第3章 行政许可的设定

·第十一条 行政许可设定原则

设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

〔部门规章及文件〕

《水行政许可实施办法》（2005年7月8日 水利部令第23号）

·第1条 为了规范水行政许可，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督水行政许可实施机关有效实施水行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规，制定本办法。

·第2条 本办法所称水行政许可，是指水行政许可实施机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定水事活动的行为。

本办法所称水行政许可实施机关，是指县级以上人民政府水行政主管部门、法律法规授权的流域管理机构或者其他行使水行政许可权的组织。

·第3条 水行政许可的规定、实施和监督检查，适用本办法。

上级水行政主管部门对下级水行政主管部门，以及水行政主管部门对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于水行政许可，不适用本办法。

·第4条 实施水行政许可，应当依照有关法律、法规、规章和本办法规定的权限、范围、条件、程序和期限。

·第5条 实施水行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

水行政许可实施机关应当公布水行政许可的权限、范围、条件、程序和期限等规定；应当公开水行政许可的实施过程和水行政许可决定的内容。但是，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

水行政许可实施机关应当建立核查、回避、听证、科学决策等制度，保障实施水行政许可的公平和公正。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得水行政许可的平等权利，水行政许可实施机关不得歧视。

·第6条 实施水行政许可，应当遵循便民、高效的原则。

水行政许可实施机关应当精简办事环节，推行便民措施，提高办事效率，提供优质服务。

·第7条 实施水行政许可，应当为公民、法人或者其他组织依法行使陈述权、申辩权、损害赔偿权、申请行政复议权提供便利条件。

公民、法人或者其他组织有权就水行政许可的实施情况向有关水行政许可实施机关或者其他机关提出意见、建议、投诉、批评、检举或者控告；水行政许可实施机关应当认真进行审查，发现水行政许可有错的，应当主动改正。

·第8条 水行政许可实施机关实施水行政许可，应当自觉接受县级以上人民政府和上级水行政主管部门的监督以及社会监督。

水行政许可实施机关应当对公民、法人或者其他组织从事水行政许可事项的活动实施有效监督。

·第十二条 行政许可的设定事项

下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

〔行政法规及文件〕

1.《安全生产许可证条例》（2014年7月29日 国务院令第653号修改）

·第2条 国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称企业）实行安全生产许可制度。

企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。

〔部门规章及文件〕

2.《特种设备行政许可实施办法（试行）》（2003年6月2日 国质检锅〔2003〕172号）

·第2条 特种设备行政许可包括以下项目：

（一）特种设备设计许可；

（二）特种设备制造许可；

（三）特种设备安装、改造、维修许可；

（四）气瓶充装许可；

（五）特种设备使用登记；

（六）特种设备作业人员考核；

（七）特种设备检验检测机构核准；

（八）特种设备检验检测人员考核。

·第3条 特种设备的行政许可采取颁布许可证的形式，许可证由国家质检总局统一制订，其名称如下：

（一）特种设备设计许可证；

（二）特种设备制造许可证；

（三）特种设备安装、改造、维修许可证；

（四）气瓶充装许可证；

（五）特种设备使用登记证；

（六）特种设备作业人员证；

（七）特种设备检验检测机构核准证；

（八）特种设备检验检测人员证。

·第4条 特种设备许可项目中的许可级别、种类，根据规章、安全技术规范确定。

3.《水行政许可实施办法》（2005年7月8日 水利部令第23号）

·第9条 在法律、行政法规和国务院决定设定的水行政许可事项范围内，国务院水行政主管部门可以制定规章，对实施该水行政许可的程序、条件、期限、须提交的材料目录等作出具体规定。

水行政许可实施机关可以根据法律、行政法规、国务院决定和有关规章，以规范性文件的形式对水行政许可执行中的具体问题予以明确。

规章和规范性文件对实施上位法规定的行政许可作出的具体规定，不得增设水行政许可和增设违反上位法的其他条件。

〔请示答复〕

4.《国务院法制办公室对〈关于申请设立饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业是否应当事先取得生产许可证的请示〉的答复》（2003年4月22日 国法秘函〔2003〕73号）

