二、网络平台治理的原则

在探讨网络平台治理的原则之前，我们需要先弄清楚一个基本问题，即我们为什么需要探讨网络平台治理的问题，我们要实现何种目标。从本文来看，平台治理需要解决的问题在于如何协调多元价值之间、多方利益主体之间的冲突。互联网自兴起之初便承载了许多群体的不同价值观、梦想和利益，从而引发了许多冲突，如表达自由与保护私人名誉权和隐私权之间的冲突；获取信息的自由与维护国家安全、保护个人隐私之间的冲突；获取知识信息的权利与保护知识产权之间的冲突；表达自由与反种族歧视、反恐怖主义、维护国家安全之间的冲突；保护未成年人免受网络不良信息侵害的需要与成年人用户获取信息的自由之间的冲突；政府对网络信息的管制与网络中立性的冲突；互联网的匿名性与身份验证的冲突；保护个人数据与以收集数据为基础的互联网企业的商业模式之间的冲突；主权国家对互联网的控制与互联网的开放性、跨地域性之间的冲突。当网络平台成为互联网的中坚层时，其不仅仅是各种网络信息、服务的汇集之处，亦是各种矛盾冲突的汇集之所在。因此，网络平台治理是网络空间治理中最重要的一环。

本文认为，在网络平台治理方面，建议坚持以下基本原则：多方利益主体协同共治原则，规则治理、技术治理与市场约束互补原则，公开、透明原则，鼓励创新原则。

（一）多方利益主体协同共治原则

网络平台的治理涉及多方利益主体，包括政府、非政府组织、网络平台的经营者、网络平台上的商户与信息发布者、知识产权人、数据收集与分析机构、消费者、普通公民等。不同的利益主体有着不同的利益需求，如何协调这些利益是网络平台治理的主要问题。坚持多方利益主体协同共治原则（以下简称“多方共治原则”），意味着承认多方利益主体的不同利益诉求，在制定和实施网络治理的规则时，给予多方利益主体发表意见的机会并对其所表达的意见赋予一定的权重，并通过一定的参与或协调机制，使得网络平台的治理规则能够体现出多方利益主体的共同利益。

在与网络平台有关的管理规则的制定过程中，多方共治原则的核心在于赋予不同的利益主体以一定的发言权和参与权。该原则与传统的纵向的社会治理模式有着显著的不同。在纵向的社会治理模式中，通常是由一方制定规则，强制另一方予以遵守。例如，政府制定法规，要求民众遵守；企业制定格式合同，要求用户遵守。多方共治原则强调规则不应由单方制定，而应由多方参与制定。互联网环境下的多方共治与传统的民主参与制度亦是有差异的。在传统的民主制度下，在政府制定法律的过程中，民众可以遵循一定的民主政治程序、借助一定的政党或其他组织代表发表意见，并且，当政府就法律草案公开向社会征求意见时，分散的个人往往很难影响规则的制定。然而在网络环境下，分散的个体有可能借助信息网络而非某种固定的组织直接影响规则的制定。例如，2012年加拿大政府拟制定一部“调查和预防犯罪的电子通信法案”，后又更名为“保护儿童免受网络欺诈法案”，随后又更名为“C30”法案，但该法案遭到了网民的反对，最终政府决定放弃该项法案。^[6]互联网平台的经营者在制定平台政策时，亦会遇到类似的问题。例如，2017年6月，蚂蚁金服旗下从事消费信贷业务的“花呗”发布了《花呗用户服务合同》条款调整公告，在收集用户的个人信息方面赋予了网络服务商极其广泛的权利，从而引发了广大网络用户的关注，许多用户都在网络上发表了否定性的评价。2017年7月，在网络舆论的压力下，蚂蚁金服修改了《花呗用户服务合同》，限缩了收集个人信息的范围。在上述事例中，虽然也有传统新闻媒体的参与报告，但规则制定者所受到的压力更多是来自网络舆论。在当今网络平台盛行的年代，人人都可以成为自媒体，每一位用户都可以绕开传统媒体，借助网络平台直接发表意见，因此，又被称为“第五权力”主体。^[7]

