行政区划集中管辖行政案件后行政机关对法院行政审判的干预有所减少，法官审理行政案件时少了几分担忧，多了几分独立。
图1 部分地方法院与集中管辖法院行政机关败诉率对比图
（二）跨行政区划集中管辖行政案件现存问题
1.立案审查存在的问题
目前行政案件的受理途径包括两种：一是当事人直接起诉，二是受诉法院移送。自2013年最高人民法院下发《管辖试点通知》以来，没有集中管辖权的法院要么推诿不受理，告知当事人到有管辖权的法院起诉，拒绝受理案件，要么对当事人的起诉不作严格审查，草率立案，然后移送集中管辖法院。这两种做法，前者将当事人拒之门外，导致当事人行政诉权受到影响。后者因为审查不严格造成不该受理的案件仓促受理，既给集中管辖法院的后续工作带来不良影响，也容易给当事人造成法院之间不统一的印象。
以昆铁中院为例，该院在接受集中管辖之初就充分意识到上述问题，并采取了积极应对措施。主要做法就是与转移管辖权的法院及其基层法院会谈磋商，并签署会议纪要明确移交管辖权法院应当指定专业行政法官负责审查立案材料，并审查立案，如果立案过程中存在疑难问题需及时与集中管辖法院沟通。如此，上述问题暂时得以解决。但要看到的是，这项工作没有法律规定的支持，仅依靠集中管辖法院与移交管辖权法院之间的协调与配合进行，短期效果尚可，但从长远来看，移交管辖权法院长期不办理此类案件以后，行政审判的专业人才减少，工作重心转移，配合起来难度会越来越大。
2.集中管辖行政案件审判人员调配问题
《管辖试点通知》要求集中管辖法院行政审判庭设置不少于两个合议庭，这就需要充实集中管辖法院的审判力量。审判力量的调整涉及人事变动等体制性问题，从审判人员个人角度来说，工作区域的调整涉及家庭、住房、交通等一系列的现实困难，处理不好，可能会影响正常工作的开展。
从我们调研的广州铁路运输中级法院（以下简称广铁中院）来看，由于广州市范围内所有的行政案件（包括非诉行政案件）都集中由广铁中院管辖，所以在审判人员调配上采取自愿原则，原来广州市两级法院的行政法官根据自愿原则到广铁中院加入行政审判团队，带领广铁中院原有法官共同审理行政案件。而兰州铁路运输法院（以下简称兰铁中院）、西安铁路运输法院（以下简称西铁中院）则采用遴选的方式，在全省范围内公开遴选行政法官，与铁路法院原有法官搭配，以“传帮带”的方式使新任法官尽快进入角色，开展行政审判工作。这样的人员配置方式可以有效缓解集中审判带来的案件井喷式增长压力。但从调研来看，几个中院都表示，地方法院的法官到铁路法院工作，存在相互融合问题，同时，因为是在全省范围内遴选的法官，如果铁路法院不能协调处理好被遴选法官的生活、住宿以及配偶就业、孩子上学等问题，又会使一部分法官不愿继续留在铁路法院工作而回原工作单位上班。
同时，即便通过遴选等方式扩充审判力量，但仍难以达到1∶1∶1的配置。我们前往调研的广铁中院、西铁中院、兰铁中院，普遍反映法官助理、书记员较为紧缺，审判任务重，压力较大。与此同时，由于铁路法院没有对口的政府和人大，难以邀请人民陪审员组成合议庭审理案件，且铁路法院的财政预算中本就不含人民陪审员陪审费用的项目，这使得本已紧缺的司法资源变得更为紧张，入额法官不是在主审，就是在陪审，不是在写判决，就是在合议。难以邀请人民陪审员审理案件，已成为困扰铁路法院有效配置审判力量的一大问题。
就昆铁中院而言，主要采取三类措施充实审判力量。一是就近同城调动行政法官，但人员调动过程中，存在待遇、级别、收入等差异问题，加之本院的编制紧张，使得这一措施效果并不太好。二是培养本院年轻法官作为专业的行政法官。在确定铁路法院集中管辖之初，就分批次派本院年轻法官到省高院、昆明中院跟班学习办案，目前这些法官已成为昆铁中院及基层院办案的中坚力量，效果较好。三是通过公务员考试，招录具有“宪行”专业背景的优秀毕业生，或者从高等院校、行政机关吸引有志于行政审判工作的优秀人才来扩充审判队伍。但铁路法院的编制问题，使得此项措施难以开展。
3.案件审理存在的问题
行政案件集中管辖主要是为了实现排除干扰、保障公正的改革目的。但是，在追求中立的过程中，集中管辖法院面临的新挑战也不容忽视：
首先，调查取证难。虽然可以考虑采用到当地调查取证、巡回审判等形式来缓解这一困难，但这对习惯于由本地管辖的行政审判机关来说则要克服较多的困难。行政诉讼中的主要举证责任虽由被告承担，可是，根据《行政诉讼法》第四十条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条，人民法院也有调查取证的义务。集中管辖法院到异地调查收集证据，既可能是向原告或其他组织调查收集，也可能是向被告调查收集，法院向不在同一辖区的行政机关调查取证，理论上不存在障碍，但从我国的现实国情出发，法院的取证工作可能会因行政机关的不配合而增加成本。
