四、“最多跑一次”：从改革到革命

理解当代中国改革开放，政府是关键变量。过去40年，中国政府改革坚持市场化、现代化的改革方向，秉承实用主义、理性主义的改革逻辑，开展了卓有成效的制度供给与创新，广泛运用了试点、地方创新和五年规划（计划）等符合中国国情的政策工具，取得了举世瞩目的改革成就。当然，当代中国的政府改革同样存在诸多问题，主要表现为不断增加的体制机制成本，其症结在于公共事务治理、公共服务供给及其改革始终无法摈弃政府中心主义的逻辑。当代中国政府面临的这一重大挑战，同样困扰着全球许多国家与地区的公共管理实践。如何转变政府中心主义的治理逻辑，实现公共服务供给与民众需求尽可能地相匹配，降低公共管理实践、公共服务供给等的体制机制成本，提高公共服务供给的有效性？这构成了当前全球公共管理改革的核心议题。

始于浙江、燎原于中国的“最多跑一次”改革秉承“以人民为中心”的发展思想，以理念革新为先导，以民众的获得感和满意度为目标和宗旨，通过创新体制机制、广泛运用新技术等方式，有效改变了政府中心主义的治理逻辑，实现了从政府改革向政府革命的颠覆性转变，为求解包括中国在内的全球公共管理理论与实践的重大问题，提供了可能的新思路、新方法和新经验。下面，兹将“最多跑一次”改革的缘起、做法、成效及其扩散情况进行简要介绍。

2016年12月，时任浙江省委副书记、代省长车俊在浙江省委经济工作会议上提出，要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身改革。声势浩大的“最多跑一次”改革在浙江率先拉开帷幕。这既是习近平总书记在浙江工作时倡导的机关效能建设、政府自身改革的再推进再深化，也是推进供给侧结构性改革和“放管服”改革、优化发展环境、加强党风廉政建设的重大举措。

“最多跑一次”改革将“以人民为中心”作为指导理念。习近平同志在十九大报告中明确提出，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，要把“以人民为中心”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。以往的政府改革，大多从政府自身逻辑出发，改革的动议者、执行者、评价者，是政府，也仅是政府。多数民众游离在改革之外，一些民众虽然间接地分享了改革红利，但无法对改革的设计、实施提出适当的反馈。“以人民为中心”，要求公共事务治理以民众的需求为出发点和落脚点。“最多跑一次”，主语是民众，核心也是民众。这一改革以民众到政府办事“最多跑一次”为理念和宗旨，以与民众生产生活关系最紧密的领域和事项为改革起点，以与民众的获得感、满意度为评判改革成效的核心标准，具有显著的“需求导向”“问题导向”“效果导向”的特征，致力于让政府的公共服务供给与民众真实需求相匹配。

“最多跑一次”改革以民众定义的“一件事”为行动基础。“最多跑一次”是指民众到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从政府部门受理申请到做出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。何为“一件事”？这是“最多跑一次”改革的基本问题。传统的行政审批以政府部门相互分割的“事项”为标准，而在民众眼中，“一件事”往往由一个或多个部门的多个“事项”构成。因此，“最多跑一次”改革的第一步就是主动转变立场，从民众的视角定义“一件事”，重新梳理、归并、整合政府权力“事项”，明确规范“一件事”的名称、适用依据，最大限度地缩减“一件事”所需的材料、办事流程、办理时限，尽可能穷尽各种非常规情形的处理方式（如缺少必需材料须二次上门，缺少一项非必需材料可以接受容缺受理）等内容，分批通过报纸、互联网等多个渠道公布实现“最多跑一次”的“一件事”清单。

“最多跑一次”改革以“互联网+政务服务”为技术支撑。互联网和大数据技术是提高政务服务效率和有效性的重要工具，也是“最多跑一次”改革的重要依托。以率先发起“最多跑一次”改革的浙江省为例，2017年2月，浙江省人民政府印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，明确提出充分运用“互联网+政务服务”和大数据，全面推进政府自身改革，倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务，促进体制机制创新，使民众对改革的获得感明显增强、政府办事效率明显提升、发展环境进一步改善，不断增强经济社会发展活力。在实践中，浙江省着力解决公共数据和电子政务领域存在的基础设施条块割裂、网络互联互通不畅、业务系统缺乏协同等问题，同时，制定《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，确立电子签名、电子证照等法律效力，确保网上办事于法有据。浙江省政府也多次召开专题会议，重点审议、协调“信息孤岛”问题，依托地方产业优势，邀请第三方团队协助攻关各部门数据共享，逐项逐条统一格式、统一接口，形成统一的数据库，统一项目名称、子项目名称、数据标签等内容，推进民众跑、办事人员跑向“数据跑”的转变。全国多个省、直辖市、自治区在开展“最多跑一次”改革时，同样以“互联网+政务服务”作为技术支撑，充分运用互联网和数字治理技术。