《饲料和饲料添加剂管理条例》第九条规定，设立饲料、饲料添加剂生产企业必须具备法定条件，并经国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门审查同意后方可办理企业登记手续。第十条规定，生产饲料添加剂、添加剂预混合饲料的企业经省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门审核后，由国务院农业行政主管部门发放生产许可证。因此，设立饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业，应当先取得国务院农业行政主管部门颁发的生产许可证，再向工商行政管理部门申请办理企业登记手续。

5.《国家安全生产监督管理局办公室关于危险化学品有关行政许可问题的复函》（2004年7月12日 安监管司办函字〔2004〕124号）

一、按照《城市燃气安全管理规定》（建设部、原劳动部、公安部令第10号）和《城市燃气管理办法》（建设部令第62号）的规定，供给城市中生活、生产等使用的天然气、液化石油气、人工煤气（煤制气、重油制气）等气体燃料属于城市燃气，按《危险化学品安全管理条例》第七十一条规定，不适用于该《条例》。但作为化工原料等非燃料用途的天然气、液化石油气、人工煤气，应纳入危险化学品安全管理范畴。

二、按照《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（国家局令第10号）的规定，危险化学品生产企业，是指依法设立且取得企业法人营业执照的从事危险化学品生产的企业，包括最终产品或者中间产品列入《危险化学品名录》的危险化学品的生产企业。因此，打火机生产企业可视为危险化学品使用单位。

三、危险化学品经营单位将购入的危险化学品配置生产新的危险化学品应视为危险化学品生产单位。若仅重新分装或加入不属于危险化学品的溶剂稀释后销售，则属经营单位。

·第十三条 不设定行政许可的事项

本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

〔行政法规及文件〕

《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（2013年9月19日 国发〔2013〕39号）

一、严格行政许可设定标准

行政许可，是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是各级行政机关在依法管理经济社会事务过程中对公民、法人或其他组织的活动实行事前控制的一种手段。设定行政许可，对人民群众生产、生活影响很大，必须从严控制。今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准。

（一）对企业不使用政府性资金的投资活动，除重大和限制类固定资产投资项目外，不得设定行政许可。

（二）对人员能力水平评价的事项，除提供公共服务并且直接关系公共利益，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，确需设定行政许可的外，不得设定行政许可。

（三）对确需设定企业、个人资质资格的事项，原则上只能设定基础资质资格。

（四）中介服务机构所代理的事项最终需由行政机关或法律、行政法规授权的组织许可的，对该中介服务机构不得设定行政许可。

（五）对产品实施行政许可的，除涉及人身健康、生命财产安全的外，不得对生产该产品的企业设定行政许可。

（六）通过对产品大类设定行政许可能够实现管理目的的，对产品子类不得设定行政许可。确需对产品子类设定行政许可的，实行目录管理。

（七）法律、行政法规或国务院决定规定对需要取得行政许可的产品、活动实施目录管理的，产品、活动目录的制定、调整应当报经国务院批准。

（八）法律草案、行政法规草案拟设定的对生产经营活动的行政许可，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，不得规定国务院部门作为行政许可实施机关。

（九）通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项，不得设定行政许可。

（十）通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项，不得设定行政许可。

（十一）对同一事项，由一个行政机关实施行政许可能够解决的，不得设定由其他行政机关实施的行政许可；对可以由一个行政机关在实施行政许可中征求其他行政机关意见解决的事项，不得设定新的行政许可。