其次，协调处理有障碍。《行政诉讼法》关于撤诉的规定一定程度上缓解了法院审判难的问题，因为法院不必再拘泥于只能裁判，而是可以通过协调来促使被告改变行政行为，最终形成原告撤诉结案的结局。有效化解行政争议，要求非集中管辖法院的行政审判庭协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。行政案件的协调处理需要地方党委及政府等机关的协作，而集中管辖法院在统合地方党委、政府的支持方面显然不如被告地法院方便，所以协调处理起来将增加难度，并会弱化行政审判的社会效果。
最后，行政诉讼案件法律关系复杂，大多数原告提起行政诉讼的目的是维护民事或者其他权益，这要求行政法官有较强的行政审判能力，还要有一定的民事审判经验，需要法官有实质解决行政争议的决心和耐心。例如，兰铁中院审理的某建材公司诉某县房管局行政登记一案，在一审法院已经驳回起诉的情况下，双方手中至少已持有八份判决、裁定，案件几经审理仍没有实质解决纠纷。该案是某建材公司将自己开发修建的大厦一楼、二楼部分房屋，于2007年签订合同出售给第三人张某。张某为取得房屋，于2013年将该公司诉至当地法院。一审、二审法院判决由双方办理买卖房屋的登记过户手续。后经法院强制执行，由县房管局协助将一楼、二楼相应房屋登记在了张某名下。但在办理过程中，一楼门面房屋该公司产权证载面积为110.19平方米，办至张某名下后产权证载面积变成了96.44平方米（公摊面积由20.5平方米，减少至6.48平方米）；二楼房屋登记的面积超出合同约定面积31.01平方米。该公司质疑执行行为和与一楼房屋相关的办证行为，认为县房管局登记行为造成一楼门面房屋的13.75平方米的面积流失，向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销县房管局给张某办理的一楼门面房的房产证，并将13.75平方米的房屋登记在公司名下。该法院通过多次沟通、协调，了解当事人的真实诉讼目的，通过耐心细致的工作，最终使原告与第三人达成一致，原告撤诉。所以，在司法实践中，很多当事人的真实诉讼目的不明或者难以解决，需要法官能力的提升、行政机关的配合支持，还有足够的时间和法官的耐心。
三、铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件审判机制改革方向
（一）司法改革对铁路法院行政案件审判机制改革的影响
党的十八届四中全会提出了探索设置跨行政区划人民法院，将铁路法院全面改造成为跨行政区划人民法院的要求。2014年10月，最高人民法院下发了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，确定由部分省市先期开展铁路法院管辖改革试点。通知下发后，北京、上海等地先后开始跨行政区划管辖改革工作，但各地的做法不一。北京、上海的做法是直接在北京铁路中院、上海铁路中院挂牌成立北京第四中级人民法院、上海第三中级人民法院，管辖跨区划行政案件；广东、陕西的做法则是先由铁路法院集中管辖省内的部分行政案件。
有关数据显示，2016年全国18家铁路运输中级法院中，有9家开始管辖行政案件，其余9家中院未管辖行政案件。其中，广州、北京、郑州铁路法院受理的一审行政案件超过了1000件。[15]就昆明铁路运输两级法院而言，2016年8月1日以后，根据《云南省高级人民法院关于在我省部分法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的通知》，经最高人民法院批复同意后，昆明铁路运输两级法院开始对昆明市东川区、安宁市、晋宁县、宜良县、石林县、富民县、禄劝县、嵩明县、寻甸县以及红河州开远市、弥勒市、泸西县行政区划内发生的行政诉讼案件实施集中管辖。由于开始受理行政案件的时间并不长，集中管辖一年来，昆明铁路运输两级法院受理行政一审案件131件，结案82件。
在已经开展跨行政区划管辖行政案件的铁路法院中，又存在机构设置、法官配备等方面的不同。
1.行政庭的设置
