行政审判改革专题
关于理顺我省行政强制执行体制全面推进“裁执分离”机制的调研
浙江省高级人民法院联合课题组
【内容提要】十八届四中全会决定明确提出要理顺行政强制执行体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革。省委十三届六次全会实施规划明确将理顺我省行政强制执行体制列入重要工作任务，并将我院与省法制办列为牵头实施单位，明确要求要在2016年形成专题调研报告，2017年研究制定理顺行政强制执行体制的实施意见。因此，开展关于“理顺我省行政强制执行体制、全面推进‘裁执分离’机制”的调研适逢其时。[1]
非诉行政案件执行难，是长期困扰法院和行政机关的老大难问题，不仅严重影响了行政机关的执法效果，也大大损害了司法的公信与权威。这在浙江尤为突出，2006年以来，浙江非诉行政案件年均收案在2万件以上，居全国首位。尤其是征地拆迁、国土拆违等案件，官民矛盾突出，社会关注度高。在既审查又执行的非诉行政执行模式下，法院被推到了社会矛盾的风口浪尖，法官也被推上了拆房拆违的第一线。这既有违法院中立地位，损害司法公信，也使法院执行力量无法承受。2012年3月，最高人民法院出台司法解释，在国有土地上房屋征收补偿领域确立了“裁执分离”机制。我省法院抓住契机，积极拓展“裁执分离”适用领域，在土地房屋征迁、国土、环保等非诉行政执行领域，全面推进由法院负责审查并依法裁定准予执行，交由政府组织实施的“裁执分离”强制执行工作新机制，最高人民法院领导多次批示予以肯定，并发文要求全国法院推广和借鉴我省“裁执分离”工作经验。可以说，我省法院与党委政府共同推进的“裁执分离”机制在解决法院非诉执行难、保障党政中心工作等方面取得了良好的成效，走在全国法院的最前列，已经成为行政审判新的“浙江经验”。但是作为一项新生事物，“裁执分离”工作的开展也不可避免地面临一些困难与问题。从理论研究来看，目前还缺乏系统性的研究和分析。从推进情况来看，一些地区和领域的“裁执分离”工作阻力较大。一些行政机关仍以立法不明确为由怠于配合这项工作；一些行政机关如环保部门以自身执法力量不足为由不愿意接受“裁执分离”；一些行政机关对法院的“裁执分离”裁定不切实执行，国土拆违领域“裁执分离”后的实际执行率不高。因此，无论是理论上还是实践中面临的问题，都需要我们通过调研进行进一步的总结与思考。课题组以破解非诉行政执行难为题，在对我省“裁执分离”实践进行研究的基础上形成本调研报告。
本课题调研报告主要分为以下四部分：
第一部分从当前非诉行政执行体制下的困境出发，详细分析“裁执分离”的必要性。
第二部分从“裁执分离”的法理基础、域外实践经验、实定法基础以及我国的社会结构特征四个角度对“裁执分离”的可行性进行分析论证。
第三部分介绍了我省法院推进“裁执分离”的现状、取得的成效、经验做法以及推进过程中存在的问题与困难。
第四部分从立法、省级出台意见、凝聚“裁执分离”共识、明确功能定位以及具体问题等不同层面提出了推进“裁执分离”的若干建议。
前言
在对“裁执分离”的必要性及可行性进行论证时，首先必须明确的是“裁执分离”的概念。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。《规定》的上述内容成为目前有关“裁执分离”机制的基础法律依据，也构成了我们探讨“裁执分离”概念的基础。那么，何为“裁执分离”？《规定》的主要起草者认为，“所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。”[2]这种意见主要从“裁执分离”价值内核的角度提出“裁执分离”主要是指裁决的机关与执行裁决机关的分离。结合目前我们探讨的“裁执分离”的实践背景，本课题所探讨的“裁执分离”，是指行政机关申请人民法院强制执行行政决定时，行政强制执行的审查裁定与组织实施在法律主体、法律关系以及法律责任上的分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行的条件进行司法审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定由有关行政机关负责组织实施的制度。
一、“裁执分离”的必要性分析
为了解决非诉行政执行难题，法院在司法实践中进行了各种各样的尝试，但是，正反两方面的结论都证明，“裁执分离”才是破解非诉行政执行难题的正确方向。
（一）当前非诉行政执行体制下的困境
修订前的《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》第九十七条对此并未作实质性修改，也规定“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。这种模式被归纳为我国行政强制执行是“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外和补充”的格局。[3]2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第九十三条规定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。一般认为法院兼具审查权与执行权。实体法规定同样呈现出这种格局。2000年前后，我国涉及行政强制执行的法律法规，规定申请人民法院强制执行的大约占70%，集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政和资源能源管理等领域；规定由行政机关自行执行的约占23%，集中在公安、税收等领域；规定由行政机关自行执行或申请法院执行的约占3%，集中在海关管理领域；只有处罚规定而未明确由谁执行的占4%。[4]截至2003年，具体规定人民法院的强制执行权的法律有32部，行政法规有58部；规定行政机关自身有权强制执行的法律有11部，行政法规有30部；而赋予行政机关“执行选择权”的法律有5部，行政法规有8部[5]。无论在理论认识还是立法实践上，均形成这种行政机关与法院均可作为执行主体的“双主体”且以申请法院强制执行为主的强制执行体制格局。在这样的体制之下，非诉行政执行面临一系列的困境。
图1 2000年前后法律、行政法规规定强制执行权方式比例图
1.执难而力薄———大量非诉行政执行案件难以有效执结
大量已经受理并作出准予强制执行裁定的案件，尤其是以行为罚为主的非诉行政执行案件，面临难以实际执行的困境。从非诉行政执行案件尤其是以行为罚为主的案件实际执行效果来看，其现状很不乐观。从全省2015年非诉行政执行案件的相关数据来看，全省全年共审查非诉行政执行案件20665件，裁定准予执行的案件为18517件，其中能代表案件有效执行的自动履行、和解以及强制执行三类案件分别为5016件、580件以及2366件，占准予执行案件总数的43%（即有效执行率），占全部审查案件总数的38.5%。其中以财产罚为主的计划生育类案件共审查7482件，裁定准予执行的案件为7117件，其中自动履行、和解以及强制执行三类案件分别为2971件、458件以及337件，共占准予执行案件总数的52.9%，占全部审查案件总数的50.3%；而以行为罚为主的自然资源类的同期数据为：审查案件4195件，裁定准予执行的案件为3202件，其中自动履行、和解以及强制执行三类案件分别为404件、42件以及162件，共计仅占准予执行案件总数的19%（其余均为程序终结或者未执行完成），仅占审查案件总数的14.5%。而从2012年以来的近四年有效执行率情况来看，更是能反映出以金钱罚为主的计划生育类非诉案件有效执行率较高，而以行为罚为主的自然资源类非诉案件有效执行率则远远低于计划生育类，也远低于所有非诉案件的总体有效执行率（详见图2）[6]。
图2 2012—2015年全省法院非诉行政案件有效执行率情况图
造成上述结果的原因，主要在于非诉行政执行的难度大而人民法院又执行力量不足。在非诉行政执行中，金钱给付类案件的执行方式及难度和民商事案件近似，但行为类案件在非诉行政执行中所占比例远大于民商事案件。这些案件或者因为标的涉及被申请人基本生产生活资料等重大民生权益，强制执行易引发群体性冲突；或者因为有的行政机关对违法行为不注重源头治理，不及时履行法定制止职责，而是等到违法行为完成后再简单作出处理决定，向法院“一申请了之”；或者是因为有些土地、环保领域的违法行为，系当地政府大力发展经济背景下的默许或故意行为，其执行难度要远大于一般的金钱给付类案件。与一般民商事执行仅需要一两个法官出面不同，行为类非诉行政执行需要配套大量的人力、物力，如对于房屋的强制搬迁，为防范恶性事件发生，动辄需要动用数百人以确保执行安全，而且还需要公安、城管、卫生等部门的力量。例如，临安市人民法院裁定准予执行，临安市人民政府组织实施的对娄某某户强制搬迁案中，参与强制执行的单位包括公安、消防、行政执法、街道、国土、村委会、动迁公司、公证以及卫生等，包括现场警戒、劝导、财产登记公证、拆房、信息监管、医护保障六个工作组，现场工作人员共计200人左右。[7]这显然超出了法院的能力范围。
2.案多而人少———大量非诉行政执行申请难以敞开收案
除了非诉行政执行难度大的问题，法院执行力量“案多人少”的矛盾也非常突出。2008—2015年的8年间，行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件数量累计达161345件，[8]是同期新收一审行政诉讼案件数量的近5倍。而在民商事执行案件早已普遍面临“执行难”的情况下，基层法院对生效行政决定的强制执行，更是力不从心。相对于艰巨的工作任务，法院的执行力量配置却很低，全省各基层法院执行局平均配置不足10人。例如，宁波地区的非诉行政执行除象山由执行局负责执行外（同时负责民商事执行），均由行政审判庭负责执行，各法院基本上办案法官连同书记员均为3—6人。由此，形成案多人少矛盾突出、非诉行政执行困难的局面。
3.裁执难兼顾———人民法院非诉审查的职能弱化及标准混乱难以避免
根据统计，目前我省约有五分之二的法院由行政庭负责非诉行政执行案件的组织实施。面对大量非诉行政执行案件的执行任务，人民法院对于此类案件的审查职能面临相对弱化的倾向，具体表现在以下几个方面：
第一，从案件能否进入审查程序看，如前所述，法院鉴于案件受理后面临的巨大执行压力，在案件受理环节不可避免地考虑了能否执行等因素，在此基础上作出不予受理的裁定，或者将大量的案件以书面通知或其他方式退回处理。宁波慈溪等地基层法院对属于可作退回处理范围的案件，甚至直接由立案庭退回。大量的案件难以进入审查程序。
第二，从案件的审查程序看，实践操作中遇到以下困难：一是一律由合议庭审查难以实现。基层法院行政庭的主要任务是办理行政诉讼案件，在部分行政诉讼案件数量较少的地区，还要办理民商事等其他案件，“案多人少”矛盾以及考核机制的现实制约，非诉行政执行案件的审查主要是由承办人自行负责，合议庭审查流于形式。再加上一些非诉行政执行案件，事实认定与法律适用并不复杂，办理审查案件只是一项“机械劳动”，没有技术含量，一些审判人员不愿意办理此类案件。个别法院甚至将具体审查工作交由人民陪审员负责。二是大量案件经书面审查无法确认行政决定的合法性。在一些基层法院，由于非诉行政执行案件数量多且审查时间短，绝大多数案件只能进行书面审查，很少采取听证审查方式，法院在审查时不接触被执行人。由于未经言词辩论程序，一些法院在书面审查时，只走审查形式，翻阅案卷材料后，认为案情没有问题的，就直接裁定准予强制执行，一些违法的行政行为也由此被裁定准予执行。
第三，从全省非诉行政案件裁定准予执行率看，不同地区相差幅度较大，如2015年衢州地区达到98.09%，但嘉兴地区只有68.54%，两地相差近30个百分点。不仅每年度各地区相差幅度较大，即使是同一地区在不同年度其裁定准予执行率亦有较大波动，如2008—2011年间，湖州、绍兴、杭州、舟山4个地区的年际相差幅度在20个百分点以上。这在一定程度上反映出各地对司法审查标准的把握很不统一。
4.裁执不分离———人民法院的司法公信难以维系
第一，司法的公信首先来源于司法的公正，而司法公正的一个程序前提就是裁判者的中立。在大多数案件的非诉行政执行当中，法院一方面承担着审查判断行政机关的非诉行政执行申请是否符合强制执行条件的任务，另一方面对准予强制执行的案件又自己组织实施。对于被执行人而言，很难让其不对法院非诉审查程序的中立与公正产生怀疑。对于组织实施行为的合法性问题，被执行人更是救济无门。人民法院的司法公信直接受损。
第二，司法公信更有赖于人民法院的严格依法办事。但是，如前所述，大量申请人民法院强制执行的行政决定因执行压力而未被受理，甚至未经登记就直接退还申请的行政机关。一方面，法院不依法受理非诉行政执行案件，但另一方面，如果行政机关因此而自行强制执行，反而存在被法院确认违法的风险，行政机关和相关的利害关系人对法院的做法意见颇大，客观上给司法公信造成了严重的损害。
