第一节　区域协调发展现状

一、区域协调发展的特征与现状

2017年是区域协调发展提出的第13个年头，经过“十一五”的战略规划和“十二五”的初步实施，我国区域协调发展呈现如下特征：其一，区域经济格局呈现多支点结构；其二，区域差距整体缩小、局部扩大；其三，区域协调发展政策不断出台；其四，区域协调发展机制日益完善。

（一）区域经济格局呈现多支点结构

我国区域空间格局均衡化趋势明显，区域空间上的支撑点不断完善。改革开放以来，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区形成了支撑我国华南、华东和华北的主要经济性空间实体——城市群；在一场产业转移浪潮和国际金融危机之后，中部崛起的必要性日益凸显，包括长江中游地区和中原经济区在内的广泛的中部地区成为承接产业转移的主要目的地，中部城镇化率开始逐步回升；西部大开发的实施使西南和西北成为新的投资热土，成渝、关中-天水城市群逐步形成。随着我国区域经济的进一步均衡和城镇化进程加快而形成大面积的城市地区，更多的战略支点可能出现，包括北部湾经济区、天山北坡地区，东北中部地区、海峡西岸地区，都形成了次一级的新战略支点（见图2-1）。

1978年12月，十一届三中全会确立了“改革开放”的国家政策，东部沿海地区率先发展起来。从1979年四个经济特区、1984年14个港口城市、1988年海南经济特区、1990年上海浦东开放开发，我国的城镇化率由1978年的17．9%迅速提升至2000年的36．22%，年均增速为0．83个百分点。这22年间，我国人口平均增长率为1．26%，除去人口自然增长因素，仍有2．32亿人净流入城市。我国经济开始向区域经济和城市化阶段转型。

纵观我国21个城市群，可按发展的规模和成熟程度进行划分。

第一等级标准：人口规模大于5 000万，土地规模超过6万平方千米，人口密度大于600人／平方千米，城镇化率在60%以上，包括长江三角洲城市群（以下简称长三角）、珠江三角洲城市群（以下简称珠三角）、京津冀城市群（以下简称京津冀）。这是国家级城市群，具有重要的经济引擎作用，是三大战略的原动力区域，对全国具有辐射带动作用，也在相互平衡中重塑了中国的经济地理。

第二等级标准：人口规模大于3 000万，土地规模超过5万平方千米，人口密度大于400人／平方千米，城镇化率在50%以上，包括长江中游城市群（以下简称长江中游）、成渝城市群（以下简称成渝）、山东半岛城市群（以下简称山东半岛）。这是区域级城市群，在各板块内形成较好的集聚效应，是新型工业化和新型城镇化推进速度最快的区域，活力最强。

第三等级标准：人口规模大于1 500万，土地规模超过3万平方千米，人口密度大于300人／平方千米，城镇化率在45%以上，包括中原城市群（以下简称中原）、辽中南城市群（以下简称辽中南）、海峡西岸城市群（以下简称海西）、哈长城市群（以下简称哈长）、关中城市群（以下简称关中）。这类城市群具有明显的地域发展指向性，其人口的集聚能力较强。

第四等级标准：人口规模大于500万，土地规模超过2万平方千米，人口密度大于200人／平方千米，城镇化率在40%以上，包括北部湾城市群（以下简称北部湾）、晋中城市群（以下简称晋中）、呼包鄂榆城市群（以下简称呼包鄂榆）、宁夏沿黄城市群（以下简称宁夏沿黄）、黔中城市群（以下简称黔中）、滇中城市群（以下简称滇中）等。这类城市群位于中西部省区，等同于以省会城市为发展中心打造的小型都市圈。

对我国十大城市群进行分析发现，自1978年改革开放以来，城市群逐步成为我国经济发展转型的主要空间载体，城市经济已成为经济增长和社会发展的驱动力（见表2-1）。

1978年我国十大城市群GDP占全国比重仅为58．29%，三大城市群占比26．6%。彼时经济形式单一，城市与农村界限尚未打破，行政区划问题尚未解决，大城市的行政垄断效应明显。在20世纪80年代和90年代前期，城市群一直没有发挥其作用，这与市场经济体制尚未确立有关：以行政手段为主的计划经济依旧占主导地位，传统意义上的大城市与周边城市并未抱团成群。2000年，十大城市群和三大城市群占比分别上升到64．21%和33．48%，城市群的集聚效应逐步显现，改革开放政策的沿海优先发展红利释放。2005—2008年，我国主要城市群GDP占比出现波动，2008年之后显著回升。“十一五”末，十大城市群和三大城市群占比分别为70．98%和36．85%，此时我国城镇化率接近50%（49．85%），城镇化发展速度较快。“十二五”末，十大城市群占比又上升了2．79个百分点，三大城市群占比回落0．35个百分点，说明除了长三角、京津冀、珠三角之外的城市群进入规模扩张期。这些城市群位于中西部，最大的两个是长江中游和成渝，它们与长三角共同构成长江经济带的三个支撑点。