在已经开始跨行政区划管辖行政案件的铁路法院中，西安、广州、兰州等地的铁路法院都专门设置了行政审判庭，专门审理跨行政区划行政案件。在这几个法院组建的审判团队中，虽然也进行了行政、刑事、民事审判团队的区分，但由于集中管辖行政案件后行政案件均呈现井喷式的增长，民事和刑事审判团队除了完成好民事、刑事审判工作外，也要同时审理行政案件。而郑州、昆明等地的法院则以“民事＋行政”的模式开展审判工作。以昆铁中院为例，2017年以来，随着司法改革的推进，昆铁中院组建了“民事＋行政”审判团队，团队法官同时审理该院的民事和行政案件，这种模式可以缓解该院当前行政审判专业人员不足的情况，也可以在行政案件审理过程中实现“传帮带”，尽快培养一批能够独立审判行政案件的行政法官。
2.员额制下行政法官的配备
由于行政案件不属于铁路法院传统管辖案件种类，在跨行政区划集中管辖行政案件的初期，面对大量的行政案件，如何配备行政法官则成为一大问题。就目前情况来看，全国铁路法院都已完成了员额制改革，在行政法官配备方面，主要存在两种做法：一种做法是直接将地方法院比较成熟的行政审判团队直接合并到铁路法院，如广州铁路运输法院直接将广州市中级人民法院的行政法官合并到铁路法院。这种做法可以马上使跨行政区划集中管辖行政案件的审理工作步入正轨，有利于提高行政案件审判质效，但由于地方法院法官管理和铁路法院法官管理存在不同，两院法官的文化背景也不同，可能存在新进人员磨合的过程。另一种做法则是从地方法院行政庭借调、遴选有行政审判经验的法官到铁路法院，采取“传帮带”的方式，与铁路法院的法官共同审理行政案件，这种做法在各地铁路法院普遍存在。但这种做法也存在一定的弊端，以西安铁路运输法院为例，自开展行政审判以来，该院从各区县法院新选调、遴选了29名干部，由于生活、工作成本加大以及待遇偏低等原因，先后有7名回到了原单位，[16]不利于审判团队的稳定。
（二）铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件审判机制改革对策
目前，铁路法院的改革受各地经济发展水平不一、各省高级人民法院指定铁路法院管辖的行政案件范围各有不同的影响，但为了审理好集中管辖的行政案件，应当以实质性解决行政纠纷为根本原则，要求行政审判不能流于形式，不能就案判案。实质性解决行政纠纷原则要求主审法官在接收案件后，第一时间与原告进行沟通，了解其诉讼的真实目的，随后的开庭、协商以原告诉讼的真实目的为基础开展。铁路法院在管辖行政案件时，还应当着重建立、完善以下审判机制：
1.异地立案、巡回审判，建立跨区划审理行政案件联动、便民机制
由于铁路法院“天生”的跨行政区划特点，铁路法院的管辖一直以铁路沿线划分，使得铁路法院一直有巡回审判的传统。传统铁路法院的刑事、民事案件审理过程中都有巡回审判的传统，一是方便当事人诉讼，二是便于犯罪嫌疑人提押，三是可以加大法治宣传力度。
铁路法院集中管辖范围较广，有些甚至达到上千公里，给部分当事人参加诉讼造成了不便。铁路法院创建异地立案、巡回审判，建立跨区划审理行政案件联动、便民机制就显得非常重要。以昆明铁路法院、兰州铁路法院为例，两院都与非集中管辖的中院出台联合规定，对在该辖区内远程立案、远程接访、巡回审判等工作的开展作了明确规定。当事人仍然可以到交出管辖权的这些法院起诉，法院也应当接收材料，各法院配备一名专门的立案法官负责审查立案。符合行政案件立案条件的案件，可以将案件材料转交集中管辖法院。如果需要补齐、补正材料的，当场审查后告知当事人补充。另外，以昆铁中院为例，该院以打造“智慧法院”为契机，创新试行办案机制，当事人关注该院微信服务号后，可以通过微信提交诉讼材料、缴纳诉讼费用、查询案件进程等，进一步方便当事人诉讼，减少当事人诉累。
跨行政区划行政案件集中管辖改革以后，巡回审判机制就显得更为重要，因为管辖的扩大，方便当事人的需要。更重要的是行政案件的复杂性，需要向当地行政机关以及当事人深入了解案情，找出案件的主要矛盾点，巡回审判既有利于了解案情，查明案情，也有利于行政审判接地气。昆铁中院在审理一起涉及40多户农户土地确权行政不作为案件中，以方便当事人诉讼为原则，合议庭先后两次到当地办案。一次到村民小组实地走访，了解案件情况，接收原告诉讼证据；另一次开展巡回审判，最终县政府当庭接受了原告的土地确权申请，原告撤回了起诉，取得了较好的社会效果。
2.吸收专家陪审员、案件所在地法院法官共同协作，打造行政大团队审判机制