（十二）对同一事项，在一个管理环节设定行政许可能够解决的，不得在多个管理环节分别设定行政许可。

（十三）通过修改现行法律、行政法规有关行政许可的规定能够解决的事项，不得设定新的行政许可。

（十四）现行法律已经规定了具体管理手段和措施，但未设定行政许可的，起草执行性或配套的行政法规草案时，不得设定行政许可。

（十五）行政法规草案为实施法律设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律的其他条件。

（十六）国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。

除法律、行政法规外，对行政机关实施行政许可以及监督检查被许可人从事行政许可事项的活动，一律不得设定收费；不得借实施行政许可变相收费。

·第十四条 法律、行政法规、国务院决定的行政许可设定权

本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

〔行政法规及文件〕

《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（2013年9月19日 国发〔2013〕39号）

二、规范行政许可设定审查程序

法律草案、行政法规草案拟设定行政许可的，起草单位和审查机关都要深入调查研究，加强合法性、必要性和合理性审查论证。

（一）起草单位对拟设定的行政许可，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关组织、企业和公民的意见，同时征求国务院相关部门的意见。

（二）起草单位向国务院报送法律草案、行政法规草案送审稿及其说明时，应当附拟设定行政许可的论证材料、各方面对拟设定行政许可的意见和意见采纳情况以及其他国家、地区的相关立法资料。

论证材料应当包括：一是合法性论证材料，重点说明草案拟设定的行政许可符合行政许可法和本通知规定的理由。二是必要性论证材料，重点说明拟设定行政许可的事项属于直接涉及国家安全、公共安全、生态环境安全和生命财产安全，通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式不能有效解决问题，以及拟设定的行政许可是解决现有问题或实现行政管理目的有效手段的理由。三是合理性论证材料，重点评估实施该行政许可对经济社会可能产生的影响，说明实施该行政许可的预期效果。

（三）国务院法制办应当对法律草案、行政法规草案拟设定的行政许可进行严格审查论证。

对法律草案、行政法规草案拟设定的行政许可，国务院法制办应当征求中央编办、国务院相关部门以及地方人民政府的意见；将法律草案、行政法规草案通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见时，公开征求意见的材料应当就拟设定行政许可的理由作重点说明。

中央编办对起草单位提出的拟设行政许可意见进行审查，对是否确需通过行政许可方式实施管理、是否有其他替代方式、是否符合行政体制改革和职能转变的基本方向、是否符合行政审批制度改革的原则和要求、是否会造成与其他机构的职责交叉等提出审核意见。

经研究论证，认为拟设定的行政许可不符合行政许可法和本通知的规定或设定理由不充分的，不得设定行政许可。有关情况在法律草案、行政法规草案说明中予以说明，说明与法律草案、行政法规草案一并报国务院审议。

（四）涉及重大公共利益，需要及时实行行政许可管理的，经国务院常务会议讨论通过后采用发布决定的方式设定；国务院可以根据形势变化决定停止实施该项行政许可，确有必要长期实施的，及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者制定行政法规。

·第十五条 地方性法规、省级政府规章的行政许可设定权

本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

〔请示答复〕

1.《国务院法制办公室对〈关于提请解释《中华人民共和国行政许可法》有关适用问题的函〉的复函》（2004年8月2日 国法函〔2004〕293号）

四、根据行政许可法第十五条第一款的规定，对依法可以设定行政许可的事项，法律或者行政法规已设定行政许可的，地方性法规或者规章只能对如何实施该行政许可作出具体规定，不得再设行政许可。

2.《对关于对〈行政许可法〉第十五条第二款有关规定理解问题的请示的复函》（2005年2月6日 国法秘函〔2005〕54号）

根据行政许可法第12条第三项规定的可以设定的资格、资质类行政许可事项的性质和特点，资格、资质类行政许可是对从事“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”的市场主体的最低准入要求，在市场经济条件下，这种准入要求无疑都应当是全国统一的。因此，行政许可法第15条第2款规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。也就是说，资格、资质的行政许可都应当由国家统一确定，不存在地方可以设定的资格、资质的行政许可。