此外，发展速度较快的还有山东半岛、中原和关中三个城市群，三者均位于黄河流域，与长江经济带在空间上平行。随着《山东半岛蓝色经济区发展规划》《中原城市群规划》和《关中城市群核心区总体规划》的批复，一条以黄河为纽带的经济走廊即将支撑起北方经济空间。

总之，我国区域经济格局呈现沿长江、黄河和丝绸之路向西扩展和沿海从南向北串联的两大空间趋势，形成以东部为前沿、中部为中转站、西部为发展腹地的战略格局，大中小城市群协调发展，四大板块相互配合。

（二）区域差距整体缩小、局部扩大

我国区域划分先后经历了新中国成立后的沿海-内地“二元”时代、“七五”时期东中西“三元”时代和“十一五”时期东中西东北“四元”时代，区域关系从沿海内地的海陆地理关系转化为具有显著经济集聚特征的社会经济关系。总体而言，我国区域差距变化最大的时期是20世纪90年代后期和21世纪前10年。

1978—2015年，我国区域经济发展差距收窄明显（见图2-2），北京、天津、上海等直辖市与甘肃、云南、贵州等西部省区的人均GDP指数下降，整个指数图趋于平稳。内蒙古、河南、湖北、重庆、陕西等省市实现了自我超越。河北、陕西、黑龙江、西藏、甘肃等省区低于全国平均水平，出现相对经济倒退。

2000年，全国31个省区（港澳台和南海地区由于数据缺失不列入计算）中，上海作为我国经济中心城市，人均GDP远超其他省区。排在全国前10的省区中，8个是东部沿海省区，2个属于东北地区。最后10位中，西部省区占了8个，中部占了2个。全国的经济发展情况排序是东部、东北、中部、西部，符合我国对外开放的战略和沿海地理衰减规律（见表2-2）。

2005年，全国31个省区（港澳台和南海地区由于数据缺失不列入计算）中，上海、北京分别作为我国经济中心、政治中心，人均GDP远超其他省区。排在全国前10的省区中，8个是东部沿海省区，1个属于东北地区，1个属于西部地区。最后10位情况与2000年情况一样。全国的经济发展情况排序是东部、东北、中部、西部，仍符合我国对外开放的战略和沿海地理衰减规律（见表2-3）。值得肯定的是，我国沿海地区的人均GDP实现了翻一番的增长，上海、北京从人均2万元跨入人均4万元大关，天津、浙江、广东、江苏增速也很快，沿海整体发展势头迅猛。

2010年，全国31个省区（港澳台和南海地区由于数据缺失不列入计算）中，上海、北京依旧保持领先地位，天津跨入第一梯队，逐步成为北方第二大经济中心。排在全国前10的省区基本格局与2005年一致，值得注意的是内蒙古人均GDP超越广东，成为西部最发达的省区。最后10位情况发生变化：宁夏加速发展，进入第二梯队；海南衰退，跌入第三梯队。第二梯队中，重庆、湖北发展较快，排在第二梯队的前列（见表2-4）。

2015年，全国31个省区（港澳台和南海地区由于数据缺失不列入计算）中，天津、北京、上海依旧保持经济中心地位，天津增速最快，成为人均GDP水平最高的城市。排在全国前10的省区格局基本不变，江苏发展稍快于其他省区，人均GDP位列第四，仅次于津京沪。最后10位情况再次发生变化：青海进入第二梯队，河南进入第三梯队。重庆、吉林、湖北发展较快，成为第二梯队的领头羊（见表2-5）。值得肯定的是，“十三五”末我国津京沪三市人均GDP跨过10万元大关，达到发达国家水平。江苏、浙江也达到中等发达国家水平。