虽然目前全国18家铁路中院中只有9家开始审理行政案件，但2016年全国铁路运输两级法院受理一审行政案件的数量已达到13800件，审结11200件。[17]随着铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件的推行和巡回审判的开展，铁路法院案多人少的矛盾将进一步凸显。
笔者认为，采取吸收专家陪审员、案件所在地法院法官共同协作审理的方式，有利于缓解铁路法院案多人少之情，也有利于跨行政区划集中管辖行政案件审判工作的开展：一是有利于补强行政审判专业性。行政行为涉及公民生活的方方面面，这就要求行政法官具有较强的专业性。如前所述，我国各级法院录用法官时并未对行政法官设置专门的门槛，虽然可以通过长期的行政审判工作积攒经验，但人无完人，法官在面对具体行政行为时仍可能存在行政工作的盲点，若一一去学习、了解又会花费很多的时间，此时若有精通该类行政工作的陪审员参加审理，可以快速判断具体行政行为是否违法，提高审判效率。二是有利于跨行政区划行政案件立案、巡回审判、送达、执行等工作的开展。铁路法院集中管辖行政案件虽然可以有效排除行政机关对案件审判的干扰，但跨越行政区划的案件审理不仅加重了当事人的诉累，也不方便铁路法院开展立案、送达、执行等工作。所以，吸收案件所在地法官参与审理，让案件所在地法官协助铁路法院进行立案、审判、送达和执行工作，不仅可以在很大程度上减轻当事人诉累，也方便跨行政区划管辖行政案件各项工作的开展。
所以，笔者认为，吸收专家陪审员、案件所在地法官参与案件审理，形成行政审判大团队有其现实意义，具体建议如下：
一是在选任人民陪审员时有意选任一些在行政机关工作过的退休人员或具有一定行政学文化背景的人员，形成专门的行政陪审专家库，在遇到具体行政案件时可吸收具有专业知识的陪审员参加审理，提高审判质效。二是铁路法院应与地方法院加强沟通协调，形成联合办案机制。尽量在所管辖区域的基层法院立案庭、行政庭各确立一名法官协助办案，立案庭法官主要协助铁路法院开展跨行政区划行政案件的立案、送达等工作；行政庭法官则可作为行政案件的合议庭成员参与审判工作。
3.铁路法院管辖下，推进行政机关负责人出庭应诉机制
告“官”不见“官”问题是一个历史痼疾，在行政案件审理中，行政机关通常委托代理人出庭，极少有行政机关负责人出庭参加诉讼。在西安铁路运输法院2016年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭的有45件，占开庭审结案件的比例仅为11.03%，占全部审结行政案件的比例低至6.33%。[18]昆明铁路两级法院的情况相对较好，自2016年8月1日集中管辖一年以来，昆铁中院行政案件行政机关负责人出庭率为36%，昆明铁路两级法院行政案件行政机关负责人出庭率平均值为52%，但行政机关负责人出庭效果不佳，主要有以下表现：一是行政机关负责人出庭应诉的案件中正职负责人较少，在昆铁法院出庭应诉的负责人中，副职的占88.6%；二是“出庭不出声”的情况时有发生，出庭的行政机关负责人一般仅在法庭辩论和最后陈述阶段照本宣科地宣读事先准备好的稿件，且稿件内容常常无关痛痒，有的负责人由于比较紧张甚至会出现惊慌失措、语无伦次的情况。
目前，在铁路法院管辖下，行政机关负责人出庭应诉存在以下困难：一是铁路法院与地方各级行政机关之间不存在利害关系。与地方法院不同，铁路法院脱离了地域管辖，其人、财、物由省财政保障，人事关系则归属于省高院和省委组织部管理，与地方政府之间交涉甚少。脱离地域管辖虽然有利于行政案件排除干扰，但由于和地方各级政府机关之间缺少业务上的关联，使得行政机关负责人不积极出庭应诉。二是行政机关负责人的范围不明确。新修正的《行政诉讼法》规定，行政首长不能出庭的，“应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，但“相应的工作人员”是指行政机关副职领导还是从事具体工作的人员则未予以进一步明确。同时，法律并未对行政机关负责人不出庭的情形规定惩罚措施。三是我国“官本位”思想依然严重。许多行政机关负责人放不下架子，不愿意坐到被告席，认为有失面子。即便行政机关负责人出庭参加诉讼，也多是采取消极态度，不直接参与法庭调查、辩论和调解。