·第十六条 行政许可规定权

行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

〔请示答复〕

1.《国务院法制办公室对〈关于提请解释《中华人民共和国行政许可法》有关适用问题的函〉的复函》 （2004年8月2日 国法函〔2004〕293号）

七、行政许可法实施前制定的法律、行政法规设定行政许可，有的没有规定行政许可的条件。为了实施有关行政许可，规章对行政许可的条件作出的具体规定，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令）的有关规定，不属于行政许可法第十六条第四款规定的“增设违反上位法的其他条件”。七月一日行政许可法施行后制定或者修改有关法律、行政法规时，应当按照行政许可法第十八条的要求，对行政许可的条件作出明确规定。

2.《如何理解中华人民共和国行政许可法若干规定》（全国人大常委会法制工作委员会《法律询问答复》 2004年6月15日）

问：一、关于地方性法规不得增设行政许可的问题

《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；……”实践中，对该条规定的“增设行政许可”的概念，我们把握不准，对在什么情况下属增设行政许可，产生了不同的理解。上位法设定了某一行政许可事项，地方性法规在此基础上设定了与这一事项相关的许可事项（但属同一审批主体），是否属于增设许可？

例如，国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》规定，经营碘盐批发要经省级盐业主管机构审批；国务院《食盐专营办法》规定，经营食盐批发业务必须取得食盐批发许可证。据此，省食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例规定，经营碘盐批发和零售业务都要经盐业主管机构审批，分别取得碘盐批发许可证和零售许可证。这里规定的碘盐零售许可证是否属于对上位法的规定增设了行政许可？又如，《中华人民共和国野生动物保护法》规定，驯养繁殖国家重点保护野生动物应当取得许可证，而省实施野生动物保护法办法规定驯养繁殖国家重点保护野生动物、省级重点保护野生动物和非重点保护野生动物（指有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物）都要取得许可证，这是否属增设了行政许可？

答：一、关于地方性法规不得增设行政许可的问题

《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因此，地方性法规在作具体规定时，只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施行政许可的条件、程序等作具体规定。地方性法规在作具体规定时，超出法律、行政法规设定的行政许可事项，设定相关的行政许可，包括来函所列举的情况，属于增设了行政许可。

〔案例指引〕

鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案（最高人民法院指导案例5号）

裁判要点：根据《行政许可法》第十五条第一款、第十六条第三款的规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。根据《行政处罚法》第十三条的规定，在已经制定行政法规的情况下，地方政府规章只能在行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。

·第十七条 行政许可设立禁止

除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

·第十八条 行政许可应当明确规定的事项

设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

·第十九条 设定行政许可应当听取意见、说明理由

起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

·第二十条 行政许可评价制度

行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

〔法律〕

1.《行政许可法》（2003年8月27日）

·第13条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

〔部门规章及文件〕

2.《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（2012年10月26日 质检总局令第149号）

·第45条 省级以上质检部门应当根据工作需要，对本机关以及下级质检部门实施行政许可的情况及存在的必要性进行评价。

·第46条 质检部门可以自行对行政许可进行评价，也可以委托相关评估机构或者组织进行评价。

评价可以采取听证会、论证会、座谈会等形式听取公民、法人或者其他组织以及专家学者的意见、建议。

·第47条 行政许可评价的内容应当包括：

（一）实施行政许可的总体状况；

（二）实施行政许可的社会效益和社会成本；

（三）实施行政许可是否达到预期的管理目标；

（四）行政许可在实施过程中遇到的问题和原因；

（五）行政许可继续实施的必要性和合理性；

（六）其他需要进行评价的内容。

·第48条 国家质量监督检验检疫总局完成评价后，应当对评价的行政许可事项提出取消、保留、合并或者下放管理层级等意见和建议，并形成评价报告，报送行政许可的设定机关。

省级质检部门完成评价后，应当将评价报告以及意见和建议报送国家质量监督检验检疫总局；对地方性法规设定的行政许可事项，评价报告以及意见和建议应当报送行政许可的设定机关，并抄报国家质量监督检验检疫总局。

·第二十一条 停止实施行政许可

省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。