综上，我国区域经济差距呈现整体缩小、局部扩大的趋势（见图2-3）。一方面，东部和中西部发展差距逐渐收窄。2000年，上海的人均GDP是贵州的10．8倍，2015年天津的人均GDP是甘肃的4．1倍，绝对区域经济差距缩小一半多。另一方面，中部、西部、东北地区内部均出现比较大的排名变动，两极分化严重，四大板块出现不稳定状态。比较明显的有：中部的湖北、河南，西部的重庆、甘肃，东北的辽宁、黑龙江，三对省市的人均GDP指数（比值）均扩大，其中重庆、甘肃最严重（人均GDP指数从1．5上升到2）。

（三）区域协调发展政策不断出台

进入21世纪以来，我国四大板块的城镇化率稳步上升，2015年全国城镇化率高达56．1%。具体来看各区域，中部地区城镇化率增速最快，增长了21．55个百分点；其次是西部地区，增长了20．07个百分点；接着是东部地区，增长了19．39个百分点；东北地区增速最慢，增长了9．08个百分点。中西部地区成为我国城镇化推进的主要区域，我国城市化发展呈现后发优势。这一结果应该归功于东中西部协调发展政策的实施，但也要防止东北地区的衰落，注重对东北地区的扶持和振兴。2000—2015年我国若干省市城镇化水平见图2-4。

2016年8月16日，国家发展改革委员会印发《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》。其中，在优化经济发展空间格局一章，更加强调三大战略、扶贫攻坚、城市群建设、蓝色经济区的建设和实施。针对区域协调发展政策，主要注意四个方面：加强顶层设计、提高区域政策精准性、发挥区域指导规划的约束作用、优化规划政策实施与评价机制。自2005年将区域协调发展正式写入“十一五”规划以来，区域协调发展一直是我国国民经济发展的重要方向（见表2-6）。

根据表2-6，“十一五”“十二五”规划对区域协调发展的设计思路基本一致：四大板块战略、主体功能区建设和城镇化建设。“十二五”规划比“十一五”规划多了一部分内容：加大对四类特殊区域的扶持力度。“十三五”规划一改以往的思路，以三大战略和蓝色经济区建设为抓手，以建立健全区域协调发展机制为重点，大力推进区域协调发展，并兼顾对特殊区域的扶持。2015年十八届五中全会提出我国经济新常态下的五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享。其中协调的含义就是处理好发展过程中的重大关系，包括城乡关系、经济与社会关系、区域关系、四化（新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化）关系等。

在区域协调发展过程中，我国区域政策主要包括以下方面：第一，发挥市场机制的决定性作用，推进制度创新。第二，转变政府职能，建设服务型政府。第三，深化对外开放，拓展区域发展新空间。第四，优化城市群建设，以城镇化提升区域发展。第五，凭借产业转移，加强区域经济合作。

第一，关于市场机制的创新，主要体现在京津冀协同发展的建设上。在市场经济条件下，生产要素的跨区域自由流动是促进区域协调发展的关键。京津冀在产业、金融、土地、人才管理等政策上均存在不平衡的现象，只有打破限制要素自由流动的各种体制机制障碍，打破地区封锁和垄断，才能建立统一开放、竞争有序的市场体系，促进资源在各区域间的优化配置。另外，对交通、能源、电信等基础设施进行改善提升，有利于打通要素流动渠道。

第二，关于政府的职能转变，主要体现在两个方面：国家战略的大力推进和基本公共服务的均等化。这需要中央政府与地方政府共同完成服务型政府转型。十八大报告将推动区域协调发展作为我国经济社会发展的重大任务。之后，我国在四大板块区域发展总体战略的基础上，又相继提出“一带一路”建设战略、京津冀协同发展战略、长江经济带建设战略。这已经被写入“十三五”规划文本。在实施三大战略时，势必要协调好各地区和各部门的利益，稳步有序地推进。此外，地区间公共服务差距仍不断扩大，政府有义务和责任实施公共服务均等化，向落后地区进行政策倾斜和重点投资，鼓励和促进落后地区的医疗、教育、信息等公共服务事业快速发展。

第三，关于深化对外开放，主要体现在“一带一路”倡议的实践上。丝绸之路经济带联通了中亚各国，是我国在面对美国的太平洋经济封锁时所采取的优化对外开放战略。海上丝绸之路连接了我国的东南沿海省区、东南亚、北非和西欧，它以港口城市为门户，建立起内联外接、贯通内陆的综合经济和物流体系，提高了我国东南沿海地区的对外开放水平。