针对这一问题，河南省高院的做法比较值得推广。2014年，河南省高院向河南省政府发出了建立行政首长出庭应诉制度的司法建议。经过一系列努力，2014年12月，河南省政府出台规定，要求各级行政机关认真做好行政诉讼应诉工作，主动配合和支持人民法院的审判工作，逐步实施行政首长出庭应诉制度。[19]之后，河南省各省辖市均出台行政首长出庭应诉规定，2016年，河南省有7126名行政机关负责人主动参加庭审，为历年来最多。[20]
综上，笔者提出以下建议：一是规范出庭应诉行为，提供出庭便利。在不影响正常案件审判的情况下，铁路法院应加强与政府法制部门的沟通协调，探索建立行政审判和行政应诉联络机制。法院可利用诉前引导、起诉材料送达、庭前会议、证据交换等契机，采取巡回审判、释法明理和适时回访等措施，加强与行政机关及政府相关法制部门的沟通联系，提前协调好开庭时间等事项，让行政机关负责人有充分的时间熟悉案情并了解与案件相关的法律法规，为行政机关负责人出庭应诉提供充分的便利，使其在正式出庭应诉时有相对较好的庭审表现。二是各省应根据自身情况，制定《行政机关负责人出庭应诉工作规定》，将行政机关负责人出庭情况纳入行政机关年度依法行政工作的考评内容，对无正当理由未出庭应诉的被诉行政机关负责人采取通报批评、取消被诉行政机关评优评先资格、年终考核一票否决等配套的制裁措施，倒逼被诉行政机关负责人主动、积极出庭应诉。同时，对行政机关负责人必须出庭应诉的案件范围和行政机关负责人的范围予以明确。三是加强对行政机关负责人的法律培训，使其正确认识行政机关负责人出庭制度的法律意义，提高其出庭应诉能力。
4.创新多元化普法机制，行政审判职能前移，促进行政机关依法行政
随着我国依法治国进程的加快，行政法治化也在加快，行政主体概念逐渐取代了具有强烈管理学性质的概念，行政权的专属性出现松动，即不再专属于行政机关，而是享有行政权即具备行政主体资格。行政权不仅从不应涉足的领域逐渐退出，且自身的权能被再分割。著名法学家龚祥瑞先生指出：“更重要的是政府权力要受到法律的制约，这是法治的实质意义”。行政审判应当坚持能动司法，做好司法审查和司法监督工作，为行政机关依法行政提供强有力的司法保障，同时为行政相对人维护自身合法权益提供强有力的法律支持。行政审判庭为了避免行政机关的行政行为在日后产生纠纷，可以在适当的时候提前介入或对行政机关的依法行政提供法律支持和帮助。现今，城市化进程逐步加快，旧城改造和拆迁问题是当今政府所要面临的一大难题。“要发展，求变化”，为了使城市更加规划完善，经济合理发展，很多地方政府将已经不符合经济建设要求的旧城区进行拆迁改造，但是拆迁中遇到了很多阻力，民众的反对、补偿的标准等问题很容易导致“官逼民反”，产生民众与政府的正面冲突。集中管辖行政案件的法院可以与管辖地政府提前沟通，了解掌握政府重大项目，对政府重点拆迁改造工程项目可以在工程的前期准备阶段开始介入，参与拆迁补偿标准的制定、拆迁程序规范化要求制定等容易出现行政诉讼的环节，将审判职能前移，规范行政机关依法行政，切实有效避免、减少行政纠纷的发生。
5.规范司法建议机制，发挥司法建议在行政审判中的积极作用
目前行政审判中的司法建议存在认识不统一，建议质量千差万别，建议对象五花八门等混乱的情况。很多法院都存在对司法建议认识不到位的问题，工作开展进程非常滞后。而有的法院却非常重视司法建议工作，在一年内推出上百条，甚至上千条的司法建议。在司法建议的质量方面，有些法院通常会对其进行认真研究、仔细制作，并对签发、审批以及讨论等相关制度予以严格的制定和执行，具有非常强的可操作性。而有些法院出台的司法建议则非常粗糙，没有形成规范的格式，建议的内容也不全面，而且签发的过程非常随意，司法建议的可操作性很差。另外，也有些法院主要就具有很大的倾向性和普遍性的某一类法律案件中所出现的问题，运用宏观的视角提出司法建议，以保证问题能够系统地解决。还有些法院主要是坚持就事论事的原则，通过微观视角提出和改进司法建议。有些法院提出司法建议的对象只是审涉的原部门，有些法院则主要是根据相关的法律法规向监管部门或者原来部门的上级部门提出建议。
我们在调研中了解到，广铁中院、兰铁中院在向行政部门提司法建议方面做得比较好，法院通过行政诉讼中对行政机关行政行为的合法性审查，发挥司法的引导、示范、评价和规制功能，采取就专项问题提司法建议、发布行政审判白皮书等方式，使行政机关充分认识到自己在执法过程中存在的瑕疵或不足，将司法监督转换为促进行政机关依法行政的压力和动力，不仅使所审判的案件得到实质化解决，也促进了政府依法行政，切实起到行政审判的监督作用，既维护了行政相对人的合法权益，又确保了行政机关正常执法活动的开展。其中，兰铁中院审理的专车“非法营运”系列案件就属于比较成功的司法建议案例。
