三、中国问题，也是世界问题
体制成本不断增加，是当代中国政府改革问题的主要表征，其核心症结或者说深层次的问题，在于改革始终无法摆脱政府中心主义的治理逻辑，即公共管理、公共服务以公共服务组织（主要是政府）作为基本单位，分析讨论公共服务组织的行为。政府改革如果仅从政府自身逻辑出发，首先考虑的可能是固守甚至扩张自我利益，即使有意削减自我利益也是基于自身的需要，那么，即便改革方向正确、改革逻辑适宜、制度安排有效、工具选择恰当，在具体执行中还是会出现预期目标与实际产出不匹配的情况。无论是政府权力的额外扩张、政府权力的不当配置，抑或是政府对部分权力的过度行使或对部分职责的放任不管，根本原因都在于政府改革的本位主义。
改革开放以来，中国是全球公共管理理论与实践的学习者和受益者。当代中国的政府改革在旨趣和特征上，与全球公共管理理论与实践的演进十分相似。中国政府改革面临的核心问题，即政府中心主义，很大程度上也是当前全球公共管理理论与实践的共性问题。
19世纪末，古典自由主义主导的消极政府权力观日渐式微，积极的政府权力观在西方世界广泛兴起。1887年，伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政之研究》一文，开创性地提出了“政治-行政”二分法，将“行政”作为区别于“政治”的独立领域进行考察，标志着公共管理学的诞生。威尔逊的研究为公共管理理论与实践的首个范式——公共行政范式——的提出，奠定了基础。公共行政范式在20世纪20、30年代进入全盛时期。这一范式主要关注正式的政府组织架构和运行效率，以“政治-行政”二分为逻辑基础，以韦伯的科层制理论、泰勒的科学管理理论为原则，强调公共行政的专门化、技术化、非人格化，强调层级制的权力体系。然而，这种“正统理论”在第二次世界大战结束之后受到了理论界的较多批判，最具代表性的就是西蒙和沃尔多对“政治-行政”二分法的反思和批评。[1]西蒙认为行政行为必然包含某些决策活动，无论是政治（政策）问题还是行政问题，都包含价值与事实两种因素。[2]沃尔多指出：“不管是作为对事实的描述，还是对改革的谋划，简单地将政府二分为政治与行政都是不恰当的。作为对事实的描述，它是不恰当的，因为治理过程是一张‘由自由裁量权和行动构成的无缝之网’。作为对改革的谋划，它是不恰当的，因为它具有和它所企图取而代之的三分方案同样的缺陷：它自身带有分歧、异议和反对声音。”[3]如何走出公共行政的“范式危机”？西蒙和沃尔多分别从“管理主义”的视角和“民主行政”的视角提出了不同路径，并由此引发了公共管理学说史上最扣人心弦的西蒙-沃尔多之争。西蒙主张在“正统理论”框架内进行修正，引入逻辑实证主义，将公共行政发展成为一门真正的科学。沃尔多则主张将民主纳入公共行政中，推进民主制行政，发展规范的政治理论。[4]作为对公共行政范式的超越，沃尔多在20世纪60年代末的明诺布鲁克会议上，主导提出了新公共行政范式，尝试将社会公平纳入公共行政学的讨论，关注官僚机构对弱势群体需求的回应。[5]但是，这一范式总体上缺乏核心概念和机制层面的讨论，因而并未成为占据主导地位的理论范式。当然，更为重要的是，进入20世纪70年代后，全球公共管理实践发生了重大变化，无论是西蒙主张的逻辑实证主义的公共行政范式，抑或是沃尔多提出的基于规范价值的新公共行政范式，都失去了广泛指导实践的可能。
20世纪70年代，主张国家干预的经济体普遍陷入滞胀危机，经济下行引发的失业，带来了严重的政治、社会问题。福利国家、凯恩斯主义成为众矢之的。与凯恩斯主义相契合的公共行政范式，同样遭遇了严峻挑战。公共行政范式下的政府运行效率低下、机构臃肿、回应性缺乏等弊端，时刻敲打着政府探索一种新的治理模式。20世纪70年代末，伴随着新自由主义思潮崛起，英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家率先开启了以放松管制、提速增效为核心目标的一系列政府改革，尝试将私人部门的管理组织方式引入公共部门，运用竞争、合同外包、绩效考核、民营化等手段，提高政府运行效率。这场以学习企业管理模式为蓝本的公共管理改革，被学界称为“新公共管理运动”，随之发展起来的理论——新公共管理理论，成为新的公共管理理论范式。[6]新公共管理运动的广泛开展，较为有效地改变了公共行政范式下僵化、无效的政府体制模式，降低了公共财政支出，提高了政府工作效率，较好地回应了西方发达国家的公共财政危机和政府信任危机。