提高宗教工作法治化水平是全面依法治国的重要环节（代序言）

习近平总书记出席2016年4月召开的全国宗教工作会议并发表重要讲话。他强调，做好宗教工作，必须坚持党的宗教工作基本方针，要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。习近平总书记的重要讲话，从党和国家事业发展全局的战略高度，科学分析了宗教工作面临的形势和任务，深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题，标志着我们党对宗教问题和宗教工作的认识达到了新的高度，是指导我们做好新形势下宗教工作的纲领性文件。

习近平总书记的上述讲话内容博大精深，视野宏阔。其关于宗教法治的新论断、新思想是全面依法治国战略布局的重要环节，体现了习近平法治思想的新发展。笔者从自己的学习领会出发，概括其以下几个方面的精神意旨：

第一，宗教工作形势总体向好，宗教法治化明显加强，宗教活动开展平稳有序。

法治，即依据法律的治理，是同人治相对立的治国方略。从构成来看，它是指由国家法律上层建筑的各个要素（法律规范、法律实践、法律意识等）所组成的系统；从目的来看，它关注法的规范性和有效性，要求严格依法办事，确保实现立法者期望的法律秩序。宗教工作“法治化”意味着使宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、公民从事宗教活动以及国家管理宗教的各项工作制度化、法律化，从而使宗教事务“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，使其具有稳定性、连续性和极大的权威性。

我国依法管理宗教事务肇端于改革开放之初。1982年发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（即“中央19号文件”），同年颁布的现行《宪法》则以国家根本大法的形式规定了宗教信仰自由。1991年，中共中央、国务院下发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（中发〔1991〕6号），明确要求“依法对宗教事务进行管理”，全国范围内的宗教法制工作迅即开展起来。2004年，《宗教事务条例》由国务院颁布。这是第一次以综合性行政法规的形式，为依法管理宗教事务提供依据。经过改革开放三十多年来的大力发展，我国宗教事务的管理实现了从政策主导向依法管理的转变，初步形成了有关宗教事务管理的法规、规章体系。与此同时，国家宗教事务管理机关和各省、自治区、直辖市关于宗教事务管理方面的地方性法规、政府规章也陆续出台，我国宗教立法初具规模。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对宗教工作提出了新思路、新要求，丰富和发展了中国特色社会主义宗教理论，为做好新形势下的宗教工作指明了方向，提供了基本遵循依据。有关“全面贯彻党的宗教工作基本方针”的表述被分别载入党的十八大报告和《中国共产党章程》中； “宗教工作”作为专章，被写入《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中。这承续了中国共产党对待宗教的科学态度，体现出党的宗教工作方针政策的成熟、自信。从第二次中央新疆工作座谈会，到中央统战工作会议，再到全国宗教工作会议，宗教都是重要内容。整体上看，我国宗教工作领域顶层设计缜密，政策统筹到位，工作部署稳妥。

另据新华社综述文章的统计，《2012年中国人权事业的进展》白皮书透露，截至2012年，全国宗教团体增加到五千五百多个，宗教活动场所达到14万处，全国宗教教职人员增加到36万人，基本形成了较为完善的宗教院校教育体系，各宗教的健康传承有了更好的人才基础，信教群众的宗教需求也得到更好的满足；全国共有1．7万余名宗教界人士在各级人民代表大会、政治协商会议中担任代表、委员，他们依法行使公民权利，代表宗教界参与对国家大事和社会重要问题的讨论，积极建言献策。国务院共取消、调整涉及宗教事务管理的20项行政审批，宗教事务方面的行政审批事项更加规范、透明。历时3年，我国完成了对全国宗教教职人员认定备案和宗教活动场所财务监督管理专项工作。2013年，国家发改委发文规定，宗教活动场所用电执行居民生活用电价格，从而减轻了宗教活动场所的经济负担。2014年，国家宗教事务局与国家质检总局联合下发《关于宗教活动场所和宗教院校申领组织机构代码证的通知》，为宗教活动场所和宗教院校开展民事活动提供便利。截至2013年年底，宗教教职人员在自愿基础上的医疗保险参保率达到96．5% ，养老保险参保率达到89．6% ，且符合条件者全部被纳入低保，基本实现了社保体系全覆盖。此外，各级各类宗教界从事慈善事业、生态环保和社会公益事业等的活动次数和参加人数均具有较大增加。

第二，要坚持党对宗教工作的领导，全面落实党的宗教工作基本方针，全面贯彻党的宗教信仰自由政策，正确对待和处理宗教问题，坚持独立自主自办原则，保障公民宗教信仰自由，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

处理我国宗教关系，必须牢牢把握“坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础”这个根本。党的领导是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家最根本的保证。宗教事务千头万绪，极其复杂，离开党的领导和宗教工作基本方针，容易偏离宗教工作的主航向，陷入官僚主义和经验主义的窠臼。全面推进依法治理宗教，必须牢牢把握“坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础”这个根本。从另一个方面说，必须坚持政教分离，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能的实施，坚持政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理；必须从我国国情和宗教具体实际出发，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，充分发挥宗教在实现社会稳定和谐中的作用；必须依法保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，引导信教群众热爱祖国、热爱人民，出发点和落脚点是最大限度地把广大信教群众和不信教群众团结起来；必须维护祖国统一，维护中华民族大团结，服从、服务于国家最高利益和中华民族整体利益。