2016年10月26日，原告张某驾驶自己的车辆，在兰州市西客站附近利用“滴滴打车”软件联系并搭载一名乘客欲前往金牛街，被被告兰州市城市交通运输管理处（以下简称城运处）执法人员查获。执法人员对查处现场和过程进行录音录像，对乘客进行了询问。根据询问情况，城运处作出《车辆暂扣凭证》，将原告车辆暂扣，并制作了现场笔录和扣押清单。2016年11月3日，城运处向原告送达了《违法行为通知书》。同年11月9日，经过集体讨论决定后，城运处作出《行政处罚决定书》，决定给予张某罚款2万元的行政处罚。原告张某不服，于12月6日向兰州市交通运输管理委员会（以下简称交通委）申请复议。2017年1月3日，交通委作出《交通运输复议决定书》，维持城运处对原告作出的行政处罚决定。1月19日，因不服处罚和复议决定，原告张某向法院提起诉讼。张某诉称，其是按照“滴滴打车”模式运输经营，并未违反出租车经营服务管理规定，其行为是合法经营，不是非法营运，请求撤销城运处作出的行政处罚决定和交通委作出的交通运输复议决定。3月1日，兰铁中院公开开庭审理了此案。
兰铁中院审理后认为，城运处对原告给予2万元罚款的行政处罚程序合法，但顶格处罚有违公平公正，遂作出判决：撤销被告交通委的行政复议决定，变更城运处对张某罚款2万元的行政处罚为罚款6千元。由于城运处在对该市“黑车”司机处罚时不区分具体情况，统一按照《出租汽车经营服务管理规定》，在6千元至2万元的罚款幅度内，一律顶格对黑车司机给予2万元罚款的行政处罚，虽然程序合法，但顶格处罚有违公平公正，使得兰铁中院一时间收到了类似的行政案件17件。为了使“非法营运”系列案件得到有效解决，同时避免类似案件继续发生，兰铁中院邀请交通委和城运处的主要负责人到法院，由办案法官就如何规范执法行为进行了面对面的交流，并向行政机关提出了就每一个案件的具体情况作出不同处罚的司法建议。行政机关在听取法院提出的建议后表示了认同，自此之后，兰铁中院没有再收到类似的“非法营运”案件。兰铁中院向行政机关提出区分不同情况作出行政处罚的司法建议，不仅使行政纠纷得到实质化解决，也取得了良好的社会效果，可谓达到了行政相对人、行政机关、法院三方的共赢。
行政审判过程中，法院对行政部门提出司法建议是监督行政机关依法行政的重要手段，也是行政判决的补充方式。所以，保证我国的司法建议体制能够真正做到法律化、规范化以及制度化，需要做到以下几点：
一是要保证社会公众和司法部门在看待司法建议的目的、性质以及地位上，能够形成一个统一的理念。这种统一的司法理念能够引导司法建议功能正常运行。其中，对司法理念进行更新的主要内容包括：（1）必须了解到司法建议并不只是法官的权利，更多的应该是其职责与义务，司法建议是法官权利和义务的结合体；（2）要对司法建议在法律及社会中的作用进行充分的认识，这样做不仅有助于个人或者相关部门有效、及时填补工作中出现的问题及漏洞，还能有效健全相关规章制度中存在的不足，同时还有助于引导社会公众按照法律办事，增强公众的法律意识，使法院司法的权威性得以树立，从根本上达到审理一案防范一方、教育一片的效果；（3）要对司法建议对社会主义和谐社会的促进作用有充分的认识。
二是将立法的完善作为行政审判司法建议的根本。要想真正地完善与实施我国的司法建议制度，就必须要对相关的立法内容进行修改，以立法形式保证相关司法建议法律化和制度化，做到司法建议在实施的过程中能够有法可依，有了法律的依靠，司法建议就不会再被人们说成“多管闲事”。
三是规范司法建议只能以司法建议函的方式提出。关于司法建议函如何草拟、审批、签发、送达等都应当有明确规定。保证相关的司法建议能够起到立体的效果，这些是法院在对行政审判司法建议予以具体实施的重中之重。另外，法院还应当及时与行政机关沟通、反馈，掌握司法建议的接受程度与不足等情况，在具体工作中不断调整改进。
6.推进行政诉讼调解机制，加大行政诉讼定纷止争力度