第三，司法的公信还来源于司法裁判的绝对权威。非诉行政执行案件中高准执率与低执结率之间的巨大反差严重削弱了人民法院司法裁判的权威，对司法公信造成严重损害。因强制执行申请被退回或者长期得不到执行而引起相关当事人不满和持续信访的情况时有发生；而且，因已作出的行政处罚决定没有得到实际执行，造成不良的示范效应，相关的土地违法现象更加普遍，也增加了后续执法的困难。
5.现实路径选择———其他模式难以有效解决非诉执行难
为应对非诉行政执行案件压力，解决执行力量和手段不足的问题，全省各地法院在司法实践中进行了一系列的探索，包括委托执行、分工负责以及府院合作等执行方式：
（1）法院监督协调、行政机关组织实施模式
为切实做好环保行政案件的审查和执行工作，省高院在与省环保厅联合调研的基础上，于2012年2月下发《关于加强环保行政案件审理和执行工作保障生态文明建设的通知》。对非诉环保行政执行案件的执行问题，该通知提出要综合运用法院司法资源优势和环保部门的行政资源优势，积极构建法院监督协调、环保部门具体组织实施的环保非诉行政执行案件执行工作机制，合力破解环保非诉行政执行案件执行难问题。之后，省高院又于2014年12月下发了《关于依法审理、执行环境资源行政案件若干问题的纪要》，明确要求各地法院要积极会同环保部门向当地党委政府汇报沟通，共同推动建立政府主导、多部门参与的联动执行机制，特别是推动与电力、供水等部门会签协助执行文件，以停电、停水为突破口，有力保障责令停产停业等行政决定的强制执行效力。
（2）法院和行政机关分工负责模式
从2005年开始，金华市非诉行政执行案件增长迅猛，到2007年，其中增长最多的是违法用地和违法建设的“两违”拆除，法院已难以承受。为此，金华市中院与金华市委、市政府多次协调，由金华市中院与金华市政府法制办共同起草，报金华市委、金华市政府同意，于2007年12月7日正式颁发了市委办〔2007〕94号《中共金华市委办公室、金华市人民政府办公室关于进一步加强行政和审判机关处理行政争议工作有关问题的意见》，该意见第二条“加强行政审判工作，建立行政与司法良性互动机制”中的第四部分规定了“健全非诉行政执行案件法院与行政机关分工负责机制”，其内容为：“行政机关向法院提出非诉行政执行案件执行申请的，法院负责对具体行政行为进行审查，符合执行条件的，及时作出准予执行的决定。对经法院审查准予执行且不需采取司法强制措施的，在法院的指导下由申请机关负责实施；需要采取司法强制措施的案件，由法院负责组织，行政机关参加实施。行政机关对普遍存在的违法行政行为，需要组织专项整治活动的，以行政主管部门名义，在政府的领导下组织有关行政部门开展工作。组织专项整治活动前，可听取法院的建议意见。”[9]
（3）委托执行模式
委托执行是法院在审查非诉行政执行案件的强制执行申请并作出准予执行的裁定后，通过与行政机关平等协商，将适宜由行政机关执行的具体事项，委托给行政机关实施。在执行过程中，必要时法院也可以出面。宁波慈溪法院在国土和环保领域推行了委托执行，台州玉环、温岭等地曾尝试建立委托执行制度和政府协助执行制度。委托执行可以采取个案委托与类案委托相结合的方式。对于个案委托，一般采取签订委托合同的方式，在合同中明确委托执行事项、权限范围、期限、双方权利义务、法律责任等内容。对于同一区域、同一类型批量案件，可以采取类案委托的方式，通过发联合文件、会议纪要等方式进行。为方便被执行人监督行政机关行使执行权，不管是个案委托还是类案委托，在具体案件实施过程中，人民法院必须给受托行政机关出具一份《非诉行政执行案件委托执行函》，具体内容包括申请执行的依据、委托执行的依据、执行事项、其他事项等，方便行政机关在执行过程中给被执行人及协助执行人出示。法院将非诉行政执行案件委托给行政机关执行后，须对行政机关行使执行权进行监督，这既是行政委托理论的内在要求，也是保护行政相对人合法权益不受侵犯的客观要求。协助执行并没有书面委托协议，但其执行过程与委托执行基本类同。
（4）府院合作执行模式
在房屋（拆迁）强制腾空案件中，宁波法院近年来探索实行了府院合作执行模式。即在具体组织实施中，由法院出面，完成法律上的程序并指挥监督，由政府具体组织实施，相关部门的调动与协调也由地方政府负责，形成分工明确、配合默契、重在协调、联动效率高的工作格局。全市范围内近年来所执结的数百件案件，均平稳、高效，未出现重大人员、财产事故。
应当说，我省各级法院的前述探索，尽管形式各不相同，但均以法院审查裁定行为与行政机关具体组织实施行为相对分离为出发点来破解非诉行政执行难，也都在一定程度上提高了非诉行政执行案件的执行效率，部分减轻了司法权的错位与扭曲程度。但是从实践情况来看，各种模式的应用与推广受到了行政机关或者法院自身积极性的极大制约。委托执行等模式的前提是行政机关的同意与配合，但这又往往与行政行为的类型有很大关联。对于地方政府具有较大利益关联的征地、征收房屋等行为而言，行政机关从事委托执行等模式积极性较高，也容易取得执行效果。但是对于一些风险较大而又“无利可图”的行政行为（典型者如国土处罚决定），则面临因行政机关组织实施积极性不高难以普遍推行的困境。人民法院在多次推动效果不明显的情况下，也不得不放慢甚至放弃。此外，如果行政机关不积极履行组织实施的职责，从法律责任上也很难对其进行制约。例如，金华市的“分工负责”模式在实行过程中就产生了这样的问题：受移送、委托部门（特别是国土部门），收到移送、委托后，存在不闻不问现象。对办理期限等缺乏制度性的约束。[10]法院也面临同样的问题。行政机关组织实施行为可能造成的风险仍要由法院承担，这也是法院在该问题上难以承受之压力，由此也影响法院对此类制度的积极性。宁愿执行效率与效果打折扣，也不愿意放手出现人身、重大财产意外。法律主体、法律关系及法律责任上的混乱很大程度上制约了委托执行等制度的推广适用。此外，在避免司法公信受损这一问题上也未能取得突破。非诉行政执行难的问题仍未能从根本上得以破解，司法实践呼唤着新的非诉行政执行机制的到来。
（二）当前行政执法与行政强制执行体制的现状、困境与改革路径
1.行政执法与行政强制执行体制的现状与困境
目前，行政执法、行政强制执行的依据主要是各个行政处罚权划转部门的单行法律法规，规定分散、条目众多。而从实际的行政执法体制而言，也是五花八门，存在职权分散、执法力量分散、执行力量分散等特点，甚至在不少领域和地方还存在有利可图时互相争权、无利可图时互相推诿的乱象。[11]而《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政执法实效性的手段，且程序复杂、时间较长，无法对违法行为进行及时查处，影响了执法效率，催生了“以罚代管”现象。现实中，执法权相对集中后，有的行政主管部门有意无意地混淆监管、管理和执法的性质，将监管、管理职能转移到执法层，将管理职责推向执法终端“以罚代管”，将压力过度集中于末端执法环节，造成管理弱化以及新的推诿扯皮。特别是乡镇行政执法领域仍存在有责无权、有权无力等问题，行政不作为、乱作为情况时有发生，所引发的信访、复议、诉讼案件每年都呈上升趋势。对此，我省每年的“两会”期间，均有不少人大代表、政协委员提出关于改革行政执法体制、综合执法体制改革的有关提案，如2016年先后有《关于创新乡镇行政执法体制的建议》《关于推进综合行政执法改革工作的建议》等数个提案。[12]
2.综合行政执法体制机制的改革路径
为进一步理顺城市管理和综合行政执法体制机制，提高城市管理和公共服务水平，我省率先启动了综合行政执法改革，并在义乌、温州等地先后开展了试点工作，取得了明显的成效。2015年，我省出台了《关于深化行政执法体制改革 推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号），以推动行政执法重心下移、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的综合行政执法。2015年12月24日，中共中央、国务院下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确指出：深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作，是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，是促进城市发展转型的必然选择。该指导意见还要求，城市管理部门可以实施与上述范围内[13]法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。此后，在多地试点的基础上，我省的综合执法体制改革步伐进一步加快，并由当时的省长李强同志亲自牵头开展调研。目前经过反复的调研论证，已经正式开花结果。2016年9月26日，浙江省委、省政府正式出台了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见》（浙委发〔2016〕30号）。该实施意见的总体目标是，在2016年年底，建立完善市、县（市、区）政府城市管理和综合行政执法机构。到2020年，我省城市管理法规、标准体系基本完善，执法体制基本理顺，综合行政执法和城市管理队伍建设明显加强，保障机制初步完善，现代城市治理体制初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。同时，该实施意见在第二部分“理顺管理执法体制”中明确要求，市、县（市、区）政府原则上应当将市政公用、市容环卫、园林绿化等城市管理职能整合至一个部门行使。同时，还规定综合行政执法部门可以集中行使市政公用、市容环卫、城乡规划、环境保护、工商行政管理、公安交通等21个法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权，并实施与上述行政处罚权有关的行政强制职权。该实施意见第三十一条还提出，要加大综合行政执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度，审判机关应当依法受理、审查综合行政执法部门提出的行政执法决定强制执行申请，裁定准予执行的应当及时执行。对于省法院与省建设厅协商确定实施“裁执分离”的事项，市、县（市、区）政府应当建立健全组织实施机制，综合行政执法部门和街道（乡镇）配合做好组织实施工作。从上述内容以及我省的行政执法与司法实践情况来看，也迫切需要推行“裁执分离”机制。
（三）实行“裁执分离”的“四个有利于”
以前述司法实践中的若干探索为参照物，我们认为选择“裁执分离”至少有以下几个方面的理由：
1.有利于发挥政府与行政机关的资源优势
分析非诉行政执行难的成因，对行政决定本身原因造成的执行难题，只能通过加强源头治理等手段系统解决；而对于组织实施权配置层面的原因，我们认为，推行“裁执分离”机制是解决该问题的最佳选择。我省部分法院的前述实践探索从正反两方面有力地证明了这一观点。例如，推行委托执行后，2010年、2011年宁波地区国土非诉行政执行、委托执行在准予执行中所占的比例分别为78.3%、78.5%，而2012年停止委托执行后，该地区的国土非诉行政执行案件的准予执行率仅为4.63%，不予以执行或暂缓执行的比例上升到95.4%。原来准予执行且委托执行的案件也因此被退回。又如，宁波法院推行府院合作执行模式后，全市范围内近年来所执结的数百件案件，均平稳、高效，未出现重大人员、财产事故，取得了较好效果。而无论是前述哪种模式，与法院自行组织实施相比，其共同的特点是充分发挥了行政机关在组织实施资源方面的优势，使其在解决非诉行政执行难题上取得了一定的成效。这充分说明，由行政机关负责组织实施在实践中能够取得比法院组织实施更好的效果。在这一问题上，“裁执分离”通过明确由行政机关负责组织实施，委托执行等模式具有的发挥行政机关在组织实施资源方面的优势在“裁执分离”中得以完全保留。
2.有利于保障人民法院的司法权威和司法公信力
委托执行等模式的一个共同特点是行政机关以法院的名义组织实施，其最大的问题就是在组织实施问题上的“三不分”，即法律主体不分、法律关系不分以及法律责任的不分。在法律主体问题上，尽管由行政机关具体组织人力物力实施，但名义上仍是法院作为组织实施的法律主体；在法律关系问题上，存在组织实施行为性质混乱的问题。从法律层面讲，既然以法院的名义组织实施，其组织实施行为可以认为是法院的司法行为或协助执行的准司法行为。但是就该行为的实际实施主体及过程而言，其似乎又应该是一个行政行为。行为的法律性质变得模糊不清。委托执行等模式存在的突出问题还有法律责任的不分，行政机关在具体组织实施过程中侵害被执行人合法权益的行为，如何救济？应由谁承担责任？从损害后果看，其可能系行政机关的行为直接导致，但是，从法律主体而言，则又应由法院承担相应责任。对于被执行人而言，法院与行政机关在组织实施行为上法律主体、法律关系以及法律责任的不分，一方面不仅使其丧失了明确的权利救济手段，另一方面也造成法院偏向、放纵行政机关的印象，直接损害了司法的中立性，进而损害司法公信。而且，对于法院而言，执行过程中可能产生的风险始终如达摩克利斯之剑一般悬在头顶，这些都成为委托执行等模式难以克服之不足。反观“裁执分离”，由于明确了裁决机关与组织实施机关在法律主体、法律关系以及法律责任上的三分离，即人民法院负责审查裁定，而行政机关负责组织实施并承担相应法律责任，前述所有的问题都可以迎刃而解。