如果说信息代表着权力，谁拥有信息，谁就拥有权力，那么，在互联网时代，随着信息的生产和传播从集中走向分散，治理的权力也在从集中走向分散。这种新的形势要求无论是政府在制定管控网络平台的法律、法规的时候，还是网络平台的经营者在制定有关平台政策和用户协议的时候，都应当主动地倾听利益相关方的声音，而不是被动应对网络舆论。

多方共治原则意味着承认多方主体的不同利益，并通过设定一定的程序或借助某种网络机制，允许各方相互博弈，最终通过妥协制定出一套网络平台的管理规则。这种博弈的结果未必是零和博弈，有可能达成多方共赢的结果。例如，在政治学领域，关于互联网和新兴信息技术的作用，历来都存在两种不同的声音；一种声音认为，互联网会使得民众参与民主政治更加便利，可以有更多的机会实现直接民主；另一种声音则认为，互联网和信息技术会进一步增强政府对公民的监控能力，会使得政府变得更加专制。其实，正如有的学者所指出的那样，国家与社会力量可以利用网络平台进行互动，相互赋权，相互改造。^[8]

不仅在规则的制定过程中应坚持多方利益主体协同共治原则，在规则的实施过程中，亦应坚持。在中国目前的网络平台治理机制中，大致形成了这样一种制度安排：政府监管网络平台，网络平台监管平台上的用户，从而最终实现政府通过网络平台对分散的网络用户进行间接监管的目的。在此制度框架下，网络平台成为规则实施过程中处于中心地位的责任主体，但是，这样一种角色安排往往与网络平台作为一个私营企业所追求的利益目标、所采用的商业模式和技术架构并不完全兼容，因而会影响到治理规则实施的效果。在人类历史上，曾经出现过许多种政府通过某种类型的中介组织来实现对分散个体进行监管的制度安排，但是，这些制度安排的实施并非没有成本的，政府在将一部分公共管理职责转移给私人组织来行使时，后者通常会要求前者给予某种形式的补偿，如特许权或者一般商业机构所无法获得的商业机会。然而，这样一种利益交换往往影响到市场的公平竞争。其实，对于目前的网络平台治理机制而言，亦存在此类的隐忧。在网络平台的义务日趋加重的情况下，如果不能给予其某种激励，单凭法律责任的威慑，难以保证其能积极履行义务，而如果政府机构借助权力机制给予网络平台某种利益机制，如许可证控制，亦会影响市场的公平竞争。在本文看来，在网络平台治理规则的实施过程中，亦应坚持多方利益主体协同共治原则，政府、网络平台、用户和相关利益主体均应各司其职、各担其责，实施侵权的用户不可将自身责任转移给平台，网络平台亦不可将其商业活动所带来的社会治理成本全部转移给政府，政府更不可将本应由其承担的公共管理和服务的职责转移给网络平台。

法国政治家克莱蒙梭曾说过“战争太重要了，不可以把它交给将军们”。今天，我们也可以说，网络平台太重要了，关于网络平台的治理，不可以把它完全交给政府和网络平台经营者来决定，而应坚持多方利益主体协同共治。基于权利与义务的对等原则，多方利益主体在均参与治理规则的制定并享有一定的权利的同时，也应各司其职，各担其责，共同致力于建设健康而有活力的网络空间。

（二）规则治理、技术治理与市场约束互补原则

规则治理、技术治理和市场约束机制是对网络平台进行治理的三种手段，其有着各自的适用空间，共同作用于网络平台治理。其中，规则治理包括法律治理和私人自律两种方式，前者包括政府通过法律、法规、规章各种规范性文件对网络平台的治理，后者包括网络平台企业和行业协会的各项自律性质的规范。