第四，关于城市群建设，主要体现在21个城市群的构建。除了东部沿海三大城市群，国家发改委又批复了长江中游、成渝、中原等多个城市群的规划。以国家级、区域级、次区域级、地区级城市群来支撑全国城镇体系，提升中西部地区的人口资源环境承载力，加快这些地区的经济社会发展。

第五，关于产业转移，主要体现在制造业由东部向中西部转移。2012年，国家工信部发布了《产业转移指导目录》，主要针对产业承接地的盲目竞争、产业无序流动和落后生产力的转移问题进行协调。针对中西部地区承接产业转移，国务院于2010年下发了指导意见，包括财政税收优惠、多种金融渠道、土地指标优先、产业门槛降低、公共服务支持、劳动就业保障、产学研体系构建等方面。产业转移政策本质上就是加强区域间产业联系以及区域内产业转型升级，以期提升区域的核心竞争力。

综上，我国区域协调发展从规划到政策实施都呈现以下特点：重点日益突出，机制不断完善，措施对症下药。

（四）区域协调发展机制日益完善

2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，实施区域协调发展总体战略，需要建立健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。其中，市场机制是社会主义市场经济制度下的基础机制，是区域协调发展的基本规律；合作机制是加强区域经济联系的重要手段，也是实现区域协调发展的途径；互助机制和扶持机制作为合作机制的补充，对市场的负外部性和失灵进行纠正，有助于实现区域协调发展。随着理论研究的不断推进，覃成林（2011）又在此基础上构建了区域协调发展机制体系，延伸出了空间组织机制和治理机制，主要是配合主体功能区构建和政府职能转变而提出来的。

区域协调发展机制是区域协调政策的一部分，构建区域协调发展机制本质上就是理清央地政府权责，实现利益分配合理化以及加强后续监督考核。实现的手段往往根据当地府际关系、经济发展方式和水平、市场化程度来因地制宜。根据前面的机制分类，可对我国几大经济区的区域协调机制进行汇总和分析（见表2-7）。

根据表2-7，我国三大城市群均已经形成较成体系的区域协调机制，其中长三角以基层组织为主，以八巨头会议、市长联席会议、合作专题协调推进制度为三个层次，合作机制最为完备。珠三角和京津冀都由中央政府牵头，后者的中央政府意志更为明显。二者在组织方式、利益协调原则、经济合作手段上仍存在不同：珠三角以广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区为主体，三者共同受国家领导，且由国家出面与港澳方面谈判，显示出中央政府的权威性。在发展机遇上，更加照顾香港、澳门的利益，合作方式以企业园区建设和贸易合作为主。京津冀三者在合作地位上是平等的，中央政府主要出面协调北京与天津、河北之间的利益问题，发展目标是构建京津冀国际性城市群和北京大首都城市圈。利益分成采取补偿与奖励制度并举的方式，用以刺激地区的经济活力。

长江中游和成渝城市群作为第二层级的城市群，其合作意识已经萌发，地方政府之间已经开始进行座谈会、学术研讨会这样的对接活动。例如：2012年2月10日，湘鄂赣三省在武汉签订《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，建立了三省高层间定期会晤的省际联席会议制度。2012年4月19日，岳阳市、九江市、咸宁市三市市长在岳阳签署了《湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市区域合作框架协议》，三市旅游局长签署了《湖南省岳阳市、江西省九江市、湖北省咸宁市区域旅游合作协议》。

综上，随着我国城市群不断做大做强，东部三大城市群的合作机制逐步稳定，并向法制化阶段迈进；其他城市群也开始模仿三大城市群的合作模式，探索适合自己的合作机制。我国的经济地理格局已呈现多支点的结构，在区域协调机制方面也表现出不断推进和升级的发展势头。

二、区域协调发展中存在的问题

（一）城乡二元结构仍未改变

我国的城镇化发展表现为以政府为主导的大中城市的迅速扩张。城镇化进程的加快，加剧了资源和机会从农业向工业、从农村向城镇的转移。然而，这种大中城市的迅速扩张所产生的巨大投入需求，一方面刺激了农村资源向城市的聚集，另一方面形成了排斥农村人口的倾向，排斥其分享城镇化发展的成果，突出体现就是城乡二元结构的强化。