3.有利于理顺法院与行政机关的职能分工
除了解决非诉行政执行难的现实问题外，“裁执分离”还有助于理顺司法与行政的职能分工，发挥各自优势。“法院的审查行为与行政机关的执行行为相分离，有助于使法院从大量的执行任务中解脱出来，从而居于更超脱的依法审查裁判的中立者地位，又有助于行政机关恪尽职守，依法履职，实现行政、司法准确定位，行政、司法各司其职，行政、司法制衡的权力配置状态。”[14]以土地非诉行政执行为例，我省土地行政非诉案件执行体制的改革就是要分离土地行政决定可强制执行问题的审查权与组织实施权。具体而言，就是对土地行政决定是否符合强制执行条件的审查权由法院行使，而组织实施权由行政机关行使。这一重构的体制，不仅契合土地非诉行政执行案件执行权的属性，而且可以产生以下益处：一是可以强化人民法院的非诉行政执行案件的审查职能，进而约束国土部门依法行政。二是可以防治国土部门源头治理不力的问题。当下，个别国土部门怠于履行法定职责，对土地违法现象不愿查处，不敢查处；迫于各种压力查处、作出行政处罚决定后，急于申请法院执行，想一申请了之，把矛盾转嫁至法院。因此，按照重构后的土地非诉行政执行体制，一方面可以增强法院的超脱性，强化法院的非诉审查职能；另一方面可以加强国土的履责意识，促使国土部门及早发现违法现象，及早查处违法行为，减少执法阻力，降低执法成本。
4.有利于理顺行政强制执行体制，保障行政效率
如前所述，推进综合行政执法改革工作是深化行政执法体制改革、落实全面依法行政要求的重大战略部署，也是理顺行政强制执行体制的必由之路，这也与在行政非诉执行案件中推进审判权和执行权相分离（也就是“裁执分离”，即由法院负责审查并依法裁定准予执行，交由政府组织实施的“裁执分离”强制执行工作新机制）的体制改革不谋而合。如前所述，法院执行力量“案多人少”的矛盾非常突出，基层法院对生效行政决定的强制执行完全力不从心。如果不交由行政机关组织实施，这些非诉执行案件根本无法执行，将严重影响行政效率。而实践证明，“裁执分离”机制既能有效缓解困扰全省法院多年的非诉行政案件执行难的突出问题，更能有力保障“三改一拆”“五水共治”等党政中心工作的高效有序推进。
二、“裁执分离”的可行性论证
非诉行政强制执行能不能“裁执分离”？这涉及行政强制执行权的依法配置问题。为此，我们将从法理基础、域外及我国台湾地区的经验、目前的法律基础以及我国社会结构的特征等层面进行论证。
（一）裁、执两权可以分离———以两种权力的不同属性为法理依据
行政强制执行权在逻辑上可以分为提出权、决定权以及执行权（即组织实施权）三个组成部分。[15]根据对各个权力要素的价值属性的分析，提出权、执行权与行政权更为契合，而决定权则具有与司法权类似的属性。将组织实施的权力配置给行政机关，既符合组织实施权本身的属性，也有利于提高行政效率。
1.强制执行权的各组成要素分析
在对行政强制执行权的配置进行分析之前，首先有必要了解行政强制执行权是一种什么样的权力，其自身的逻辑构成如何，是否可能或者适合“裁执分离”。从行政法治的发展看，行政强制执行权早已不是行政处分权的当然附属品或者自然延伸。我国台湾学者李建良认为：“过去认为有行政权，当然就有执行权，就有强制权，而在法治演变的过程中，渐渐将此两者分开，有行政权、处分权，不当然有执行权。”[16]日本学者杉村敏正也认为“行政处分之执行力，并非行政处分本身所固有，实乃承认行政处分具有执行力之各个法规所赋予之力。以命令或禁止课以义务是一回事，其因不履行义务而予强制执行又为另一回事，两者在性质上乃个别之行政作用”[17]。因此，行政强制执行与行政处分是两种不同的行为。行政强制执行权与行政处分权之间的相互独立，意味着行政机关不再基于其所拥有的行政处分权而当然地享有行政强制执行的权力，这就产生了行政强制执行权的配置问题，而基础就是行政强制执行权的构成要素分析。从逻辑上分析，行政强制执行行为可以分成以下几个要素：强制执行的提出（启动）、审查决定以及执行。如果以行为主体为视角，也就是瑞士公法学家卡尔·布莱纳（Karl Brunne）勾画的行政强制执行请求权的提起者、确认者与执行者三个部分。[18]也就是说，行政强制执行权在逻辑上可以分为提出权、决定权以及执行权三个组成部分。
2.行政强制执行权各构成要素的价值属性与表现形式分析
行政强制执行权中的提出权、决定权以及执行权，如何配备才更符合其本身属性？其中，对提出权应由行政机关行使这一点无论在理论上还是实务中均无争议。关键的问题是，决定权和实施权应如何配备。这有赖于对上述不同权力的属性与不同主体之间契合度的分析：强制执行的决定权，即审查决定行政决定是否具备强制执行的条件之权力。由于是否准予强制执行涉及两个利益方，一方是希望行政决定确定的权利义务能得以强制实现的行政机关，另一方则是希望通过对行政决定可强制执行性的质疑来保护自己合法权益的行政相对人，因此从价值属性判断，强制执行的决定权应是一种中立于行政机关和行政相对人的价值追求。另外，就该权力的表现形式而言，其主要体现为一种判断决定权，即判断行政决定是否符合强制执行的条件。强制执行的实施权，即从物理上将行政决定确定的权利义务实现的权力。从价值属性判断，强制执行的实施行为体现出两个方面的属性：一是行政决定的价值追求属性，因为其执行的内容即是行政决定确定的权利义务；二是强制执行决定者的意志，即其之所以可以通过强制的方式来实现权利义务，是因为经过了强制执行决定者的许可。从该权力的表现形式而言，其主要表现为一种物理意义上的实施行为。
3.行政强制执行权各构成要素与司法权、行政权的契合度分析
一般认为，司法的本质是一种中立的判断权。[19]司法机关的权威也在于判断权的行使，其所真正凭恃的是特定经验基础上逻辑的力量，而非物理强制。这一点与行政强制的决定权无疑是契合的。相对于司法权的中立判断而言，行政权的性质则完全不同。行政权是行政机关依法拥有的实施国家行政管理活动的权力，[20]其要义就是推动经济社会的发展。“人类社会的文明进步须臾离不开行政权的不断运动。”[21]所以行政强制执行权的行使更侧重于效率和利益，相比司法权的中立性，其亦体现更强的价值倾向。将司法权与行政权的这些属性与行政强制执行权的各个要素相对比，我们认为，将实施权配置给行政机关、将决定权配置给人民法院更符合司法权与行政权本身之特点。具体理由如下：
第一，司法机关负责强制执行的实施与司法权的被动、中立相悖，有损司法权威。如前所述，行政强制执行的实施在一定程度上体现了行政决定的意志，带有积极实现行政机关追求价值的属性。司法机关一旦负责强制执行的实施，会使自身逐渐丧失超然、中立的可贵品质。一旦人们对法官裁判的公正性产生怀疑，一旦法官丧失了人们对其长久以来所形成的尊重和信赖，司法机关存在的根基和价值依据也将会随之丧失。“现在法院在执行行政机关罚款的时候，被执行人常常感到莫名其妙，感到行政机关处罚之后，法院来执行，形成法院是行政机关的下级执行机构的误解。并且常常认为法院和行政机关是一家，也会影响行政相对人对行政诉讼案件的公正性的怀疑。”[22]
第二，与司法机关不宜承担强制执行的实施相比，行政机关却与上述权力的属性具有天然的一致：[23]
（1）行政强制执行的实施在追求特定价值取向及手段上与行政权一致。该种权力所追求的价值目标，就在于通过迫使相对人履行行政决定确定的义务，最终达到行政管理上的目的。因此，行政效率是其价值追求。这一点与行政权效率优先的属性是完全吻合的。
（2）行政机关拥有的强制力量与行政强制执行的实施权可以互为保障。行政强制执行的实施，就其性质而言，是一个物理性的实力行为，而不是意思行为，是一个有形行为，而不是无形行为。其强制权力的物质基础是一定的暴力机构，而暴力机构在传统上乃属行政权的掌握范围，如军队、警察等。因为行政机关要达到满足人们与社会需要的目的，首要条件便是“强而有力”。这显然为行政机关对行政决定的组织实施提供了得天独厚的条件。以行政执法力量为例，台州某县级市有行政执法人员4500多人，相对于该市法院数名非诉执行人员的配置，优势不言自明。在技术方面，非诉执行涉及诸多行政管理领域的专业知识和技术，而这些知识和技术恰恰是法院所欠缺的，由行政机关具体负责实施，可以充分发挥行政机关的资源优势。在情况熟悉方面，行政机关作出具体行政行为的过程中已对行政相对人的情况作了全面调查，更有利于案件的执行。此外，赋予行政机关行政强制执行的实施权，也为这些物质力量的发挥提供了合法性基础。
（3）行政强制执行实施中所需的职务协助性与行政权的协作性、可转让性吻合。行政强制执行的实施需要排除被执行人的抗拒，往往必须借助其他人力、物力。这有赖于相关行政机关的协助与配合。这种职务协助的需求是以独立性和专属性为特征的司法权所无法满足的。相反，行政机关各项举措皆是代表国家，故各机关及单位之间应力求相互配合，方能圆满完成行政任务。并且，根据行政事务的重要性和复杂程度，行政权力还可以通过授予其他机构或者个人行使来实现其行政管理的目的。因此，基于行政强制执行权行使过程中进行职务协助的必要性和行政权协作性、可转让性的属性，行政机关更适宜成为行政强制执行实施的主体。
（二）由行政机关负责组织实施———以域外及我国台湾地区的实践为经验借鉴
行政强制执行权如何配置，从根本上讲是为了实现行政效率与公民权利保护之间的最佳平衡。从域外及我国台湾地区的相关经验看，尽管各地做法不一，但是所有的平衡均是建立在行政机关负责组织实施的前提之下。
根据温晋锋、王楠两位教授的归纳，根据行政强制执行权配置的不同，目前较为典型的行政强制执行模式有德奥模式与英美模式两种：
1.以行政当局采取强制执行措施为特征的德奥模式
依据德国学者的见解，行政强制执行是一种为国家所专有的公权力。行政机关———无须法院或其他专门强制执行机关的参与———可以自行实现其请求权，可以自行采取强制措施。行政强制执行权依据行政强制执行法而独立于司法执行权。根据奥地利的行政强制执行法，其负责行政强制执行的主体为县级及其上级国家行政官署。总之，在德奥模式中，行政强制执行的请求者、确认者与执行者皆为行政机关。
2.以司法对行政执行的高度参与为特征的英美模式
在美国，行政机关在相对人不履行行政义务时，除根据法律授权行使“简决权力”外，原则上不能自己采取强制执行手段，只能向法院提起诉讼，请求法院以命令形式促使其履行。如果相对方不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪处以罚金或拘禁。英国行政强制执行制度的核心是，运用私法救济手段由普通法院颁布强制执行令来完成行政法上的强制执行任务，而行政机关自力强制执行的行政性强制执行则作为例外而存在。故英美模式是以法院作为行政强制执行的最终确认者。然而将法院的强制执行裁判或命令具体付诸实施的不是法院所设立的专门机构和人员，而是包括警察在内的各类行政机关。综上所述，英美模式行政强制执行主体是法院和行政机关，法院是确认者，行政机关是执行者。
3.由双轨制转向单轨制的我国台湾地区强制执行机制
在我国台湾地区，行政强制执行模式经历了由双轨制向单轨制的变革。具体而言，依据1947年“行政执行法”及“司法院大法官”释字第十六号、第三十五号之解释，行政执行主体的权限划分可以概括为：“关于金钱给付义务之执行，以法院为执行机关，各地方法院以往多设财务法庭负责办理；关于作为或不作为义务之履行则由原处分机关为执行机关；若直接依法令之义务，则以法令所定之主管机关为执行机关。”1998年，我国台湾地区修订“行政执行法”，将行政强制执行权统归于行政机关行使。因此，台湾地区的行政强制执行主体体现为“强制执行的请求者、确认者及执行者”“三位一体之特征。”[24]
4.一点启示———由行政机关组织实施是保障行政效率与权利保护之间平衡的前提
综上，从前述国家和地区的实践来看，行政强制执行的最终实施权被普遍地配置给了行政机关，而在行政强制执行的审查决定权问题上，则存在法院审查决定与行政机关自行决定两种类型。相对于德奥模式以及我国台湾地区将强制执行权较为完整地配置给行政机关，英美模式将审查决定权配置于司法机关，意味着在促进行政效率与公民权益保障之间，制度的天平已向后者倾斜。而与英美模式相比，我国大陆地区一直实行的以申请法院强制执行（包括组织实施）为原则的强制执行制度在倾斜度方面显然是有过之而无不及。而法院在强制执行物理力量方面的欠缺则使得执行效率付出了极大的代价。“裁执分离”的实施无疑让促进行政效率与公民权益保障之间的平衡更为合理。“依据执行权可分割原理，执行的决定权和裁断权由法院行使，此时法院的中心任务是作出执行裁断和执行决定，法院集中精力作好审查判断之职；而实施权交由行政机关，行政机关利用自身优势实现经法院审查认定的合法具体行政行为。保留了司法审查的灵魂，也不以牺牲行政效率为代价。”[25]
（三）“裁执分离”具有实定法基础———以相关立法及司法解释的规定为法律依据
《行政诉讼法》对非诉行政执行体制的规定并不明确，《行政强制法》则以“不明确”的方式明确了给人民法院的探索和改革留有空间的立法意图。最高人民法院出台的《规定》则明确将“裁执分离”作为强制执行方式探索的主导方向。