从国外来看，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地存在调解和和解机制。这些国家关于行政诉讼调解机制的一些先进理论和实践经验，对于我国推行行政诉讼调解机制具有重要的借鉴意义。以大陆法系为例，德国《行政法院法》对诉讼和解作了明确规定，而且司法实践中，德国行政法院以调解方式结案的比例也是比较高的。德国柏林地方行政法院每年结案约400件，其中以非裁判方式终结诉讼（包括当事人基于对方在诉讼程序中之特别声明而撤回诉讼、和解等）之比例高达97%。[21]此外，日本、韩国以及我国台湾地区也都设立了行政诉讼和解制度。这些国家和地区在行政诉讼调解方面的审判实践为我国建立行政诉讼调解制度提供了成功范例。从国外有关行政诉讼调解的制度和实践来看，行政诉讼可以适用调解，而且实际上调解也是行政诉讼结案的一种非常重要而有效的方式。国外的大量成功经验也表明，我国完全可以探索建立适合自身客观需求的行政诉讼调解机制。
我国原来的《行政诉讼法》明文禁止调解，只能就涉及行政赔偿的请求部分进行调解，但现在的《行政诉讼法》则明确规定对赔偿、补偿以及行政自由裁量权的案件均可调解，这实际上是应势立法所作的进步性规定，是“参与型行政”在司法审查中的救济性体现，即管理型行政向服务型行政过渡，原来强调的是行政管理，现在民主法治政府的特征则是提供公共服务，“为民执政”。部分行政领域是可以让行政相对人甚至相关人参与到政府的行政决策及行政事务当中来的，既然有当事人的参与，就必然有政府机关与其相互协商或博弈的空间及流程，这就是行政诉讼可以有限度、有范围、法定性调解的理论源头。
而在具体的司法实践中，法院的司法调解往往有一些局限与不足，由于法院的居中裁判性，司法调解不可能有太多的引导、释明，反复的调解更会使参与诉讼的各方当事人心生疑惑，不理解、不支持法院的司法调解工作，认为法院是为调解而调解，甚至还会产生“倾向性”的合理怀疑，效果并不理想。笔者认为，调解工作除了司法调解，在司法改革的背景下还可以整合各方调解力量与资源，如行政调解、人民调解，以及人民陪审员、退休资深审判人员、律师、公证员等不同阶层、不同学历、不同社会经历的各种社会资源，完全可在法院的主导下，搭建一个大调解平台，让这些不同的调解主体发挥各自优势，分别介入到诉前、诉中、诉后的法院审理各阶段。大调解的形成容易最大限度地扬长避短，效益最优化。
在跨行政区划集中管辖行政案件法院推进行政诉讼调解机制要注意以下几点：
（1）行政诉讼调解应当遵循自愿、合法的原则。人民法院在当事人自愿的基础上，在不违反法律规定、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下对行政案件进行调解，且应当制作正式的调解书。行政诉讼调解的目的是既保护当事人的合法权益，又能平息纠纷，促进和解。因此，人民法院在审理行政案件适用调解方式时，应当首先坚持双方当事人自愿调解原则。应当注意不要违背当事人意愿强行调解和久调不决，以维护当事人的合法权益，节省诉讼成本，提高审判效率。同时，应该在查清事实、分清是非的基础上，对当事人双方依法进行调解，以确保调解活动的合法性和适当性。
（2）明确适用调解的范围为行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。行政机关负有维护国家利益、社会公共利益的职责，同时还承担一般社会事务管理的职权。行政机关在维护国家利益、社会公共利益行使公权力的过程中，因其行政行为产生的行政纠纷，行政机关不具有自由处分权，因此，由此产生的行政争议，不能适用调解。而行政机关在行使社会事务管理权的活动中，涉及公民之间、公民与单位之间、单位与单位之间的市场主体自身权益之争而产生的行政争议，或者行政机关在行使法律、法规规定的自由裁量权的案件中则可适用调解，以缓解社会个体之间的矛盾，改善行政管理关系，构建一个和谐、稳定的社会环境。
（3）构建完善的调解程序体系。首先，行政诉讼的调解可以适用于第一审也可以适用于第二审，但对二审适用行政诉讼调解机制应当作严格限制，防止不当或违法调解情况的发生。其次，由于诉讼调解建立在当事人自愿协商的基础上，涉及相关主体实体权利的处分，因此调解时，当事人、法定代理人、诉讼代表人必须到场。涉及第三人的案件，从诉讼经济的角度考虑，第三人可以申请参加调解，是否准许由人民法院决定，决定的依据是第三人是否在争议的法律关系中享有实体权利或承担实体义务；人民法院也可以依职权通知第三人参加。最后，行政诉讼在调解阶段，可采用简易、灵活的调解方式。行政诉讼案件的调解既可以当庭调解，也可在庭后调解，或庭外现场进行调解。调解完成后，应当制作调解协议书，调解书送达双方当事人后即生效，与判决具有相同的效力。