第三，要提高宗教工作法治化水平，坚持立法先行，提高立法质量，不断完善宗教相关法律法规体系，优化法律实施，依法加强对宗教事务的管理，坚持政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理。

就宗教法律法规体系的完善而言，当务之急是完成对《宗教事务条例》的修订，实现保障公民宗教信仰自由和规范宗教事务管理二者的平衡，对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产以及法律责任等予以全面规范。同时，还需要制定和出台《宗教事务条例》的一系列配套法规、规章。一般来说，像《宗教事务条例》这样的高位阶行政法规只能对宗教事务（管理）作出原则性规定，付诸实践时还必须通过一系列规章、规定进行细化，使之具有可操作性，从而形成“行政法规—规章规定”的法律实现结构，否则，《宗教事务条例》的规定将无法落实，从而成为一纸空文。这方面的正面例证如：《宗教事务条例》第11条规定，“信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。”本条属于原则性规定，需要有更为具体的规定指导穆斯林的朝觐行为。对此，1995年国务院宗教事务局、国家外汇管理局、外交部、公安部、中国银行、海关总署、民用航空总局等部委联合发布的《关于自费朝觐若干规定的通知》，因合乎《宗教事务条例》的规定而继续有效，起到了将该条例中关于朝觐的规定具体化的效果。反面的例证也不少，例如，《宗教事务条例》第26条规定，“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益”。但由于缺少由各个行政职能部门（如旅游、城建、文化、水利、园林、工商、民政等）联合制定的具有执行力的法律文件，加之各地宗教活动场所在历史渊源、经济发展水平、开发开放程度等方面情况各异，致使“宗教搭台、经济唱戏”和“寺庙被承包”等现象屡见不鲜，在实践中造成混乱与利益冲突。

第四，要牢固树立法治思维和法治观念，坚持在法治轨道上推进宗教工作，坚持政教分离，宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施，同时深入开展法治宣传教育，确保宗教依法治理的整体效果。

首先，要依照法治思维和法治方式调节、规范涉及宗教的各种社会关系，构建积极健康的宗教关系，协调处理好党和政府与宗教、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众之间的关系，宗教内部不同派别或组织之间的关系，促进宗教关系和谐。其次，要提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。宗教执法是将宗教政策和法律规定付诸实施的过程，它直接关系到将“纸面上的法”变成“行动中的法”的实际效果。执法人员在管理宗教事务时的政策水平、宗教学识、工作态度及其自身素质对宗教事务有重大影响。他们在执法中必须了解宗教的特性、结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律实现。如果宗教管理部门及其工作人员不了解、不熟悉宗教，不能有效维护宗教团体的合法权益，“瞎指挥” “乱弹琴”，就会伤害信教群众的感情，败坏宗教管理部门的声誉。为此，必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的公务员队伍，提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。再次，要提高党员干部的法治思维和依法办事能力。党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。应该把宗教法治建设成效作为衡量宗教管理机关工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察宗教干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔法治素养好、依法办事能力强的干部。复次，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所及宗教人士必须遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理，优化宗教事务管理，实现宗教事务的依法善治。最后，要保护广大信教群众的合法权益，深入开展法治宣传教育，教育引导广大信教群众正确认识和处理国法与教规的关系，提高法治观念。一般说来，法律与宗教在产生和实现方式、制裁程序、规范形式及稳定性上存在较大差异，宗教规范的内容、形式、程序等应随着现代社会发展的需要而与时俱进，并在涉及国家利益和社会公共利益以外的法律调整范围内展开，二者冲突时法律具有优先性。

第五，要依法妥善处理涉及宗教因素的社会问题，促进宗教关系和谐，依法解决宗教工作的重点难点问题，发挥宗教界人士和信教群众的积极作用，把他们的力量凝聚到实现中华民族伟大复兴中国梦的目标上来。

党的十八届四中全会决定指出，要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”。当前，宗教财产的法律保护、寺庙宫观“被承包”的法律规制、宗教团体和宗教活动场所的法律定位、教职人员合法权益保护、宗教慈善事业的依法治理与促进、宗教事务立法的民主参与、反邪教治理体系与治理能力创新以及依法严厉打击宗教极端主义、民族分裂主义和暴力恐怖主义等问题十分突出，需要依据党的宗教工作基本方针和宪法、法律认真分析、深入研究，形成合乎社会发展需要的系统政策阐述；要坚决抵御境外利用宗教进行渗透，防范宗教极端思想侵害，高度重视互联网宗教问题，在互联网上大力宣传党的宗教理论和方针政策，传播正面声音。完善、优化宗教工作的体制机制，制定出切实可行的法律对策，用中国特色社会主义理论体系教育宗教界人士和信教群众，培养、造就坚持走中国特色社会主义道路的合法公民和宗教后备力量，促进宗教关系总体和谐稳定。