1.《行政诉讼法》对非诉行政执行体制的规定并不明确
《行政诉讼法》（1989年发布）第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”应该讲，从该条的规定看，其并未明确人民法院裁定准予执行后由谁组织实施。《若干解释》第九十三条规定，“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，这一规定一般被认为是现行人民法院既负责审查裁定也负责组织实施的非诉行政执行体制的依据。但是我们认为，从这一规定并不能当然地得出《行政诉讼法》确立的就是人民法院既裁又执的非诉行政执行体制的结论。《若干解释》第九十三条的内容，更多的是从人民法院内部行政庭与执行庭在强制执行组织实施问题上的分工所作出的规定，而非针对人民法院与行政机关在组织实施问题上的分工。这一点可以从最高人民法院1996年与1998年的相关通知中得到印证。1996年4月，最高人民法院规定，“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政审判庭负责审查。经教育，行政行为相对人自动履行的，即可结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭”。[26]1998年8月，最高人民法院又下发通知称：“关于人民法院办理行政机关申请强制执行其作出的具体行政行为的案件，行政庭与执行庭如何分工的问题，经我院审判委员会讨论，并已正式下发文件（法发〔1996〕12号）。我院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》下发后……裁定不予执行……”[27]据此我们可以认为，《行政诉讼法》对非诉行政执行体制的规定并不明确，也正因为如此，才会有《行政强制法》给法院预留探索的“空间”。
2.《行政强制法》给人民法院的探索和改革预留空间
尽管最终出台的《行政强制法》对申请人民法院强制执行的具体模式并未作出具体规定。但是，从立法过程中体现出的立法者意图来看，《行政强制法》已经为人民法院探索“裁执分离”工作新机制“留下空间”。2011年6月，第十一届全国人大常委会第二十一次会议第五次审议行政强制法，五次审议稿删除了草案（四）第六十条“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的相关内容，并明确给人民法院的探索和改革留有空间。[28]全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳更是明确地说明了立法的背景与意图：草案四次审议过程中，最高法提出，实践中向法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行的外，还在探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议行政强制法对此予以体现。“法律委员会会同最高法、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四审稿上述规定。”[29]
3.《规定》明确“裁执分离”是人民法院探索和改革的方向
《行政强制法》特意为法院探索和改革非诉行政执行模式留下空间，从另一种意义上讲就等于以一种特殊的方式授权人民法院对该问题进行探索与改革。而最高人民法院的意见在其之后出台的《规定》中得到明确体现。《规定》第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”该条规定在特定案件中填补了《行政强制法》第五十七条预留的空间，将非诉行政执行案件的执行主体规定为“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》（2012年4月5日，法〔2012〕97号）中指出，“《条例》（即《国有土地上房屋征收与补偿条例》———笔者注）是一项重大制度创新，关于强制执行方式问题《行政强制法》尚未明确规定，为人民法院的探索和改革留有空间。《规定》充分反映了有关国家机关反复协商后形成的共识，是紧密结合中国国情，创新和完善执行工作体制和工作机制的重要举措，对推进人民法院司法改革、创新和加强社会管理必将发挥积极的促进作用”。可见，最高人民法院不仅在《规定》中推动“裁执分离”新机制的落实，也将该机制视为强制执行方式探索的主导方向。[30]至此，“裁执分离”的推进获得了法律层面的支持。
（四）“裁执分离”符合我国社会结构特征———以我国行政主导的社会结构为国情基础
基于历史原因，当代中国社会结构的一个重要特征就是强势政府。在新中国成立后不久，国家即动用政治权力，迅速建立了高度集权的单位体制，而处于体制顶端的就是政府。改革开放后，我们告别了以阶级斗争为中心的政治策略，国家政治转向以经济建设为中心。尽管权力作用的对象与目标发生了根本变化，但是在国家主导这一点上始终遵循着类似的逻辑。政府具备极强的行动力，无论在经济建设还是社会管理领域。这种集中的资源在过去30年保障了整个社会的高效、顺利地运行。正因如此，许多学者将中国经济发展的成功归因于有一个强大的政府。“中国发展模式的价值内核趋向于‘中心驱动’模式，即政府是‘主导型政府’或‘强势政府’。‘主导型政府’便于资源集中、行动高效，是成就‘中国模式’的核心要素。”[31]而我们当下面临的情况是，社会转型、国家复兴的使命等要求政府承担更多的责任，建设服务型政府的任务要求政府提供尽可能多的公共服务，行政国家的兴起在世界范围内也成为普遍趋势。[32]尽管依法行政，保证公民的人格尊严、人身自由不受侵害仍然是对行政机关的基本要求，但更为重要的是要求行政机关积极主动地创造各种条件，以满足人们的各种利益诉求。
我国社会的转型同样具有强烈的“规划的社会变迁”色彩。在社会转型过程中，政府始终居于主导地位，人们也更多地寄希望于政府。在市场经济逐渐扩展、“市民社会”逐渐成长的情况下，政府虽然蜕下了“全能主义”的华丽外观，但“社会依然弱小且残缺不全，社会中间阶层和组织的成长壮大尚待时日……国家依然保有对社会不仅政治上而且道德上的优势地位，因为人们依然习惯于国家对社会的广泛干预、控制、管理和统治”。[33]在这场“国家主导”的社会转型中，“行政权力”是主要依靠的转型工具。立法权虽然被赋予了最高地位，司法权也被认为是维护社会公平正义的最后一道防线，但行政权在日常的经济和社会管理中产生着更为重要的影响，这种状况并没有因为改革而发生实质性变化。在面对社会转型期多变的社会现实、多层次的利益需求以及多方位的管制需要时，行政权力发挥作用的空间相对更大，“国家主导”一定程度上具有“行政主导”的特色。[34]将强制执行的组织实施权配置给行政机关，这在一个以行政为主导的社会结构中，显然是非常合适而且必要的。
三、全省法院推进“裁执分离”的现状、成效、经验与问题
（一）省高院为推进“裁执分离”而进行的探索
2012年4月10日起施行的《规定》确立了“裁执分离”的非诉行政执行新机制。省高院以此为契机，积极推动“裁执分离”。在与有关行政机关反复协商的基础上，主动争取省委、省政府支持，“裁执分离”机制的推行在省级层面取得了巨大突破：
1.编辑印发全省“裁执分离”机制的经验做法及案例
为进一步推进“裁执分离”工作机制，省高院行政二庭经过深入调研，将全省法院推进“裁执分离”工作机制的经验做法及案例等汇编成册并印发全省法院，[35]供全省各级法院在推进和规范“裁执分离”工作机制中借鉴、学习。
2.下发会议纪要全面推进国土领域“裁执分离”
2013年4月，在与行政机关反复沟通协商的基础上，经过省政府常务副省长、分管副省长和省高院院长的会签，省高院下发《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》明确提出，对责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件，要积极推进“裁执分离”强制执行新机制，努力破解国土资源非诉行政执行案件执行难问题。对组织实施强制执行的主体问题，《纪要》明确可由政府或者综合执法部门组织实施，对政府尚未确定具体组织实施单位的县（市、区），可由申请执行的国土资源等部门组织实施。对个别重大典型的国土资源违法案件，《纪要》规定也可由人民法院执行，但当地政府及国土资源部门应组织落实执行所需要的人、财、物和技术设备等。同时，对国土资源部门申请人民法院执行责令交出土地的决定的，经审查作出准予强制执行裁定的，同时载明由地方政府或由其确定的行政机关统一组织实施。
3.出台意见推进涉“三改一拆”等领域“裁执分离”
为积极应对我省开展的“三改一拆”行动，省高院制定了《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》，其中第十二条规定，对国土、林业等没有行政强制执行权的行政机关申请强制执行责令限期拆除违法建筑等行为罚案件，全面推进“裁执分离”工作机制，即法院负责审查裁定，行政机关负责组织实施，切实保障行政机关强制执行效率。对于行政机关组织实施的案件，法院应加强监督指导，协助行政机关做好被执行人思想疏导工作，尽量促成自动履行。法院应加强与行政机关沟通协商，充分运用“裁执分离”机制，妥善化解拆除违法建筑积案。其中第六条又明确提出，对确定列入“裁执分离”的非诉行政执行案件，由各地政府发文明确具体组织实施机关。省委办公厅在转发省高院《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》的通知中，明确要求各地各有关单位建立健全“裁执分离”配套机制，明确列入“裁执分离”的非诉行政执行案件具体组织实施机关。[36]
4.出台意见和纪要推进环保领域“裁执分离”
2014年5月，省高院出台了《关于保障“五水共治”依法推进的意见》，在征得环保厅同意的情况下，要求各地法院积极会同环保部门向当地党委政府汇报沟通，共同推动建立政府主导、多部门参与的联动执行机制，特别是推动与电力、供水等部门会签协助执行文件，以停电停水为突破口，有力保障责令停产停业等行政决定的强制执行效力。在总结各地经验做法的基础上，2014年12月，在先后三次征询省环保厅意见的基础上，省高院又出台了《关于依法审理、执行环境资源行政案件若干问题的纪要》，对环境资源非诉行政执行的“裁执分离”，明确要求各地法院就推进环境资源非诉行政案件“裁执分离”，积极与政府、环保部门等进行协商与沟通，尽快推动建立“裁执分离”下政府主导、多部门参与的联动执行机制，依法支持“裁执分离”后行政机关采取的组织实施措施。[37]
5.出台意见全面推进“裁执分离”
为推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作，依法保障行政强制执行效率，有效破解非诉行政执行难题，2014年1月，省高院出台《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》。该纪要首次正式以文件的形式明确了“裁执分离”的基本概念，即是指对行政机关申请人民法院强制执行行政决定的部分案件，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定准予执行并由有关行政机关负责组织实施的制度。同时，提出对于国有土地上房屋征收补偿案件及拆迁裁决案件，集体土地征收中责令交出土地及房屋拆迁裁决案件，根据《土地管理法》作出的责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件，人民法院与相关行政机关协商一致后同意实施“裁执分离”的案件等四类非诉案件可以适用“裁执分离”机制。该纪要还明确规定了“裁执分离”机制的具体操作流程和规范。[38]
6.探索行政协议领域“裁执分离”