除行政诉讼法明确规定的上述两类案件外，由于行政裁决、行政合同、行政滥用职权案件也存在调解的可能性，实践中可以配合撤诉制度有限度地运用。行政裁决是行政机关依照法律的授权对平等主体间发生的与行政管理活动密切相关的民事争议进行审查并作出裁决的一种具体行政行为。行政纠纷的实质是平等主体之间的民事纠纷，是他们对各自民事权利的主张，因此简单的法院判决在这类行政案件中很难达到案结事了的目标，对合法但显失公平的行政裁决予以维持固然无法令民事纠纷主体息诉，即便是判决撤销违法的行政裁决亦不能及时、彻底地解决当事人的民事纠纷，无疑将引起诉累。通过协调则既能对行政裁决行为进行合法性审查，又能使民事纠纷当事人达成合意，能够充分发挥诉讼的纠纷解决功能。司法实践中常见的行政裁决案件主要包括不服行政机关权属确认的、不服行政机关对民事行为效力、责任作出的认定的、不服行政机关作出的民事纠纷处理决定的、不服行政机关对侵权损害赔偿所作裁决的等。行政合同（又称为行政协议），是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政主体在与相对人签订行政合同时，需遵循一定的民事基本原则，双方更多的是一种平等合作、互惠互利的关系，行政权力在其中并不具有显著的强制性，这也为审判机关进行协调创造了可能性。但因为这两类案件没有在《行政诉讼法》中明文规定，在适用过程中应当与《行政诉讼法》第六十二条“被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉”的情形配合适用。
[1] 参见张忠民：《环境司法专门化发展的实证检视：以环境审判机构和环境审判机制为中心》，载《中国法学》2016年第6期。
[2] 参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第80页。
[3] 参见胡建淼、吴欢：《中国行政诉讼法制百年变迁》，载《法制与社会发展》2014年第1期。
[4] 崔永东：《建国初期最高法院的司法工作》，载《人民法院报》2011年6月29日。
[5] 参见刘思达：《法律移植与合法性冲突———现代性语境下的中国基层司法》，载《社会学研究》2005年第3期。
[6] 参见马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。
[7] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[8] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[9] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[10] 参见《台州市中级人民法院工作报告》，http：//news.taizhou.com/a/20070326/content＿16314.html，于2008年3月26日访问。
[11] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[12] 参见浙江省高级人民法院课题组：《行政案件管辖问题研究———以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》，载《法治研究》2007年第2期。
[13] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[14] 参见申晗：《行政审判体制研究》，中国政法大学2015年硕士学位论文。
[15] 数据来源：《全国铁路运输两级法院2016年一审案件情况统计表》，载《铁路与法》总第72期。
[16] 参见卫应举：《风气扬帆正当时———西铁法院推进行政、环境资源案件审判工作纪实》，载《铁路与法》总第72期。
[17] 数据来源：《全国铁路运输两级法院2016年一审案件情况统计表》，载《铁路与法》总第72期。
[18] 参见康力、王敬锋：《行政负责人出庭应诉的困境与前景》，载《铁路与法》总第72期。
[19] 参见樊祥胜：《贯彻落实依法治国部署要求推进行政案件审判体制改革———访河南省高级人民法院党组书记、院长张立勇》，载《行政科学论坛》2015年12月刊。
[20] 数据来源：《2016年河南省高级人民法院工作报告》。
[21] 参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第237页。