同时，这一新范式打破了公共行政范式中政府作为公共服务唯一供给者的垄断局面，极大地促进了公共事务治理的市场化、社会化，拓展了公共服务供给的范围、幅度和多样性。[7]但是，自20世纪90年代中后期以来，随着公共事务治理持续增长的复杂性、碎片化和全球化，新公共管理范式的问题和不足日益显现，集中体现在新公共管理过度强调绩效和产出，忽略了公共管理的有效性、公平性等面向。[8]作为一种理论上的回应，登哈特夫妇在新公共管理的基础上，修正了政府作为掌舵者角色的判断，提出了“新公共服务理论”。该理论认为政府应该更多地扮演服务者角色，公共管理的核心目标是追求公共利益，而不仅仅是效率。[9]新公共服务理论作为一种近乎美好的理想模式，得到了部分理论家的追捧，但遗憾的是，这一理论由于缺乏明确的实践机制，而与新公共行政理论一样，较多地停留在理论形态，只有“服务型政府”等概念得到了实务界的部分采纳。
改革开放以来中国的政府改革，也大抵经历了类似过程。改革伊始，中国政府即效仿公共管理理论与实践的经典范式——公共行政范式，基于“政治-行政”二分的理论基础，主张党政分工、党政分开，同时，大量招录并启用专业技术人才，根据公共事务治理需要设置政府部门，建立了层级分明的科层制体系。[10]20世纪90年代以来，受到新公共管理运动的影响，中国政府积极学习企业管理方式，引入市场化、民营化机制，完善政府内部激励，更多地让市场、社会在公共事务治理中发挥作用，旨在提高公共服务供给效率。[11]在过去较长一段时间中，流程再造、绩效评估、政府购买服务、政府雇员、混合所有制等“新公共管理运动”的关键词，大量地出现在中国政府改革的话语之中。进入21世纪以后，中国政府改革借鉴了新公共服务的相关理念，提出了服务型政府建设的战略目标等。然而，与多数国家一样，中国政府在服务型政府建设中面临诸多困难，在机制层面，还未能真正实现从“掌舵”到“服务”的根本性转变。更为重要的是，政府本位的治理逻辑与服务者的角色，存在严重的紧张关系。
总的来看，公共管理理论与实践经历了公共行政范式、新公共管理范式，如今已经进入后新公共管理时期。无论是早期的公共行政范式，之后的新公共管理范式，抑或是晚近兴起的合作治理理论等，都为全球公共管理改革提供了广泛的指导和支持。然而，就单一理论而言，它们也遭受了诸多质疑。因此，在后新公共管理时期，大多数国家的公共治理体系都是以科层制为基础的公共行政范式和基于市场与竞争的新公共管理范式，以及后新公共管理的网络化组织模式的混合体。[12]随着公共治理性质、内容、需求以及外部治理环境、治理网络等的深刻变迁，全球公共管理实践逐渐显现出诸多问题，主要体现在以下两方面：一方面，公共行政范式的专业化、分工化模式，使得政府机构臃肿，部门之间的协调成本随着公共事务治理复杂性的不断提高而显著增长；另一方面，新公共管理的企业化运作模式，使公共服务组织过度关注效率，而忽视了公共服务供给的有效性。
这些问题归根结底，很大程度上源自政府中心主义的治理逻辑[13]，即公共管理的理论与实践以公共服务组织（主要是政府）作为关注的核心内容，以公共服务组织（主要是政府）作为分析讨论公共管理、公共服务的基本单位和逻辑出发点。正如后新公共管理时期逐渐兴起且得到理论界较多关注的新公共治理理论所批评的，公共行政理论和新公共管理理论的核心问题在于，它们大多关注公共服务组织的实践，而忽略了公共服务是“服务”的现实，在公共服务供给日益碎片化、公共服务供给更加需要跨组织运转的当下，仅关注封闭的行政过程（传统公共行政强调的内容）或组织的内部管理（新公共管理强调的内容）是不可能的。同时，这些理论把公共服务看作生产而非服务的过程，它们的概念大多来自生产部门，而非服务部门，这是已有理论的致命瑕疵。[14]遗憾的是，无论新公共治理以及作为其最新进展的公共服务逻辑[15]，抑或公共价值管理[16]、整体性政府[17]、整体性治理[18]等，同样强调回归公共服务本质、强调民众参与的理论，都没有就后新公共管理时期如何超越政府中心主义，即公共管理转型的实现条件及其具体机制进行充分讨论。
注释
[1]参见王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。
[2]参见赫伯特·西蒙：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，北京：北京经济学院出版社，1988年，第44～59页。