2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》第十二条第（十一）项首次将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入了行政诉讼受案范围，允许行政相对人对行政协议提起行政诉讼。新司法解释第十一条至第十六条进一步明确了行政协议的含义、管辖法院、起诉期限和裁判方式等内容。2015年12月8日，省高院向全省法院下发了《关于房屋征迁纠纷等案件受理问题的通知》，在全国法院率先明确了土地房屋征迁行政协议的范围，并确定国有土地使用权出让合同属于行政协议。行政相对人对行政协议有异议的，其救济途径、方式已经规定得较为明确。但行政相对人不履行行政协议时，行政机关该如何寻求救济却存在较大争议，目前立法未有定论，司法实践也较为混乱，导致部分征地拆迁工作的行政效率受到较大影响，一些行政机关对此意见很大。自2015年5月1日新《行政诉讼法》施行以来，我省三级法院已经审理了大量行政协议案件，有效发挥了化解此类纠纷的司法职能。但是，由于《行政诉讼法》第十二条仅规定了公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议可提起行政诉讼（民告“官”），没有规定行政机关作为协议一方当事人可否提起行政诉讼（“官”告民），实践中已经出现不少公民、法人和其他组织在协议约定期限内不提起行政诉讼，又不履行承诺义务（特别是不动产限期搬迁义务等），而行政机关又缺乏主张权利、寻求司法救济的相应手段之情形。此种情形客观上会阻碍国家利益、社会公共利益及时获得实现，一些地方重点建设项目难以推进，群众安居工程无法实施，党政中心工作和行政效率受到影响，引发各种新的矛盾。许多行政机关一方面报怨行政诉讼不能“官”告民，另一方面强烈建议法院采取行政非诉程序或者其他途径解决这一现实难题。对此，经调研了解，主要存在以下三种应对意见：第一种意见主张，行政机关可通过提起民事诉讼主张权益。主要理由是现行有关土地出让合同司法解释采取此种方式，同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款有关“一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定，肯定了双方当事人的对等诉权。第二种意见主张，行政机关可先作出一个行政决定，再向法院申请执行该行政决定。主要理由是目前行政机关按照行政非诉程序申请法院直接强制执行行政协议，于法无据，可通过作出相关行政决定后再申请法院强制执行为妥。第三种意见主张，行政机关依照行政非诉程序，直接申请法院强制执行行政协议的可执行内容。经过反复调研论证，我们认为，既然行政协议属于可诉的行政行为，其本身就具有公定力、确定力和执行力。当行政相对人不履行协议时，行政机关就可以依照《行政诉讼法》第九十七条之规定，向法院申请强制执行。该途径不存在法律障碍，是最符合法律规定、最可行、最符合行政效率的一种选择。目前，省高院已正式就该问题向最高法院请示，最高法院也已经原则上同意第三种意见。[39]
在法律至今未作出明确规定的情况下，为解决实践中遇到的越来越多的现实争议，我省率先在金华、嘉兴等地法院开展改革试点，适用《行政诉讼法》第九十七条的规定，受理了行政机关申请法院强制执行（以腾退房屋为主）行政协议的行政非诉案件。据不完全统计，截至2015年年底，全省法院共受理此类申请近30件，审查完毕16件，除两件撤回申请外，其余14件裁定准予执行，且均实行“裁执分离”，其中促成行政相对人自动履行的就有8件，取得了良好的效果。
（二）全省法院推进“裁执分离”的成效与态势
1.全省法院推进“裁执分离”的成效
2012—2015年，全省法院共审查非诉行政案件80416件，裁定准予执行72232件。其中通过“裁执分离”机制，裁定交由行政机关组织具体实施的案件共有17316件，总的“裁执分离”适用率为24%，且总体呈上升趋势（见图3）。考虑到计划生育征收社会抚养费等金钱罚案件不存在适用“裁执分离”的前提，如果将此部分案件数量在分母中予以排除，而仅以行为罚非诉执行案件数量作为分母，则裁执分离的适用率更高。例如，2015年，仅排除征收社会抚养费这一类案件，“裁执分离”的适用比例就高达51%。
图3 2012—2015年非诉行政案件适用“裁执分离”比例趋势图
就案件领域而言，主要涉及征收补偿及拆迁裁决、违法建筑拆除、环境保护、水利等多个领域。其中，2012年以来，涉房屋征收补偿、违法建筑拆除等领域案件，适用“裁执分离”的比例都高达95%。而环保领域适用“裁执分离”的比例也在稳步上升，2015年该比例达到26.41%。
具体以土地、房屋征迁领域为例。2015年，全省法院审结土地、房屋征迁非诉执行案件共计256件，主要涉及房屋拆迁裁决、房屋征收补偿决定、征收补偿行政协议、责令交出土地四类案件。在这些案件中，裁定准予执行的共211件，准予执行率为82.42%。裁定不予执行的仅有1件，裁定不予执行率为0.39%。对于一些存在问题或瑕疵的征迁行为，法院也不是简单裁定不予执行，而是向行政机关释明并由其撤回申请后再采取相关补正、补救措施，此类案件共有42件，占全部案件的16.4%。在裁定准予执行的211件土地、房屋征迁非诉案件中，裁定行政机关组织实施的达210件，“裁执分离”的比例为99.53%，且在组织实施过程中无一发生对抗失控的恶性事件。特别是房屋拆迁裁决类、房屋征收补偿决定类、房屋征收补偿行政协议类三类非诉案件“裁执分离”的适用率均达到100%，责令交出土地类案件的“裁执分离”率也达到96.30%。[40]因此，全省法院在办理土地、房屋征迁非诉案件中推行“裁执分离”机制，既有效缓解了困扰全省法院多年的非诉行政案件执行难的突出问题，更有力保障了“三改一拆”等党政中心工作的高效有序推进。
图4 土地、房屋征迁非诉执行案件类型占比图
我省各地法院与当地党政机关积极沟通协调，强力推进“裁执分离”机制，并逐渐形成由点到面的良好局面。例如，台州地区、温州乐清地区，已基本实现所有行政管理领域涉及行为罚的非诉执行案件均适用“裁执分离”机制。又如，湖州地区，至2016年6月，全部5家基层法院均已推动政府出台会议纪要，将“裁执分离”机制适用范围拓展到规划、环保、市场监管等全部行为罚案件。2015年，德清法院出台《关于办理非诉行政执行案件实施细则（试行）》，明确行政机关需要提交的申请材料、听证审查程序的适用、法律文书的格式等内容，统一“裁执分离”案件的工作流程，湖州中院将该做法向全市法院转发推广，推动实现工作流程的统一、高效、规范。
2.全省法院推进“裁执分离”的态势
由于全省各地的情况并不完全一样，不同地区法院在推进“裁执分离”的过程中呈现出不同的态势。总体而言可以分为三种情况：一是“全面推进”，如台州中院在推进国有土地上房屋强制搬迁的“裁执分离”的同时，在国土、环保、水利等领域也推行“裁执分离”。舟山中院也出台会议纪要，在国土领域推行了“裁执分离”；金华的东阳、金东、婺城、永康以及温州的瑞安、乐清等地，纷纷在征收补偿案件之外出台意见，在国土、环保等领域积极推进“裁执分离”。二是“稳步推进”，主要是在国有土地上房屋征收补偿领域推行“裁执分离”，国土等领域的“裁执分离”尚在积极探索当中，如杭州、宁波，除瑞安、乐清之外的温州其他县区，湖州等。根据《纪要》的要求，嘉兴中院经与市政府法制办、国土局协调，也基本统一了国土非诉行政执行案件“裁执分离”认识，实施细则正在草拟过程中。此外，也有法院反映因阻力较大甚至在征收补偿案件中未能贯彻落实“裁执分离”原则。例如，衢州地区的柯城法院受理的10件规划部门于《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前作出的拆迁裁决案件，柯城法院裁定对“房屋搬迁腾空的内容，准予强制执行”。但迫于当地政府压力，未能施行“裁执分离”模式，均由法院负责房屋腾空的实施，政府各部门予以配合。又如，该市的“两难改造”重点工程中的南街拆迁，经多方博弈，最终仍确定由法院自行执行。
（三）各地推进“裁执分离”机制的经验做法
自《规定》施行以来，我省各地法院积极探索并推进“裁执分离”，在实践中形成了不少好的经验和有效做法：
1.加强汇报沟通，争取党政支持
“裁执分离”工作机制的推行与真正发挥作用，均离不开各级党委、政府的理解与支持。工作中尤其应注意避免给党委、政府留下法院推进“裁执分离”是为了甩包袱、撂担子的印象，应着重从分工协作、突出各自优势并形成合力的角度阐述“裁执分离”的意义。各地法院对此高度重视，加强宣传沟通，积极争取同级党委、政府的认同与支持。例如，舟山中院在《规定》出台后积极向市委、市政府领导进行汇报，在市政府主要领导批示后，即将“裁执分离”机制的具体落实方式作为府院联席会议的议题予以确定。台州中院主要领导与台州市副市长共同主持召开全市土地非诉案件执行工作推进会，就土地行政决定非诉执行运用“裁执分离”模式达成共识。宁波鄞州法院院长亲力亲为，积极向当地党委汇报情况，陈述利弊，并站在解决问题的角度上与地方政府加强沟通，获得了党委、政府的理解与支持。在《规定》出台后即促成当地政府出台房屋强制搬迁工作的规范性文件，确立了由法院审查裁决、区政府组织实施的执行模式。
2.注重协调配合，完善组织保障
为使“裁执分离”真正成为打开非诉行政执行难题的钥匙，各地法院积极推动促成党政建立相应组织保障机构，如温州市委专门发通知转发中院《关于做好国有土地上房屋征收与补偿行政审判和执行工作的意见》，明确要求建立房屋征收与补偿工作领导协调机制。市、县两级都建立房屋征收与补偿工作领导小组，由党委副书记或常委担任组长兼总协调人，成员单位包括纪委、政法委、宣传、公安、政府法制、监察、信访、房管、行政执法等部门，形成以党委为领导核心、法院负责审查、政府组织实施的案件协调处理机制。台州中院则联合市纪检监察、检察、公安、环保、工商等部门建立了环境执法联动协作机制，依托该机制推动环保领域非诉行政执行案件的“裁执分离”。
3.规范审查程序，强化裁决功能
“裁执分离”减少了人民法院执行环节的负担，但同时应规范和强化裁决程序中的司法审查功能。对重大明显违法、不具备法定执行效力的房屋征收补偿决定，应依法裁定不准予执行。对此，不少法院已出台一系列重点针对裁决程序的规范性文件。例如，杭州中院通过多方论证出台了《依法办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件问题解答》，确定了非诉执行案件“裁执分离”工作机制的具体流程、方法和标准。台州中院出台了《关于推进非诉执行“裁执分离”若干问题的意见》，其中对“裁执分离”的适用范围、组织实施主体等问题进行了规定。此外，台州中院还出台《关于房屋征收补偿决定、土地行政决定非诉行政执行案件审查执行工作的实施细则》，进一步细化了“裁执分离”中的审查裁决程序。
4.加强监督指导，避免一裁了之
“裁执分离”意味着人民法院在执行阶段参与度的减少，但并不等同于“一裁了之”，而需要在推进“裁执分离”的同时不放松对“执”的监督与指导。例如，杭州法院在房屋征收项目启动前即向行政机关提供法律咨询意见；在审查过程中，对行政机关的工作方法提出完善建议；持续关注案件进展，要求行政机关将实施过程及结果形成书面材料，向作出准予执行裁定的人民法院报送备案，另外法院可以通过监控视频远程指导。台州法院一是加强案件风险评估。要求行政机关至迟在组织实施前3日通报法院，并向法院报送强制执行预案和社会稳定风险评估报告；对执行中可能造成人身伤害等恶性事件的，实施机关应暂停执行并通知法院，待后续应对措施经法院同意后方可实施。二是做好跟踪监督指导。两级法院在执行前会商、风险评估及善后处理等过程中，努力做好对行政机关组织实施强制执行的监督和指导。三是共同做好舆情回应。会同行政部门建立舆情监测和研判工作机制，针对“裁执分离”机制实施过程中遇到的新情况、新问题，及时沟通交流。同时，充分利用电视、报纸、宣传车等多种形式，扩大正面宣传，引导合法依规用地。苍南法院在县环保局设立环境保护执行站，监督指导环保局具体实施环保非诉行政执行案件执行工作。
5.加大协调力度，促进自动履行
各地法院并未因“裁执分离”模式而降低在非诉行政执行案件审查中的协调力度。在坚持严格审查标准的同时，会同行政机关耐心做好当事人思想工作，促成当事人自动履行，尽量减少强制执行量，如杭州地区26件已经执行完毕的征收补偿（含裁决）案件中有6件是通过协调而自动履行的。此外，宁波全市法院自2011年以来，受理的房屋强制搬迁等非诉行政执行案件中，有81%的案件以协调结案，未发生对抗失控的恶性事件，实现了保障被征收人合法权益、助推市政建设顺利开展、维护地方和谐稳定的“三赢”效果，受到了当地党委政府的高度肯定。尽管“裁执分离”后法院不再参与具体的执行组织实施，但审查过程中的协调化解仍是一项重要工作内容。
6.立足房屋征收案件，拓展实施领域
虽然《规定》只明确在国有土地上房屋征收补偿案件中实施“裁执分离”，但其法理和机制完全可以运用于其他行为罚非诉行政执行案件中。各地法院积极拓展“裁执分离”工作机制的实施领域。例如，台州中院会同市国土局出台《关于加强土地行政决定申请和执行工作的意见》，明确将土地行政主管部门依据《土地管理法》第七十四条、第七十六条作出的责令限期改正或者治理，责令限期拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物、其他设施的行政处罚决定，以及依据《土地管理法实施条例》第四十五条作出的责令交出土地决定等纳入非诉执行申请受案范围，规定法院裁定准予执行的，一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。2016年8月，台州中院又会同市国土局出台《关于加快推进国土领域非诉执行积案清理工作的意见》，再次明确国土领域非诉执行案件的“裁执分离”机制。而早在2013年5月，台州中院就与台州市环保局联合出台《关于加强环保行政决定非诉执行工作的意见》，将裁执分离模式明确适用于环保非诉执行领域。岱山法院经与民政局等部门充分沟通后达成共识，将殡葬处罚案件纳入“裁执分离”适用范围，以适应新施行的《殡葬管理条例》涉及案件的执行需求。又如，宁海法院，2013年到2015年，共受理环保非诉执行案件48件，适用“裁执分离”机制处理44件，已自动履行41件，有效执结率为93.18%，未发生对抗失控事件，收到良好社会效果。
