第二节 完善支持起诉制度

《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或者个人向人民法院起诉。”因环境污染、产品质量缺陷、不正当竞争等造成不特定多数人人身、财产损害的或者拒不支付劳动报酬、人身损害赔偿金等严重侵犯弱势群体合法权益的，由于受害人往往属于风险承受能力、诉讼能力较弱一方，在形式平等的民事诉讼中处于实质不平等的地位，支持起诉的目的就在于平衡民事诉讼结构，实现民事诉讼的实质平等。支持起诉制度可以作为环境公益诉讼的补充和完善。实践中，因诉讼意识和举证能力等问题，合法权益受破坏和受污染环境行为直接侵害的公民个人往往难以提起环境诉讼，此时公民可以依据上述规定，向有关部门请求支持，或者起诉时因无直接利害关系，而环境污染和破坏行为又确实发生，法院在审查起诉时应告知当事人更换适格原告。由于法院也属于可以支持起诉的机关之列，其可以依据上述条款发出司法建议书，要求有关机关履行环境保护职能或支持适格原告起诉。例如，2009年11月，云南省昆明市环保局作为原告提起公益诉讼，昆明市人民检察院同时出具支持起诉意见书对原告的诉讼予以支持，这就将环保机关的起诉资格和检察机关支持起诉职能统一起来，既是诉讼方法的创新，又未突破现行法律的规定，是一种极具借鉴意义的模式。

一、支持起诉的主体

在环境侵权案件中，除受害人有权向侵权人主张权利以外，应当鼓励法律规定的机关和有关组织以支持诉讼的形式支持受害人向侵权人主张权利。支持起诉的主体应当包括法律规定的机关和有关组织（而非社会团体），没有任何法律授权的有关机关或组织、公民个人没有提起侵权诉讼的权利。总体而言，司法实践中，支持起诉的情形较少，其中又以人民检察院支持起诉为主。人民检察院可以支持环保机构或者法律授权的环保组织向人民法院提起环境侵权诉讼。必要时，人民检察院也可以直接向人民法院提起环境侵权诉讼。

二、支持起诉的形式

1.由于对支持起诉的形式和程序缺乏具体明确的操作性规定，为避免风险，一般情况下，检察机关在进行支持起诉活动时，采取的都是向原告出具《支持意见书》的形式，并不直接参与庭审。有些基层检察院尝试检察官直接出庭参与庭审^[6]，但这一形式可能对被告产生压力，间接影响了民事诉讼当事人的平等地位。因此，较为理想的做法是，检察机关应原告的申请决定是否出庭支持起诉，原告申请，检察机关经审查后决定出庭的，也只是宣读《支持起诉意见书》并对支持起诉的事由予以说明，不参与法庭调查和法庭辩论。人民法院必要时可以在庭审前，通过听证程序对支持起诉的具体事项进行确认，而在正式庭审中检察机关不必出庭。

2.对于法律规定的机关和有关组织作为原告起诉的情形。人民法院在接受原告提交的材料后，应当对原告提交的有关致害主体、环境污染事实等基本证据材料进行严格审查，必要时可以在立案前通过听证程序等合法形式对相关证据材料进行确认。只有在基本材料得以有效确认的前提下，法院才能受理环境污染案件。同时因法律规定的机关和有关组织并非环境侵权案件中的受害人，仅仅代表环境污染侵权案件中的受害人行使赔偿请求权，所以其不能通过公益诉讼获得经济效益。在案件审理过程中，人民法院应主动查明受害人，如果可以查明受害人，应当追加受害人为共同原告，且裁决将部分赔偿款直接支付给受害人；如果无法查明具体的受害人，则应当裁决将赔偿款提存给相应的行政机关，由该行政机关履行具体的分配以及污染整治等义务。在加害人败诉的情况下，原告因诉讼而支出的诉讼费、鉴定费、评估费、差旅费以及误工费等，应当由致害人承担，并在赔偿款中预先扣除。