第二节 相关概念的界定与辨析
一、党政领导干部的概念及其重要性
在我国，“干部”在党和政府的各种文件中是一个频繁使用的词汇。这个词最初来自日语，是“骨干部分”的意思。实际上，日语的干部又是根据法语“ cadre”一词意译而来的。在法语中， “ cadre”的本义是骨骼，其引申义为在军队、国家机关和公共团体中起骨干作用的人。
在日语中，干部一词并非政府的专门用语，实际上，日本企业界到目前为止依然用干部来指代在企业中承担一定管理责任且有下属人员的各级领导者和管理人员。例如，日本著名管理学者"山芳雄对干部的定义就是“拥有一个以上下属的人，相当于英语中的‘ manager’ ” 。他指出，干部在社会的各种组织中居于领导者的地位，除了企业中的经营者、部长、科长、主任、班长，干部还广泛存在于政府机构、事业单位、地方自治机构、医院、学校、工会和各种团体等一切组织中。干部所从事的活动可以概括为“利用人来工作” ，因此，各个组织的命运好坏都掌握在这些干部手中。他还指出，作为干部，除了应当具备基本的人格和资质，还应当至少具备以下七种能力：目标指向力、发现良策的能力、组织能力、传达能力、赋予积极性的能力、培育部署能力、自我革新能力。[2]
干部一词在20世纪初引进中国后，很快得到广泛使用。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会制定的党章中，首次使用了干部一词。但在相当长的时期内，干部这一概念的内涵比较模糊，它并非专门指领导干部，还可以指一般干部。关于干部的这种使用方式，可能是受到了苏联的影响。在俄语中也有干部（кадры）一词， 《苏联大百科全书》对干部的解释是：“党的、苏维埃的、经济的、工会的、共青团的和其他组织中主要的、固定的、受过训练的工作人员，科学、文化、军队和国民经济所有部门受过训练的主要专业人员。 ”[3]我国在相当长一段时间内基本上延续了苏联对干部一词的用法。比如1956年出版的《新知识词典》所做的定义就是“干部指社会主义国家党组织、政权组织、工会组织、共青团组织和其他社会组织中有一定训练的工作人员，以及科学和文化部门、武装部门、国民经济各部门各种专业人员中的常备人员”[4]。
新中国成立之后，干部的概念逐渐清晰，它通常是指在党和国家机关、军队、人民团体、科学、文化等部门和企事业单位中担任一定公职的人员，干部主要是一种区别于工人、农民和其他人的特定身份。近年来，随着社会主义市场经济体制的确立以及行政体制改革的开展，干部的概念也在发生变化，最主要的变化有两点：首先是随着市场经济体制的确立，企业的各类人员从党政干部队伍中基本分离出去，除了国有企业的部分重要领导干部，绝大部分企业工作人员已经不再属于党政领导干部的序列；其次是随着《公务员法》的颁布，对于党政机构以及相关部门的人员，遵循《公务员法》的要求加以管理，即使是在党政机关，干部也逐步转变成公务员。目前，干部一词开始越来越多地指向党政领导干部。
所谓党政领导干部，是指在我国各级党政机关中承担一定领导责任的人。从中组部颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》以及中共中央颁布的《党政领导干部交流工作规定》等文件中明确的适用对象可以知道，在我国现有体制下，党政领导干部是指中共中央、全国人民代表大会常务委员会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构领导成员，最高人民法院、最高人民检察院领导成员（不含正职）和内设机构领导成员；县级以上地方各级党委、人民代表大会常务委员会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构领导成员；上列工作部门的内设机构领导成员。[5]根据以上定义我们可以知道，除了党和国家领导人，在地方乡镇级别以上的党委、政府机构中担任领导职务的人均属党政领导干部。也就是说，在我国，除了党和国家领导人，省部级、地厅级、县处级、乡镇和科级在领导岗位上的干部，统称为党政领导干部。在实践中，凡是由各级组织部门管理的干部，在理论上均为党政领导干部。因此，本研究将研究对象即党政领导干部界定为地方乡镇级党委、人民代表大会常务委员会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的副科级以上领导成员。
在实践中，经常会将党政领导干部划分为两类人员。第一类是地方党政领导班子成员，即县级以上地方党政领导班子成员；第二类是党政工作部门领导班子成员，即县级以上党政工作部门、办事机构、派出机构以及其他直属机构领导班子成员。