总体来看，我省各地法院在推进“裁执分离”工作中，已经积累了初步的经验，也进行了一些成功的实践。2013年年底，最高人民法院行政庭赵大光庭长与国土资源部执法局局长联合来浙江调研，充分肯定我省在国土非诉行政执行案件中全面推进“裁执分离”工作机制的做法，并建议由最高人民法院、国土资源部联合向中办、国办提出书面报告，在全国推进这一做法。2013年，《人民法院报》两次在头版报道了浙江法院率先在全国推进“裁执分离”工作的经验，最高人民法院江必新副院长两次批示肯定。此后，最高人民法院在多个文件中要求全国法院推广和借鉴我省“裁执分离”工作经验。在2014年年底召开的全国国有土地上房屋征收工作经验交流会上，省高院作为国有土地上房屋征收工作先进单位在会上作经验交流发言，介绍了“裁执分离”工作经验。
（四）“裁执分离”推进过程中的困难与问题
作为一个新生事物，“裁执分离”工作的开展也不可避免地面临一些困难与问题：
1.“裁执分离”的法律支撑不足
目前“裁执分离”推进中遇到的最大问题是适用领域的推广以及“裁执分离”后组织实施的实效问题。而造成上述问题的一个重要原因就是法律支撑不足———没有高位阶法律规定对有关行政机关形成足够的服从压力。尽管“裁执分离”的推行符合《行政强制法》以及《规定》的立法精神，但是由于缺乏明确的推行“裁执分离”的法律规定，对行政机关而言就缺乏足够的服从压力，由此也给行政机关反对“裁执分离”提供了托词。最典型的就是“裁执分离”的适用领域问题。在国有土地上房屋征收补偿领域，由于最高人民法院已经对此作出明确规定，故除个别地区外，其他地区在该领域均已推行“裁执分离”。而在国土、环保等其他领域，不同地区的不同行政机关或多或少地对能否适用“裁执分离”存有疑问，或者认为在该领域推行“裁执分离”没有法律依据，或者认为是法院在推卸责任，等等。此外，同样的理由使得对相关组织实施主体以及配合主体（如公安）的考核评价更无从谈起，这在很大程度上影响了“裁执分离”的推行。
2.少数行政机关对“裁执分离”机制认识不到位
近几年，随着全省法院“裁执分离”推进力度不断加大，“裁执分离”已逐渐成为社会各界的共识。但“裁执分离”模式也引发了一些地方政府和相关行政机关的质疑，认为是法院甩包袱、推责任。在实践中，行政机关质疑甚至抵触的情况仍有发生，导致土地、房屋征迁非诉案件执行成效不理想。部分行政机关对一些执行难度较大的土地、房屋征迁行政行为，积极性不高；一些行政机关因职能分工不明确而推卸责任，怠于执行。
3.“裁执分离”组织实施到位率不高
在缺乏高位阶法律明确规定的情况下，推动落实“裁执分离”的主要手段只能是利益激励。因此，对于一些与地方政府具有较大利益关联的征地、征收房屋等行为而言，地方政府组织落实“裁执分离”的积极性较高，也容易取得执行效果。但是对于一些风险较大而又“无利可图”的一些行政行为（典型者如国土处罚决定），则面临因地方政府组织实施积极性不高难以普遍推行的困境。在组织落实的实效上，同样存在因积极性不高而怠于推动落实“裁执分离”的问题。在地方政府不能积极推动落实“裁执分离”的情况下，对于一些执行难度较大的行政决定，显然很难有效调动、整合行政决定的作出机关、其他相关机关（如乡镇）以及配合实施机关（如公安）的力量来组织实施。[41]仅以国土“拆违”领域为例，根据2016年省国土厅的初步统计，法院裁定“裁执分离”后交由乡镇街道、综合执法部门、国土部门等行政机关组织实施的国土“拆违”非诉行政案件，全省仍约有2万件以上的案件未实际执行到位[42]，深刻反映出“裁执分离”组织实施到位率低的现状。而即使以土地、房屋征迁等有利可图的行政行为而言，也仍然存在此方面的问题。例如，2015年，在裁定准予执行的211件土地、房屋征迁非诉执行案件中，已执行完毕的168件，未执行完毕的43件，实际执行率为79.62%。[43]土地、房屋征迁案件是当前社会矛盾凸显的敏感点，客观上执行难度较大。加上少部分行政机关对“裁执分离”模式认识不到位，存在怠于组织实施等现象，这是造成实际执行率相对不高的主要原因。
4.“裁执分离”中法院与行政机关的角色难定位
部分法院和行政机关对“裁执分离”中法院与行政机关关系定位不认同，这也给“裁执分离”的推进造成了负面影响。例如，宁波部分法院认为，房屋征收补偿决定的强制执行工作也涉及法院的切身利益，党委、政府在此问题上无论是人员、资金甚至是干部选任、提拔等方面都应全力支持。对内，征收补偿案件关系到行政庭工作量与办案队伍的维持；对外，征收补偿案件的执行是法院服务地方发展的主要抓手，决定了法院在当地的地位，因此宁波部分法院不愿意放弃执行此类非诉行政执行案件，甚至专门向市中院提出要求保留原有强制执行模式。部分行政机关也对法院施加压力，坚持由法院负责组织实施。
5.“裁执分离”推进中的部分具体问题尚待明确
（1）“裁执分离”的适用范围如何确定。行政机关提起的非诉执行申请类型多样，根据申请执行的内容不同，可分为罚款、没收违法所得等财产罚案件的执行，还可分为责令限期改正、责令交还土地等行为罚案件的执行。根据申请执行领域的不同，又可分为房屋征迁、土地违法、环境违法等案件的执行。此外，根据不同的阶段还存在诉讼前后的执行和非诉行政执行等问题。“裁执分离”应适用的案件的类型和领域等问题，各地仍在探索实践过程中。
（2）“裁执分离”案件中如何确定上下级人民法院的分工。在课题的调研过程中，部分法院尤其是基层法院提出，征收补偿案件的执行是基层法院服务地方发展的主要抓手，一定程度上决定着法院在当地的地位，因此不愿意放弃审查执行此类非诉行政执行案件。此外，部分法院在推行“裁执分离”的过程中受到了来自当地政府的压力，希望上级法院提级审查。
（3）“裁执分离”中的组织实施主体如何确定。落实“裁执分离”的关键在于由谁“执”、如何“执”。法院裁定准予执行的，人民法院应依据什么确定组织实施主体？组织实施的主体是人民政府，还是由人民政府成立的专门机构，抑或是相关行政主管部门，可否裁定由多个行政机关联合执行，在实践中各行政机关的意见分歧较大，难以形成共识。
（4）“裁执分离”后法院与组织实施机关如何衔接。例如，法院准予执行裁定应由谁送达？“裁执分离”后法院是否需要进行监督指导？如派员监督，具体又履行何种职责？是每次执行时派员到场，还是事先进行指导，或是事后进行监督？人民法院在审查过程中发现行政决定存在一定问题但尚不属不符合强制执行条件，应如何处理？行政机关执行实施过程中遇暴力阻碍的，是否由法院采取强制措施？行政机关组织实施完毕后是否应当向人民法院报告或者备案？等等。
（5）“裁执分离”后行政机关在组织实施问题上有怎样的程序要求或义务。法院作出准予执行的裁定后，行政机关组织实施应按照怎样的程序进行？对此目前相关法律、司法解释并未涉及。此外，人民法院作出的准予强制执行的裁定仅仅是对行政机关组织实施权的一种授予，还是同时也课以了组织实施机关一定的义务？例如，组织实施机关未在规定期限或合理期限内组织实施，其是否属于违反法院裁定确定的内容？
（6）法院行政庭与执行局（庭）之间的工作如何衔接。“裁执分离”后是否仍需编立执行案号？在组织实施过程中，如需法院派员监督指导，应由谁负责派员？如果将诉讼类案件的执行也纳入“裁执分离”适用范围，法院内部应由行政庭审查执行还是由执行局审查执行？
（7）“裁执分离”模式下行政机关组织实施行为的法律性质如何。人民法院作出准予执行的裁定后，行政机关按照裁定要求组织实施的行为的法律性质如何？其系行政行为还是履行人民法院生效裁判的准司法行为？
（8）组织实施行为或不作为行为侵害被执行人或其他利害关系人的合法权益时应如何救济？在行政机关组织实施过程中，被执行人或者其他利害关系人如果认为组织实施行为或者不作为行为侵犯其合法权益，应如何救济？能否对组织实施行为或不作为提起行政诉讼？还是要求法院进行相关救济？如果产生赔偿问题，应以谁为赔偿主体，按照怎样的程序进行赔偿？
（9）对人民法院的准予执行裁定不服的，如何救济？如果对人民法院准予执行的裁定不服，被执行人有无救济的途径？因准予执行的裁定错误而侵害被执行人合法权益并造成损失的，赔偿责任应如何承担？
（10）积案如何处理。出于种种原因，我省相关行政机关和法院均积压了大量的非诉行政执行案件（包括未受理的和受理后中止执行等情形）。对历史上遗留的未受理或者受理后中止执行的案件，能否适用“裁执分离”加以解决？如果适用“裁执分离”，对其申请期限问题如何处理？
四、推进和完善“裁执分离”机制的若干建议
就宏观而言，“裁执分离”作为一项重要的非诉行政执行体制改革，最关键的无疑是出台全国性立法明确予以规定；在中观层面，需要正确界定“裁执分离”下法院与组织实施机关的关系；在微观层面，则需尽快明确解决“裁执分离”推行中的若干具体问题。
（一）在立法层面明确“裁执分离”制度
如前所述，尽管从《行政诉讼法》《行政强制法》以及相关司法解释的规定看，“裁执分离”具有实定法基础，但是，没有全国性的立法或司法解释明确规定除房屋征收补偿决定非诉行政执行案件外的其他领域可以适用“裁执分离”机制，这成为行政机关百般推诿的理由。作为一项需要行政机关积极配合，而行政机关又存在不同认识的制度改革，由法律对此作出明确的规定是非常必要的。立法与实践必须互相促进才能更好地推动“裁执分离”。目前而言，立法层面的欠缺给“裁执分离”的实践造成了很大的制约。从《行政强制法》就非诉行政执行体制问题的立法过程看，由于当时对相关问题的实践尚不成熟，所以行政强制法五次审议稿删除了草案（四）第六十条“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的相关内容，并明确给人民法院的探索和改革留有空间。之后最高人民法院出台《规定》，在国有土地上房屋征收补偿决定案件中推行“裁执分离”。而今《规定》已经施行一年有余，从浙江的实践看，实行“裁执分离”后，国有土地上房屋征收补偿非诉行政执行案件的组织实施情况总体良好，调研中也很少发现存在行政机关因为抵触“裁执分离”而不组织实施征收补偿决定的情况。其他领域的非诉行政执行也尝试了“裁执分离”并已取得一定成效。这些实践已经为国家立法层面上确立“裁执分离”奠定了必要基础。鉴于此，我们认为，由最高人民法院出台相关司法解释确立非诉行政执行“裁执分离”原则的条件已基本成就。最高人民法院应尽快出台司法解释就该问题作出规定。[44]当然，司法解释规定“裁执分离”只是第一步，在法律上正式确认“裁执分离”应是最终的目标。因此，建议在未来《行政诉讼法》《行政强制法》修订时，应争取将“裁执分离”的原则体现在有关非诉行政审查执行的内容当中。
（二）在省级层面尽快出台全面推进“裁执分离”机制的意见
2013年，浙江省委办公厅转发了省高院制定的《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》，其中明确各地各有关单位建立健全“裁执分离”配套机制，明确列入“裁执分离”的非诉行政执行案件具体组织实施机关。此前，省政府与省高院会签了《纪要》，其中对国土领域适用“裁执分离”机制作了明确规定。因此，在我省全面推进“裁执分离”机制已经有较为夯实的基础。
省委十三届六次全会实施规划明确将理顺我省行政强制执行体制列入重要工作任务，并将省高院与省法制办列为牵头实施单位，明确要求要在2016年形成专题调研报告，2017年研究制定理顺行政强制执行体制的实施意见。结合浙江省目前已在开展的综合行政执法改革，我们建议省委、省政府出台综合执法改革与全面推进“裁执分离”机制的实施意见，以推动浙江省在全国率先全面推进“裁执分离”机制。
（三）加强良性互动，进一步凝聚“裁执分离”的共识
进一步强化行政与司法的良性互动，充分利用府院联席会议、行政执法与行政审判联席会议等多层次的联席会议制度与平台，凝聚对非诉行政执行案件“裁执分离”模式的共识，及时研究解决“裁执分离”工作存在的问题，合力提升强制执行的效率。应本着权责明确、协同配合、便于执行等原则，确定“裁执分离”后的具体组织实施主体。对一些重大、复杂案件强制执行的组织实施，可由组织实施机关向当地政府提出请求，商请公安、城管、供水、供电等部门协同配合，共建执行协作机制，确保执行的有序、顺畅。当前，可在政府层面成立“裁执分离”组织协调机构，以高效稳妥地推进“裁执分离”工作。同时，可结合我省目前正在开展的综合行政执法改革，探索建立由政府主导、基层综合执法或多部门参与的“裁执分离”联动机制，切实破解具体组织实施工作中的难题。
（四）明确“裁执分离”机制中法院的功能定位