首先，网络平台治理应当坚持法治原则。在互联网刚刚兴起之时，曾经存在乌托邦主义的幻想。^[9]有人认为现实物理世界和网络虚拟世界是两个截然分开的世界，现实世界的法律将无法作用于网络世界，网络的开放性、匿名性特征将使得政府无法对其行为进行追踪，无法对其身份进行识别，无法对其进行有效的执法。然而，互联网的现实发展却表明，网络世界是可以被法律所管控的，互联网不是法外之地。现实世界与网络世界并不是割裂的，而是存在交互关系的。现实世界的法律应该也能够适用于网络空间，网络平台的经营者和其用户都无法脱离主权国家法律的管制。人在网络世界中的行为亦需要遵循一定的规则，网络用户与用户之间，用户与网络平台经营者之间时常会发生争议，其对规则的需要是现实存在的，对此，没有必要也不可能另起炉灶去制定一部与现实世界的法律完全脱轨的准则。即使网络平台会制定一些政策或用户行为规范，其亦是在法律的规制下制定的。

坚持法治原则，并不仅仅意味着网络平台和平台上的用户都应接受法律的约束，还意味着政府在对网络平台进行立法和监管时亦应遵循法治原则，不应当侵犯公民依据宪法所享有的言论自由等基本权利，不得损害网络平台的经营企业依照法律所享有的营业自由的权利，政府在对平台企业和用户的权利进行限制时，应当遵循比例原则，并且，其在做出不利于相对人的决定时，应当遵循正当程序的原则。

其次，应将互联网行业和平台经营者自身的自律规则置于前锋的地位。网络平台现象是近些年来新出现的一种社会现象，它不仅涉及新的信息技术的应用，新的商业模式的产生，同时，它也改变了原有的社会关系，从而产生了新的社会矛盾，而网络平台的经营企业则处于各种矛盾冲突的最前沿，他们既是和网络用户直接接触的机构，也是政府的网络监管命令的执行者，也是最先接受各类投诉的主体，其最了解各种矛盾冲突的形成原因和具体内容，同时也是网络争议解决方案的最初设计者和执行者，因此，在这一领域，立法者不宜站在最前沿，对于新兴社会矛盾不宜采取匆促立法的形式来进行规制，而应督促网络平台行业采取自律措施，尊重网络平台企业及其行业的经过实践证明的行之有效的治理规则。

再次，应当重视技术规制在网络平台治理中的作用。网络空间是特定的技术架构的产物，物理世界的法律规则只有被转换为代码才能被计算机所识别，代码是网络空间的运行规则，在一定意义上，我们可以将代码（Code）看作网络空间的法律规则。^[10]法律的规制对象是人的行为，而代码规制的对象是机器的运行，因此，有些情况下，代码规制比单纯的法律规制更为直接、更为有效。在实践中，网络平台的经营者运用了大量的信息技术手段对平台上的信息内容和用户行为进行自律监管，如何保障技术治理的内容与法律规则的要求相一致是一个值得关注的问题。

最后，应当充分发挥市场机制对平台的激励与约束作用。目前，多数网络平台的商业模式在于吸引用户的注意力，然后再通过招揽商业广告的方式将用户的注意力予以变现，因此，网络经济模式又被称为注意力经济模式。对于网络平台而言，其用户数量越多，平台的价值就体现得越充分，其吸引到的广告数量就越多。因此，在市场机制的激励下，各网络平台之间会展开吸引用户注意力的竞争，另外，还存在着网络平台与传统行业之间的激烈竞争。^[11]网络平台是依靠平台上的信息内容来吸引用户，然而，此信息内容并不是由平台本身所创造的，而是由平台上的商家、用户等第三方内容提供者来提供的，网络平台的作用就在于营造一种有利于创造优质信息内容的网络环境。在多个网络平台相互竞争的市场环境下，市场这只无形之手会引导网络平台主动采取那些能够提升信息内容质量的治理措施，如果网络平台的经营者实施了有损于网络用户利益的行为，会引发网络用户在网络平台之间的转换，市场的惩罚机制往往比政府机构的处罚更为有效。但是，需要注意的是，市场机制对平台企业起到正面的激励与约束作用是有条件的，即在相关市场存在充分的竞争状态，并且，有一套保障公平竞争的法制环境。在垄断的状态下，市场的约束机制就会失灵。在市场上充斥着大量不正当竞争的状态下，各网络平台会“向下”竞争而不是“向上”竞争。