“最多跑一次”改革以“一窗受理”“一网通办”为主要手段。政府的部门分工和职能细化甚至割裂，是“一件事跑多次”的重要原因。“最多跑一次”改革积极运用习近平同志提出的系统集成方法，以“一窗受理”“一网通办”为主要抓手，打造“线下服务+线上服务”双轨并行的全方位政务服务模式。“一窗受理”致力于在物理空间意义上实现“最多跑一次”，通过行政权力归并、划转，将承担审批和服务职能的部门向行政服务中心集中，改造行政服务大厅的窗口设置，将原来按部门排布的服务窗口按“高频事项专门窗口+综合服务窗口”的形式重新整合，同时，增加行政服务中心人员编制数量，强化规范培训，统一前台受理人员与后台审批人员的工作规范和工作要求，避免因办事标准不一造成的“跑多次”情况。“一网通办”面向民众网上办事，致力于实现“不用跑”，依托各地的政务服务网、政务服务APP、政务信息发布平台等线上综合服务窗口，对接、融合部门的既有平台，完善或新增投资项目和企业注册登记联合在线审批平台、商事登记服务平台、综合便民服务平台等，同时，结合人脸识别、实名认证等技术手段，提高网上办事比例，推进“跑一次”向“不用跑”“网上办”“不见面”等转变。

就最早开展“最多跑一次”改革的浙江省而言，截至2017年底，全省“最多跑一次”事项总数，从改革之初的2 822项精简至2 076项，省、市、县三级可网上办理事项的比例，分别达79.9%、61.5%、55.9%。“最多跑一次”的实现率从2017年6月至2017年底，提高了10.2个百分点，达到87.9%；截至2018年6月，已经达到88.8%。根据浙江省官方公布的第三方评估结果和本书课题组开展的问卷调查数据，民众的满意度明显提升。

更重要的是，“最多跑一次”改革是浙江省撬动其他各领域改革，推进全面深化改革的杠杆和支点。2018年1月2日，浙江省委书记车俊在全省全面深化改革大会上明确提出，必须充分发挥“最多跑一次”改革的牵引作用，以此撬动各领域改革，不断提高改革的系统性、整体性、协同性。如果把全面深化改革看成一项系统工程，那么“最多跑一次”改革就是撬动这项系统工程的杠杆和支点。“最多跑一次”改革自实施以来，其撬动效应已初步显现。在经济发展方面，通过实行“标准地+承诺制+政府代办制”，以及区域环评、区域能评、联合测绘、联合踏勘、联合评价、施工图联审、联合验收等改革举措，企业投资项目审批时间大大缩短，营商环境大为改善；在社会治理领域，嘉兴市在桐乡首先探索自治法治德治“三治合一”的基础上，致力于自治法治德治“三治融合”；在公共服务领域，2018年4月底省政府办公厅下发《浙江省医疗卫生服务领域深化“最多跑一次”改革行动方案的通知》，加快推进“最多跑一次”改革向医疗卫生服务领域延伸；在监督问责方面，台州市首创“市长助跑”微信平台，拓展社情民意集聚与反馈的渠道，提高政府与民众的沟通效率，强化政府内部的纵向问责。

自2016年底浙江省委、省政府提出“最多跑一次”改革至今，这一改革业已从“地方探索”跃升为“顶层设计”，从“区域创新”扩散为“全域改革”，甚至获得了部分西方国家的赞誉。

在纵向制度化层面，2017年2月，浙江省正式启动“最多跑一次”改革。2017年5月即得到中央关注，中共中央办公厅信息专刊印发了浙江省“最多跑一次”改革经验。2017年9月，国务院办公厅通报表扬浙江省“最多跑一次”改革。2018年1月23日，中央深改组专门听取了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并建议向全国推广。之后，“最多跑一次”被写入2018年国务院政府工作报告。“最多跑一次”改革这一“地方探索”，经过短短一年时间，即跃升为具有较高显示度的“顶层设计”。

在横向扩散层面，自2017年2月浙江省人民政府印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》至2018年6月，从中共中央、国务院、中央各部委到全国各省、直辖市、自治区，共颁布400余条“最多跑一次”相关政策文件。“最多跑一次”改革从“一枝独秀”演变成为“全面开花”。具体来看，2017年2月浙江省发布“最多跑一次”改革实施方案后，2017年3月陕西省西安市即提出实施“最多跑一次”改革，并在2017年5月颁布《西安市推进“最多跑一次”改革实施方案》。2017年4月，“最多跑一次”扩散到安徽、吉林、福建三省。2017年6月，“最多跑一次”扩散到内蒙古、河北、辽宁、江苏、宁夏等省、自治区。2017年7月，“最多跑一次”扩散到四川省。2017年8月，“最多跑一次”扩散到甘肃、山西二省。2017年9月，“最多跑一次”扩散到云南、陕西、青海、黑龙江等省。2017年9—12月，“最多跑一次”扩散到山东、河南等省，并在之前已扩散省份得到更多实践应用。2018年1月，“最多跑一次”改革得到中央深改组的肯定与推广，此后，“最多跑一次”更大范围地辐射到全国。截至2018年6月，全国除港澳台外的31个省、直辖市、自治区中，已有29个提出并开展了“最多跑一次”或类似改革。

注释

[1]刘少华：《浙江“最多跑一次”法国人点赞》，《人民日报•海外版》2018年11月21日。