如前所述，裁执分离主要是指人民法院主要负责非诉行政执行案件的审查与裁定，而行政机关负责组织实施。在此模式下，人民法院要“有所为、有所不为”：在强化审查功能的同时，应正确处理与组织实施行为的关系，既不能介入过深而沦为联合执行，也要避免“一裁了之”的倾向。具体而言，我们认为，在“裁执分离”模式下，人民法院应当做好以下几个方面的工作：一是规范审查程序，强化裁决功能。“裁执分离”减少了人民法院执行环节的负担，但同时应规范和强化裁决程序中的司法审查功能。严格非诉案件的审查标准，积极探索更加有效的非诉行政案件审查方式，加大听证等程序的运用，确保将不具备强制执行条件的行政决定排除在强制执行环节外。二是加强监督指导，避免一裁了之。“裁执分离”意味着人民法院在执行阶段参与度的减少，但并不等同于“一裁了之”，而需要在推进“裁执分离”的同时不放松对“执”的监督与指导。三是加大协调力度，促进自动履行。各地法院不能因“裁执分离”模式而降低在非诉行政执行案件审查中的协调力度。在坚持严格审查标准的同时，会同行政机关耐心做好当事人的思想工作，促成当事人自动履行，尽量减少强制执行量。四是提供法律服务，完善执行机制。包括帮助行政机关建立和完善执行实施工作机制，对执行人员进行培训，对具体执行方案提出完善意见。同时，与各方保持密切联系，协助行政机关协调化解纠纷等。此外，并非所有可以适用“裁执分离”的案件都“裁执分离”。对个别重大典型、社会影响大的非诉行政执行案件，在与相关行政机关协商一致并书面报请上一级人民法院批准同意后，可由人民法院组织实施，中级人民法院批准同意的，应当报省高级人民法院备案。
（五）完善“裁执分离”组织实施的反馈考评机制
无论是法院系统的行政审判考核，还是行政机关的依法行政考核，非诉行政执行案件均没有在考核指标中体现其应有的地位。对于省高院而言，应积极推动建立或者完善以非诉行政执行案件的组织实施情况为行政审判和依法行政考核的主要评估指标。尤其建议省政府应将行政机关组织落实法院非诉裁定的情况作为依法行政考核的一项重要指标，并将其作为单位和个人考核的重要参考。可由政府法制办、法院每季度对执行情况进行督查，并由市、县政府对组织不力、配合不积极、执行不到位等怠于履职情形进行问责。在推进“裁执分离”的同时，不少法院在作出准予执行裁定时会向组织实施机关发送强制执行注意事项告知书，对执行程序、风险防控等进行事前指导，建议组织实施机关引起重视，并可在法院的指导下制定详细的执行程序标准，推进执行实施行为规范化。县、市政府要切实增强对执行实施的检查监督，申请强制执行机关以及组织实施机关应按法院要求在执行完毕或执行期限届满后及时将执行情况函告法院，并抄送市、县政府。
（六）推进“裁执分离”工作中的几个具体问题
1.“裁执分离”的适用范围
（1）适用的行政决定范围。以具有强制执行内容的行政决定课以被执行人应履行的义务为标准，申请人民法院强制执行的行政决定可区分为两大类，即金钱给付义务与非金钱给付义务。在非金钱给付义务中，又可分为作为义务与不作为义务[45]。罚款属于金钱给付义务，按照《行政强制法》的规定[46]，其强制执行方法包括查封、扣押、冻结、划拨、拍卖。《商业银行法》规定，除非法律另有规定，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划个人储蓄存款或者单位存款[47]。因此，涉及金钱给付义务的，原则上不适用“裁执分离”。在非金钱给付义务中，责令限期搬迁、拆除违法建筑等属于作为类义务，而责令停止违法行为等属于不作为类义务。以被执行人所应履行的非金钱给付义务是否可由执行机关替代履行为标准来看，具有部分高度人身属性的作为义务，如强制服兵役[48]，不具有可替代性；而限期搬迁、限期拆除违法建筑、责令恢复土地原状等，从其客观属性上，在被执行人未自动履行时，执行机关替代被执行人履行，可以达到与被执行人自动履行相同的法律状态，因此，具有可替代性。由此，“裁执分离”从其适用范围上看，在行政决定具有金钱给付以及具有人身专属性质的作为义务的内容时，原则上不可适用。但对行政决定确定的被执行人的其他作为义务，人民法院可以在裁定准予强制执行的同时，一并裁定由行政机关组织实施。对于行政决定确定的不作为义务，如责令停产停业、责令取缔等，能否适用“裁执分离”？对此我们认为，与作为义务相比，不作为义务具有一定的特殊属性，其本身并不存在他人替代履行的可能，因此，对行政相对人不履行不作为义务的行为，无论是由法院组织实施还是行政机关组织实施，均无法通过替代履行的方式直接实现行政决定确定的不作为义务。对于此类行政决定的强制执行，实践中一般均通过采取其他适当的强制执行措施迫使行政相对人无法从事行政命令所禁止行为的方式来实现，如查封生产现场、停止供水、供电等。而此类间接迫使行政相对人履行不作为义务的手段，法院同样可以通过裁定准予执行的方式赋予行政机关。在实践中，温州、台州等地对此类案件均有“裁执分离”的实践，且取得了较好的效果。例如，瑞安法院于2013年6月在环保领域首次运用“裁执分离”执行模式，快速处理了三起环保非诉行政执行案件。在该三起环保非诉行政执行案件中，瑞安法院直接裁决由市环保局负责组织实施。市环保局在收到裁定书后，立即联合城管、电业等各部门，组织实施执行工作，通过断水、断电等措施，强制三家被执行高污染企业停止生产，取得了良好的社会效果。综上，我们也倾向于可以根据实际情况将此类行政决定纳入“裁执分离”的范围。
（2）适用的案件领域。对于哪些领域的行政案件可以适用“裁执分离”的问题，我们认为，尽管目前明文规定可以适用“裁执分离”的只有国有土地上房屋征收补偿决定案件，但根据本报告第二部分（三）中对《行政强制法》立法精神以及《规定》的分析，最高人民法院的《规定》不仅是对征收补偿决定案件可以适用“裁执分离”的确认，也是将该机制作为非诉行政强制执行体制改革的主导方向的一种明确。因此，在房屋征收补偿决定案件之外的其他领域适用“裁执分离”，仅仅是法律条文上没有明确规定的问题，而非有没有法律依据的问题。
（3）诉讼案件能否适用“裁执分离”。回答这一问题的关键在于判断诉讼案件的执行依据问题：如果经过诉讼后申请法院强制执行的依据是人民法院的生效裁判文书，那么，执行法院生效裁判文书的行为无疑是司法行为，对其亦不适用“裁执分离”；如果经过诉讼后申请法院强制执行的依据仍为行政决定，则其与一般的非诉行政执行并无本质区别，对其亦可适用“裁执分离”。对于驳回诉讼请求的案件，最高人民法院行政庭在《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》（〔2008〕行他字第24号）中指出，被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。可见，对于驳回诉讼请求的案件，非诉行政执行的依据是具体行政行为。对于判决维持的案件，我们认为，与民事行为不同，行政行为基于公定力一经送达即对行政相对人产生法律效力。因此，人民法院作出的维持判决，并非行政行为赖以生效的原因，而仅仅是对行政行为合法及有效性的一种再次确认，作为强制执行依据的仍是行政行为所确定的权利义务。据此可以认为，无论是经诉讼判决维持还是驳回诉讼请求，作为非诉行政执行案件，执行的依据均是行政决定，对其适用“裁执分离”并无法理障碍。对于先予执行问题，我们认为，先予执行的本质是对诉讼案件的先予执行，因此从理论上讲，先予执行同样可以适用“裁执分离”。但由于准予先予执行的裁定一般作出于诉讼过程之中，此类执行与诉讼关系密切，一般由人民法院组织实施更为妥当。
2.上下级人民法院的分工
在“裁执分离”模式下，应合理确定上下级法院在非诉行政执行案件审查与执行问题上的分工。通过上下级法院的合理分工，一方面应使“裁执分离”的适用可以抵御当地党委、政府的不当干预，如对于县级人民政府申请强制执行的征收补偿等案件，可以由中级人民法院管辖，而对于地级市政府申请强制执行的，则可以由高级人民法院管辖；同时，为了使上下级法院在管辖问题上的分工更为灵活，应允许上级法院根据案件的具体情况，将本属自己管辖的案件交由下级法院审查。即省高级人民法院可以根据征收补偿决定案件的不同情况将本院管辖的案件交由中级人民法院审查；中级人民法院可将本院管辖的案件交由下级人民法院审查，但应报省高级人民法院批准。另一方面也应注意充分发挥案件所在地法院在矛盾的协调化解以及组织实施的监督指导等方面的优势。中级人民法院、高级人民法院审查并决定由法院组织实施的案件，也可以根据案件的具体情况交由被执行人所在地的下级或基层人民法院组织实施。
3.“裁执分离”中组织实施机关的确定
除了国有土地上房屋征收补偿决定案件，其他非诉行政执行案件应以谁为组织实施主体，这在实践中有不同认识。就制度设计而言，组织实施主体的选择主要有以下三种方案：一是由申请机关作为组织实施主体。其优势是对本领域法律和政策等业务工作的谙习，以及前期管理过程中对案件由来发展，对当事人人身、财产等事项的熟悉，有利于提高执行时的效率，裁决时也很简便。缺点则在于多数行政机关缺乏执行经验，执行能力不强，而普遍分散设置的结果也会导致人员增加、资源浪费。二是裁定由申请机关所属政府作为组织实施主体。这种方案的困难在于将分散于各部门的执行事务收归政府，会给政府工作带来极大的压力和负担，在现实中难以实现，且不符合政府对辖区各项事务宏观管理的职责。三是设立专门执法部门实施集中强制执行。这种方式可以实现执行专业化，有利于统一管理和培训，规范执行工作，相较于各部门分别建立强制执行队伍，也具有经济性和可行性。当然，因其涉及行政管理体制的调整，需要党委、政府牵头，在地方机构设置和人员编制等问题上予以支持，短时间内难以完成。对于上述方案究竟何种较为合适，目前难有定论，且不同类型的行政决定也会产生不同的情况。在彻底解决非诉行政执行的组织实施体制问题之前，并鉴于组织实施主体较难确定的现状，我们认为在该问题上应当遵循以下两个原则：一是以“谁申请、谁组织实施”的原则确定申请机关为组织实施主体；二是赋予申请机关所属县级以上人民政府的选择确定权。具体可以作如下规定：“人民法院审查后裁定准予执行并适用‘裁执分离’的案件，可以在裁定书中载明由以下行政机关组织实施：（1）县级以上人民政府规范性文件确定的组织实施机关；（2）经县级以上人民政府同意、出具书面承诺负责组织实施的行政机关；（3）作出行政决定的行政机关。”
4.“裁执分离”中法院与组织实施机关的衔接
（1）人民法院作出的准予强制执行并适用“裁执分离”的裁定，应同其他法院裁判文书一样由法院负责送达。（2）人民法院在送达准予执行裁定书的同时，可以就组织实施过程中可能遇到的问题向申请机关发送强制执行注意事项告知书。强制执行注意事项告知书可以包括以下内容：依法组织实施，不得违反《行政强制法》的有关规定；坚持协调化解，最大限度地促成当事人自动履行；慎用强制手段，严防发生重大人身财产伤害事件；注重证据保全，依法保障被执行人的合法权益；其他应当注意的事项。（3）“裁执分离”后，人民法院原则上不派人员参加行政机关的组织实施活动。对于重大典型案件，应当地党委、政府要求，人民法院也可派员监督、指导，但不应担任现场指挥或参与具体组织实施事务。到场人员可配合组织实施机关做好被执行人的解释说服工作、监督行政机关严格按照裁定内容组织实施，以及在出现重大执行风险时要求暂停。（4）行政机关组织实施过程中，可能存在危害社会治安秩序、交通安全、交通秩序行为的，县（市）人民政府应根据《人民警察法》等要求公安机关协助。公安机关根据《人民警察法》第六条、第八条的规定，对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。（5）组织实施完毕之后，实施主体应当将案件的执行具体情况以《执行案件结案表》等形式报送给法院备案。如果案件在规定或合理的执行期限内未执行完毕的，应在结案表中加注未执行情况说明及未执行原因。人民法院作出准予执行裁定并交由行政机关组织实施的同时，应当明确该要求。
5.“裁执分离”后行政机关组织实施的程序要求或义务
目前相关法律、司法解释对该问题并未涉及。对此我们认为，人民法院准予强制执行的裁定，其本质系在个案中对行政强制执行组织实施权的一种授予。与此相对的是，法律对部分行政机关强制执行权进行规定的普遍授权。无论是通过法院裁定在个案中被授予组织实施权，还是基于法律规定获得组织实施权，两者在组织实施程序上均应遵循《行政强制法》有关行政机关强制执行程序规定的精神。例如，在法院准予强制执行裁定作出后，组织实施机关在实施强制执行前应参照《行政强制法》第三十七条的规定制作强制执行通知书，告知被执行人强制执行的依据、具体时间及相关事项；行政机关组织实施强制执行房屋搬迁、责令交出土地及拆除违法建筑等涉及不动产的行政决定的，应参照《行政强制法》第四十四条的规定在事前对组织实施强制执行的依据、具体时间及相关事项进行公告；当执行过程中出现应当中止或者终结执行情形的，应按照《行政强制法》第三十九条、第四十条的规定执行；此外，行政强制执行的实施也应遵循《行政强制法》第四十三条规定的“不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”等程序义务。当然，由于准予强制执行的裁定本质上属于授权性质的裁定，因此无论是程序上的义务，还是组织实施的义务，均不属于人民法院准予执行裁定所包含的义务。违反上述义务亦不构成不履行人民法院生效裁定的行为。
6.法院行政庭与执行局（庭）之间的衔接