上述各种治理手段之间是相互补充、相互制约的。就规则治理与技术治理的关系而言，技术治理应该在规则治理的框架下进行，平台企业所采取的技术措施应当接受有关执法部门的监管，技术措施的选择与应用以不突破法律强制性规定为底线，同时，立法机构在制定有关规则时，应当考虑其在技术上的可行性；就规则治理与市场机制而言，应当坚持凡是市场和网络平台企业自身能够解决的问题，政府机构不宜强行介入，政府的作用在于营造有利于各网络平台企业公平竞争的法制环境；就技术治理与市场机制的关系而言，一方面，应当禁止网络平台企业以技术治理的名义从事不正当竞争，另一方面，也应防止具有市场支配地位的企业滥用其市场优势阻碍技术的革新。

（三）公开、透明的原则

无论是国家机关制定的各类法律规则，还是平台企业制定的自律规范，抑或是政府执法机关或网络平台企业所采取的技术治理措施，都应当做到公开、透明。

在网络空间中，各式各样的网络平台日益发挥着举足轻重的作用，它们不仅掌控着社会公众获取信息的入口，而且还是人与人之间进行网络社会交往不可或缺的媒介，甚至还把持着人们获取各种应用程序的关口。^[12]在许多国家，由于宪法上关于言论自由的保护规定限制了政府对于网络信息进行管制的权力，因此，网络平台的经营者被推到了网络空间治理的最前沿，而政府机构隐藏于幕后。网络平台经营者对网络信息的审查政策和所采用的过滤机制直接决定了人们能够获得和不能够获得何种信息，网络平台制定的用户协议和平台公约直接对网络用户的行为产生约束。因此，网络平台治理规则的公开、透明是非常重要的，这既是网络平台履行社会责任的需要，也是获得用户和社会公众的信任的需要。

（四）鼓励创新原则

治理本身是一种手段，而不是目的，促进社会的进步才是其根本目的。目前，通过创新来引领社会的发展，已成为全社会的共识。这就要求我们在设计网络平台的治理机制时要包容创新、保护创新、激励创新，从而促进社会的进步。因此，立法机构和政府监管机构在对网络平台进行规制时，应当秉持审慎的态度，减少强制干预，对于新技术的应用或新商业模式的运作不要武断地或轻易地做出否定性评价。正如李克强总理所言，如果不是在微信诞生之初对其采取宽容的政策，面是继续沿用老办法对其进行管制，就不会有今天的微信。^[13]

当今网络世界仍处于不断演进的过程中，新的技术不断出现，商业模式不断变化，网络平台的形态亦处于不断演化中，因此，对于网络平台的治理应保持一定的开放性和自由度，鼓励而不是抑制创新。对于网络时代的立法规制，美国著名的联邦法院的法官伊斯特·布鲁克曾告诫称：“立法出现错误是常见的，但是，从来没有像今天技术飞速发展的时代这么多。我们不要试图用不完善的法律体系来生搬硬套我们尚不理解的正处于演进中的世界。我们所应当做的就是，允许那些处于正在演进中的世界的当事人去自主地做出他们自己的决定。那意味着三件事情：使规则清晰明确；在尚没有明确产权的地方创设产权；为人们组建各种讨价还价的机构提供便利。然后，就让网络世界随着它自己的意志去演进，并享受它所带来的好处。”^[14]以上建议，对于网络平台治理，亦适用。