二、法治思维与法制思维

自党的十八大以来，党中央要求领导干部按照“法治思维”而不是“法制思维”处理问题。党的十一届三中全会以后，在很长一段时间里，党中央的文件提到的是“发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设”，从20世纪90年代开始，党中央的文件开始提出“社会主义法治”。特别是党的十五大报告把依法治国、建设社会主义法治国家，确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”党的十八大报告及十八届四中全会决定，特别是十九大报告更是突出强调中国特色的社会主义法治、法治思维、法治方式、法治体系、法治理论。

法治在纵向上可以分为三个层次：第一个层次是通过制宪机关的制宪活动和立法机关的立法活动，形成具有实施基础的宪法和法律体系；第二个层次是国家机关在行使职权时严格依据宪法和法律、遵照宪法和法律的规定，坚持宪法和法律至上，即规则之治；第三个层次是法律的规定应当具有正当性和合理性，即良法之治。

就上述法治的第一个层次的任务而言，中国法治建设已经基本完成。2008年发布的《中国的法治建设》白皮书从八个方面描述了中国的法治建设状况，包括建设社会主义法治国家的历史进程、中国特色的立法体制和法律体系、尊重和保障人权的法律制度、规范市场经济秩序的法律制度、依法行政与建设法治政府、司法制度与公正司法、普法和法学教育、法治建设的国际交流与合作。

白皮书对中国法治建设不同阶段的工作进行了详细的回顾。在中国共产党的领导下，中国人民经过革命、建设、改革和发展，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路。1949年中华人民共和国的成立，开启了中国法治建设的新纪元。20世纪70年代末，中国共产党总结历史经验，特别是汲取“文化大革命”的惨痛教训，作出把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放政策，并明确了一定要靠法制治理国家的原则。20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设，由此进一步奠定了法治建设的经济基础，也对法治建设提出了更高的要求。1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。1999年，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。中国的法治建设揭开了新篇章。进入21世纪，中国的法治建设继续向前推进。2002年召开的中国共产党第十六次全国代表大会，将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标。2004年，将“国家尊重和保障人权”载入宪法。2007年召开的中国共产党第十七次全国代表大会，明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署。中华人民共和国成立近70年来，特别是改革开放近40年来，在建设中国特色社会主义的伟大实践中，中国的法治建设取得了巨大成就。

白皮书指出，经过多年不懈的努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。当代中国的法律体系，部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学，主要由七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成。七个法律部门是：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。三个不同层级的法律规范是：法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例。白皮书显示，全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了229件现行有效的法律，涵盖了全部七个法律部门；各法律部门中，对形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的基本的法律，以及改革、发展、稳定急需的法律，大多已经制定出来。与法律相配套，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例。国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。据此，吴邦国委员长宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。

在法治的上述三个层次中，“法制”主要指的是第一个层次，即制度建设，而不能包含法治的第二个层次和第三个层次。目前，中国法治建设的主要任务是完成后两个层次的任务，即重点保证规则之治和良法之治。国家实现治理现代化和全面推进依法治国都在于完成这两大任务，因此，必须将“法制”改为“法治”，将“法制思维”改为“法治思维”。也正因为如此，党的十八届四中全会决定才把长期以来坚持的我国法制建设的基本原则，由“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”改为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。