裁定由行政机关组织实施的，人民法院不再另行编立“行执字”案号，因此，对行政机关的组织实施行为，一般应由行政庭派员监督指导。此外，对于诉讼类案件的执行应由谁审查的问题，我们认为，非诉行政执行案件的审查标准是非诉行政执行申请是否符合强制执行条件，而经诉讼的案件仅解决了行政行为的合法性问题。尽管在是否符合强制执行条件的审查中，是否存在重大明显的违法是一项重要审查内容，但这并非强制执行条件审查的全部。因此就审查标准而言，对诉讼案件的审查与对一般非诉行政执行案件的审查并无本质区别，据此我们认为，对于诉讼类案件的执行申请仍应由行政庭负责审查。
7.“裁执分离”模式下行政机关组织实施行为的法律性质
人民法院的准予执行裁定仅系在个案中赋予了行政机关组织实施强制执行的权力，就如法律对行政机关的强制执行权进行规定一样，其本身并未改变该组织实施行为的行政行为属性。因此，无论是行政机关的组织实施行为，还是其在法院作出准予强制执行的裁定后不组织实施等不作为行为，均属行政行为范畴。
8.对组织实施行为或不作为行为的救济
如前所述，无论是行政机关的组织实施行为，还是其在法院作出准予强制执行的裁定后不组织实施等不作为行为，其性质均为行政行为。因此，被执行人以组织实施行为超出法院裁定确定的范围等为由提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼，可以提供初步证明材料的，人民法院应予受理。当然，如果以行政机关没有强制执行的组织实施权为由提起诉讼，由于诉讼标的为人民法院准予执行裁定所羁束，故对此诉讼人民法院不予受理。此外，如果被执行人（其他利害关系人）以组织实施行为给其造成损害要求赔偿，应以作出具体实施行为的行政机关为赔偿义务人申请赔偿。《最高人民法院办公厅关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》[49]第十二条对此亦有明确规定：“在行政非诉强制执行中，由人民法院进行合法性审查，行政机关组织具体实施的案件，赔偿请求人仅就具体实施行为申请赔偿的，人民法院应告知其向作出具体实施行为的行政机关提出赔偿申请。”
9.对人民法院准予执行裁定的救济
对人民法院准予执行的裁定不服的应如何救济？《行政强制法》对此并未作出规定。参照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第十五部分“执行监督”第一百三十条第一款的规定，即“上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通知有关法院暂缓执行”，如果被执行人（其他利害关系人）对人民法院准予强制执行的裁定不服，可以向上级人民法院申请执行监督。上级法院可以参照民事诉讼执行监督的相关规定对下级法院的准予执行裁定进行监督纠正。对此，省高院在2014年1月出台的《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》中已经作了明确规定，被执行人或其他利害关系人对人民法院准予执行并适用“裁执分离”的裁定不服，可以在收到裁定书之日起六个月内向上级人民法院申请监督纠正。[50]
[1] 令人欣喜的是，在本调研报告即将完成之际，浙江省委、省政府于2016年9月26日正式出台了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见》（浙委发〔2016〕30号）。其中，对行政强制职权的划分和“裁执分离”机制都作了规定。如第三十一条提出，对于省法院与省建设厅协商确定实施“裁执分离”的事项，市、县（市、区）政府应当建立健全组织实施机制，综合行政执法部门和街道（乡镇）配合做法组织实施工作。
[2] 赵大光、马永欣、王晓滨：《〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民司法》2012年第11期。
[3] 应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。
[4] 杨海坤、刘军：《论行政强制执行》，载《法学论坛》2000年第3期。
[5] 章剑生：《中外行政强制法研究资料》，法律出版社2003年版，第210页。
[6] 数据来源于各年度的执行案件统计表。
[7] 参见浙江省临安市人民法院（2012）杭临行审字第39号案件的《强制执行实施方案》。
[8] 详见2008—2015年我省行政审判白皮书即《全省法院行政案件司法审查情况报告》。
[9] 关于委托执行以及分工负责机制的具体介绍可参见浙江省高级人民法院行政审判庭编：《行政审判通讯》2011年第11期。
[10] 参见浙江省高级人民法院行政审判庭编：《行政审判通讯》2011年第11期。
[11] 此种现象媒体报道甚多，特别是在涉及市容市貌管理领域。
[12] 此外，每年还有不少提案涉及行政执法体制改革，如2015年提出的《关于加强“五水共治”长效机制建设的建议》《关于强化环保执法力量，提升环保执法效能的建议》。
[13] 详见《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第七条。
[14] 杨建顺：《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第160-161页。
[15] 此处所谓的权力仅指一般意义上的公权力。
[16] 金伟峰主编：《中国行政强制法律制度》，法律出版社2003年版，第489页。
[17] 城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1980年版，第260页。
[18] 参见金伟峰主编：《中国行政强制法律制度》，法律出版社2003年版，第483页。
[19] 参见孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第249页。
[20] 参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第145页。
[21] 参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2011年版，第15页。
[22] 参见张斌、叶必丰、岳婷婷、徐景华、沈敢峰、郭寒娟：《非诉行政执行运行模式研究———兼论建立非诉行政执行令状制度》，载《人民法院报》2011年3月31日第8版。
[23] 温晋锋、王楠两位教授对该问题有着十分精辟的论述，尽管其提出的将行政强制执行权均赋予行政机关的观点我们并不认同，实质上其论述中的行政强制执行权我们认为更为准确地讲应该是强制执行权中的组织实施权。但其有关强制执行权与行政权关系的论述我们认为完全适用于强制执行实施权与行政权的关系，因此该部分的论述主要系参考了温晋锋、王楠两位教授的观点，特此说明。参见温晋锋、王楠：《论行政强制执行主体的理念与实践》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2006年第3期。
[24] 上述介绍的详细内容参见温晋锋、王楠：《论行政强制执行主体的理念与实践》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2006年第3期。相关基础内容的介绍可参阅朱新力主编：《外国行政强制法律制度》，法律出版社2003年版；胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版；金伟峰主编：《中国行政强制法律制度》，法律出版社2003年版；章剑生主编：《中外行政强制法研究资料》，法律出版社2001年版。
[25] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第482页。
[26] 《最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》（法发〔1996〕12号）。
[27] 《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》（法〔1998〕77号）。
[28] 《全国人民代表大会法律委员会2011年6月27日关于〈中华人民共和国行政制（草案）〉审议结果的报告》，载全国人大法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2011年版，第301-302页。
[29] 《行政强制法草案五审稿删除“申请法院强执，裁定后法院执行”条款》，资料来源：http：//news.jcrb.com/jxsw/201106/t20110627＿562779.html，于2013年9月19日访问。
[30] 相关意见也可参考《最高人民法院行政庭负责人解读〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉》，载《人民法院报》2012年4月10日第3版。
[31] 王辉耀：《中国模式的特点、挑战及展望》，载《中国市场》2010年16期。
[32] 江必新：《行政法治理念的反思与重构———以“支撑性概念”为分析基础》，载《法学》2009年第12期。
[33] 梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构———对中国法律现代化运动的一个内在观察》，载梁治平主编：《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第130页。
[34] 张树义、张力：《迈向综合分析时代———行政诉讼的困境及法治行政的实现》，载《行政法学研究》2013年第1期。
[35] 具体参见《浙江省高级人民法院关于印发〈全省法院法院推进“裁执分离”工作机制的经验做法及案例汇编〉的通知》（浙高法办〔2013〕5号）。
[36] 具体参见《中共浙江省委办公厅转发〈浙江省高级人民法院关于为“三改一拆”提供司法保障的若干意见〉的通知》（浙委办发〔2013〕58号）。
[37] 具体参见《浙江省高级人民法院关于保障“五水共治”依法推进的意见》和《浙江省高级人民法院关于依法审理、执行环境资源行政案件若干问题的纪要》。
[38] 具体详见《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》。
[39] 详见《浙江省高级人民法院关于行政协议的强制执行能否适用行政诉讼法第九十七条规定的行政非诉程序的请示》。
[40] 详见《2015年全省法院行政案件司法审查情况的报告》（即行政审判白皮书）之分报告《2015年全省法院土地、房屋征迁非诉行政案件审查执行情况报告》。
[41] 如瑞安法院在处理319起土地非诉行政执行案件时，首先将实施主体确定为各镇街，导致各镇街的强烈抵触，他们认为如果将他们作为实施主体，执行压力过大，各镇街工作本来就千头万绪，如果再将实施主体确定为各镇街，各镇街也是疲于应付，应当由申请人国土资源局作为实施主体，如果有必要，各镇街可以进行相应的协助工作，而更重要的一点是，如此大量的执行案件存在巨大的执行风险，各镇街不愿意也没有能力承担这种责任。而申请人国土资源局则认为凭自己一个单位的力量，根本不可能对如此大量的执行工作进行消化，且相当一部分行政机关并无行政强制执行权，执行能力不强，无法高质量地完成非诉执行工作。
[42] 详见2016年省国土厅与省高院联合调研的相关报告等材料。
[43] 详见《2015年全省法院行政案件司法审查情况的报告》（即行政审判白皮书）之分报告《2015年全省法院土地、房屋征迁非诉行政案件审查执行情况报告》。
[44] 目前，最高人民法院也已就非诉行政执行问题起草司法解释，其中亦对“裁执分离”作出了原则规定，参见《最高人民法院关于非诉行政执行案件审查和执行若干问题的意见》（征求意见稿）第二十八条第一款。
[45] 参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第20章“行政强制执行”的相关内容。按照该章节介绍，除上述三类义务外，行政决定还可课予被执行人“容忍”义务，如营业场有接受工商、质监等机关检查或调查的义务，企业有接受税务机关的调查等义务。但由于此种义务往往并不具有终局性确定当事人权利义务的效力，并且从其内容看，也可归入行政相对人的作为或不作为义务中，故在此不作为一种单独的义务处理。从我国台湾地区的做法经验看，也仅是将被执行人的义务区分为金钱给付义务、行为或不行为的义务。参见蔡震荣：《行政执行法》，载翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第1145页。
[46] 《行政强制法》第十二条。
[47] 《商业银行法》第二十九条、第三十条。
[48] 《兵役法》第六十六条。
[49] 2012年12月25日由最高人民法院办公厅法办〔2012〕490号印发。
[50] 详见《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》第十四条。另外，在《浙江省高级人民法院办公室关于规范全省法院非诉行政案件案号编立工作的通知》（浙高法办〔2013〕3号）中也有体现。