党政领导干部是党和政府的中坚力量，在党和政府的路线、方针和政策的执行中扮演着决策者、组织者以及领导者的角色，他们的素质修养以及工作状态对于党和政府的执政能力和执政水平都具有显著的影响。因此，党和政府非常关心党政领导干部队伍的建设，努力采取多种不同的手段确保能够选拔出高素质的合格党政领导干部，并且通过综合性的考核和评价手段来确保得到任用的党政领导干部达成良好的工作绩效。
近年来，党和政府为了确保党政领导干部队伍的建设，不断制定并逐渐完善各项相关的规章制度。这主要表现在以下几个方面：
第一，在党政领导干部的选拔任用方面，分别制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》 。
第二，在党政领导干部考核方面，制定了《党政领导干部考核工作暂行规定》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行） 》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行） 》 《党政领导班子和领导干部年度考核办法》 。
第三，在党政领导干部交流方面，制定了《党政领导干部交流工作暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》 。
第四，在党政领导干部辞职方面，制定了《党政领导干部辞职暂行规定》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》 。
第五，在党政领导干部个人事项报告方面，先后颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》 。
第六，在党政领导干部问责方面，制定了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 。
党政领导干部的重要性还体现在2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年） 》中。在这份关于未来十年的国家人才发展规划中，专门提到了一支人才队伍的建设问题，这就是党政人才队伍的培育和发展，而党政人才队伍的核心显然就是党政领导干部这支队伍。该规划指出，我国在党政人才队伍建设方面未来准备实现的发展目标是：按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求，以提高领导水平和执政能力为核心，以中高级领导干部为重点，造就一批善于治国理政的领导人才，建设一支政治坚定、勇于创新、勤政廉洁、求真务实、奋发有为、善于推动科学发展的高素质党政人才队伍。到2020年，具有大学本科及以上学历的干部占党政干部队伍的85%，专业化水平明显提高，结构更加合理，总量从严控制。
该规划指出，为达到上述目标，我国准备采取以下几个方面的重要举措：第一，适应科学发展要求和干部成长规律，开展大规模干部教育培训，加强干部自学。第二，实施党政人才素质能力提升工程，构建理论教育、知识教育、党性教育和实践锻炼“四位一体”的干部培养教育体系。第三，坚持德才兼备、以德为先用人标准，坚持民主、公开、竞争、择优改革方针，树立坚定信念、注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的用人导向。第四，扩大干部工作民主，加大竞争性选拔党政领导干部工作力度，拓宽选人用人渠道，提高干部工作科学化水平，促进优秀人才脱颖而出。第五，实施后备干部队伍建设“百千万工程” 。第六，注重从基层和生产一线选拔党政人才。第七，加强女干部、少数民族干部、非中共党员干部培养选拔和教育培训工作。第八，实施促进科学发展的干部综合考核评价办法。第九，建立健全党政干部岗位职责规范及其能力素质评价标准，加强工作业绩考核。第十，完善党政人才分类管理制度。第十一，加大领导干部跨地区跨部门交流力度，推进党政机关重要岗位干部定期交流、轮岗。第十二，健全权力约束制衡机制，加强干部管理监督。