1978—1985年，随着以经营承包责任制为中心的农村经济改革的推行，我国农业比较劳动生产率有所提高，非农产业比较劳动生产率有所下降，二元对比系数由0．16增长到0．26，二元结构表现出减弱的迹象。从1985年开始，城市体制改革开始之后，城市非农产业发展较快，非农产业比较劳动生产率则先降后升，农业比较劳动生产率总体上趋于下降。2004年，二元对比系数下降到0．15。2004年取消农业税，以及农业规模经营的增加，部分提升了农业的劳动生产率，使二元对比系数到2010年为0．19，2015年为0．47。总体上看，二元对比系数较低，城乡关系明显不协调（见表2-8）。

城乡收入差距是城乡二元结构的另一个表现。1978—1990年，城乡居民可支配收入比从2．57收窄至2．20；1990—2010年，我国的城乡收入差距不断扩大，最高时达到3．33，城镇化与农村现代化严重脱节。2010年之后，城乡收入差距才逐步收窄，但仍高于1978年，二元结构十分明显。

此外，城乡在医疗卫生、教育、交通、社会保险等基本公共服务方面均存在较大差距。仅处在三大城市群内部的农村地区发展较好，中西部地区广大的农村居民生活水平仍然不高。

（二）扶贫工作进入攻坚克难环节

根据每人每年2 300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，截至2016年，我国农村贫困人口还有4 335万人，比上年减少1 240万人。2015年10月16日，习近平总书记在国际消除贫困日的讲话中，明确提出了未来五年我国扶贫开发的目标：到2020年现有标准下7 000多万贫困人口全部脱贫。2014年，全国贫困人口还有7 070万人，2016年剩下4 335万人，年均减贫数达到1 367．5万人。未来3年，平均每年减贫任务达到1 445万人，时间紧、任务重。

此外，当前我国精准扶贫方式主要有发展生产、移民搬迁、教育扶贫、生态扶贫、社保兜底等手段。2014年在全国完成了12．8万个贫困村的2 949万贫困户、8 962万贫困人口的信息采集录入工作，实现了全国扶贫对象的集中管理。2015至2016年，开展建档立卡“回头看”，扶贫识别的精准度进一步提高，各地共向贫困村选派驻村工作队12．8万个，派出驻村干部54万人。全国选派18．8万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱村担任第一书记。在此期间，减贫人口主要致贫原因是家庭经济来源不足、家庭子女入学问题难、所处的自然条件恶劣这一系列社会经济困难和自然条件问题。

未来3年，扶贫将面向空巢老人、老弱病残等贫困人口，这将考验贫困地区的医疗卫生和社会保障两项公共服务的发展水平。因此，社保兜底成为扶持此类人群的主要手段。精准扶贫将面临如下考验：大量的扶贫资金支持、贫困资金的发放与扶贫成效的监督评估。这些贫困人口在2020年之后，仍是扶贫的主要对象，扶贫工作任重而道远。

（三）区域协调发展平台缺乏

我国区域合作呈现如下特点：从地域范围上，发达地区间的合作推广到发达和欠发达地区合作，横跨东中西、跨省的区域合作比比皆是；从空间层次上，次区域、地区甚至园区合作成为主流，这有助于推动要素的直接一体化和信息的透明化；从合作领域上，区域合作已经从产业、财税、金融扩展到教育、科技、生态等领域，更加注重区域间的全方位合作。

随着区域协调发展机制的不断完善，区域协调发展平台却一直构建不足，政府搭台，但企业和其他机构参与积极性不高，这一情况在中西部地区尤为明显。珠三角和京津冀在中央政府主导下，其区域协调发展进程推进速度较快，区域间项目合作数量攀升，新的区域经济增长极表现出强劲的动力。长三角区域协调发展一直以市长联席会议为纽带，但一直存在一个瓶颈：行政色彩浓厚，缺乏法律保障和运行组织。长江中游城市群自2012年提出以来，具有实质性、全面性的协调机制框架尚未出台；成渝城市群的协商仅限于地级市和区一级，还未上升至跨省的大区域层级。

综上，我国区域协调发展中行政色彩浓厚，法律基础薄弱，导致平台构建无从下手，难以快速有序地推进项目合作和经济分成。未来在区域协调发展过程中，应该补齐法律短板，为区域协调发展提供平台支撑。