[3]德怀特·沃尔多：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》，北京：中央编译出版社，2017年，第161页。
[4]参见郁建兴、任杰：《沃尔多〈行政国家〉及其当代意义》，《公共管理与政策评论》2018年第4期。
[5]参见陈振明：《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化》，《政治学研究》1999年第1期。
[6]参见郁建兴、吴国骅：《超越新公共管理——基于政治层面的思考》，《湖南社会科学》2004年第1期。
[7]参见陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期；陈天祥：《新公共管理：效果及评价》，《中山大学学报（社会科学版）》2007年第2期。
[8]参见郁建兴、吴国骅：《超越新公共管理——基于政治层面的思考》，《湖南社会科学》2004年第1期。
[9]参见珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第150～162页。
[10]参见袁超：《后备干部与当代中国的精英转换》，《治理研究》2018年第4期。
[11]参见郁建兴、吴国骅：《新公共管理运动与官僚制》，《教学与研究》2003年第9期。
[12]See Erik M. Eriksson，“Representative Co-Production： Broadening the Scope of the Public Service Logic，” Public Management Review，vol. 21，no. 2，2019，pp. 291-314.
[13]政府是公共服务组织中最重要的组成部分，也是公共服务的主要供给者，而且以公共服务组织为中心的核心问题即政府中心主义，因此，为方便理解和更加鲜明地突出问题的关键，本文使用“政府中心主义”这一更加确切的说法。
[14]See Stephen P. Osborne，Zoe Radnor and Greta Nasi，“A New Theory for Public Service Management? Toward a （Public） Service-Dominant Approach，” The American Review of Public Administration，vol. 43，no. 2，2012，pp. 135-158； 参见竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中国行政管理》2016年第7期。
[15]See Stephen P. Osborne，“From Public Service-Dominant Logic to Public Service Logic：Are Public Service Organizations Capable of Co-Production and Value Co-Creation?”Public Management Review，vol. 20，no. 2，2018，pp. 225-231.
[16]See Gerry Stoker, “Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?”The American Review of Public Administration，vol. 36，no. 1，2006，pp. 41-57；何艳玲：《“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式》，《政治学研究》2009年第6期。
[17]See Tom Christensen and Per Lægreid，“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform, ” Public Administration Review，vol. 67，no. 6，2007，pp. 1059-1066.
[18]参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。