当前，我国正处于增长方式转变的关键期、社会发展的转型期以及经济体制改革的深化期。党和政府不仅担负着团结带领全国人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的历史重任，而且面临长期执政的考验、改革开放的考验、市场经济的考验以及国内外环境的考验，同时面临价值观混乱、精神懈怠、能力和动机不足、脱离群众、消极腐败等各种显在的和潜在的风险。这种纷繁复杂的社会环境，对各级党政领导干部的能力、素质以及工作方式等都提出了更高的要求。党和政府事业成败的关键在整个干部队伍，而干部队伍的关键又在党政领导干部队伍。正因为如此，2012年11月召开的党的十八大特别强调，要坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。毫无疑问，这里的高素质执政骨干队伍的关键在于各级党政领导干部队伍的基本素质、工作能力以及工作动机。
党的十八届三中全会以来，党中央对党政领导干部队伍的建设提出了更高的要求，不仅修订和完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》 ，而且大大增强了反腐力度，尤其是对党政领导干部的贪污腐败行为展开了强有力的打击。各种情况表明，党政领导干部队伍建设问题已经成为新一届党和政府关注的一个重要方面。
二、民主测评及其相关概念
（一）民主测评
关于民主测评，在党和政府的早期文件中一直没有给出非常明确的定义，而且在各种文件中还经常使用与民主测评相关的民主评议、民意测验、民意调查等其他各种概念。事实上，在涉及党政领导干部管理的各种规章制度中，早期的文件大多使用民主评议和民意测验等概念，并没有使用民主测评的概念。直到1998年中组部颁布的《党政领导干部考核工作暂行规定》中，才第一次正式使用民主测评的概念。
中组部于2006年7月发布的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》对于民主测评及其相关概念做出了更为清晰的规定，即民主测评主要了解领导班子和领导干部履行职责情况及领导干部德才表现。民主测评又分为两类：一类是对领导班子的民主测评，主要按照思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设四个类别设置测评内容和评价要点；另一类是对领导干部的民主测评，应当在述职述廉的基础上进行，按照德、能、勤、绩、廉五个类别设置测评内容和评价要点。这一关于民主测评的定义，在2009年中组部颁布的《关于建立促进科学发展的地方党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》以及三个配套的文件中得到延续和完善。
在本研究中，我们对党政领导干部民主测评的概念作如下界定：所谓民主测评，是指组织部门在考核和评价党政领导干部时，在一定范围内，了解其他干部、群众对被考核党政领导干部的履责情况以及德才表现的评价意见的一种方法，它是实现民主监督和公开监督以及了解民意的重要手段之一。也就是说，虽然民主测评的对象既可以是党政领导班子整体，也可以是党政领导班子成员个人，但本研究所研究的民主测评聚焦于对党政领导干部个人的履责情况以及德才表现的考核评价，对党政领导班子的整体表现的民主测评不在本研究的重点研究范围之内。
目前，民主测评成为对党政领导干部的德才状况及实际工作成绩进行评价的一种重要手段，无论是在党政领导干部的选拔任用方面，还是在党政领导干部的综合考核评估以及年度考核等方面，民主测评手段都得到了广泛的运用。这里的民主既体现了多数人广泛有效、直接或间接地参与评价和决策的一种机制，也体现了少数人行使权力并处于多数人的有效制约和监督之下的特点，因此，民主测评实际上有两层含义：一是通过民主测评听取群众对考核对象的评价意见；二是通过民主测评实现对考核对象的监督和管理。
（二）民主评议
所谓民主评议，是指在党内民主生活会上或各类思想教育活动中，党团组织或行政组织中的成员共同对某个人在思想、学习、组织纪律、工作、廉洁等方面的表现做出评价。
在民主测评概念出现之前，民主评议在一定程度上作为其同义词使用。在民主测评概念刚刚出现时，民主评议也曾经与民意测验一起作为民主测评的两个重要手段看待。而在最新的民主测评定义中，已经不再提民主评议的概念。
此外，从字面含义上说，测评更强调测量性评价，而评议更强调议论性评价。在实践中，民主测评通常要求参与测评者以书面的形式，按照事先拟定的项目、指标及其评价等级要求等，对被考核评价的党政领导干部独立做出自己的书面评价，然后通过统计分析得出对被考核评价者的总体结论。而民主评议则要求参与评议者以集体形式对接受评议者的表现等发表个人意见，然后组织者将大家的评价意见综合起来，形成文字材料。因此，这两种考核和评价手段是有一定差异的。
目前，民主评议更多地用于党内民主生活和民主监督方面，其中最主要的体现就是民主评议党员制度。民主评议党员制度是加强党的建设的一项重要制度，它是在1988年12月中共中央批转的中组部颁布的《关于建立民主评议党员制度的意见》中提出的，目前已经成为党内的一项经常性制度。民主评议党员就是按照党章规定的党员条件，通过对党员的正面教育、自我教育和党内外群众的评议以及党组织的考核，对每一位党员在各项工作中的表现和作用做出客观的评价，并通过相应的组织措施来达到激励党员、纯洁组织、整顿队伍的目的。具体地说，建立民主评议党员制度是从严治党，加强党员教育、管理和监督的有效措施。通过民主评议党员可以达到表彰先进、清除腐败分子、严肃处置不合格党员等目的，最终起到保持党组织的先进性，提高党员队伍的整体素质，增强党的凝聚力和战斗力的作用。
又如，2010年3月9日，中组部印发了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行） 》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行） 》《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行） 》三份文件。在《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行） 》这份文件中，就提出了要对地方党委在选拔任用干部方面的工作进行民主评议的要求。这份文件的目的是加强对干部选拔任用工作的民主监督，提高选人用人公信度，制定依据是《中国共产党党内监督条例（试行） 》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行） 》 。
文件要求，地方党委常委会每年向全委会报告工作时，要专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议（简称“一报告两评议” ） 。这种民主评议一般安排在当年年底或者次年年初的全委（扩大）会上进行，可以与领导班子和领导干部年度总结或者年度考核结合进行。而参加民主评议的人员则包括：（1）全委会成员；（2）本级人大、政府、政协领导班子成员；（3）本级纪委常委会成员；（4）本级人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体及本级党委、政府派出机构的主要领导成员；（5）下一级党委和政府的主要领导成员；（6）其他需要参加的人员。很显然，这种民主评议具有党内监督的性质，它强调的是对党委选拔任用党政领导干部这项工作进行的单项民主监督。
（三）民意调查
在2009年印发的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行） 》中，民意调查成为一个与民主测评和民主推荐并列的概念。根据这份文件的定义，民意调查的目的主要是通过社会有关方面的评价，了解地方党政领导班子和领导干部的群众满意度。
民意调查也分为地方党政领导班子和地方党政领导两类。对地方党政领导班子的民意调查主要包括在民生改善、社会和谐、党风政风方面群众直接感受到的工作状态和成效等内容。对地方党政领导干部的民意调查则主要包括履行职责（包括年度目标任务完成情况以及为群众排忧解难、办实事情况） 、工作作风（包括开拓创新与敬业精神以及深入基层、联系群众情况） 、公众形象（包括廉洁自律和接受监督以及道德品行、群众口碑）等内容。民意调查的内容可以根据不同层次、不同地方的具体情况，以及当地群众关注的突出问题，有针对性地进行调整。
民意调查一般采取问卷调查的方式进行，根据实际情况，也可以采取个别访谈、召开座谈会等方式进行。民意调查问卷的设计应当形象、直观、简洁，便于作出判断。调查项目评价意见分为满意、比较满意、不够满意、不满意、不了解。民意调查参加人员的范围一般应为来自基层的党代会代表、人大代表、政协委员，也可根据需要增加来自基层的其他人员或者有关工作服务对象。具体参加人数根据实际情况确定，参加人员可以随机抽样选择。此外，民意调查应当每年定期开展，可以结合地方人民代表大会、政协会以及党代会代表有关活动进行。
通过上述文件内容可以知道，民意调查也是对地方党政领导班子以及地方党政领导干部进行考核评价的一种方式，不过，这种民意调查是指一般意义上的社会评价，其目的在于了解地方党政领导班子和领导干部的群众满意度水平如何。这与对党政领导班子尤其是党政领导干部所进行的民主测评，无论是在评价内容方面，还是在评价主体方面，都存在明显的区别。