2.2 新闻自由和报刊业的集中
在今天的德国，媒体不直接由政府控制，通常也不由某一党派控制，而是采取私营的形式。但是，在近代德国的历史上，即在1932年之前的很长一段时期，大概有一半的报纸实际上都是和某一政党联系在一起的，带有明确的政治导向。第二次世界大战之后，德国报纸的功能逐渐发生了转变，从政党的喉舌转变为民主教育的手段，渐渐脱离了和政党的联系。[1]从1945年开始，报纸逐渐被视作为一个自由的、民主的传播途径。颁发于1949年5月23日的德国宪法《基本法》中的第5条对新闻自由做出了如下规定：[2]
“每个人都有权以言论、文字和图像的方式自由发表和传播自己的观点，并通过大众的信息渠道不受阻碍地获取信息。保证报纸的新闻自由，保证电视和电影报道的自由。没有监控审查制度。
这一权利受基本法的限制，同时也受基本法中的青年人保护条款以及‘私人名誉权利法’的限制。”
也就是说，宪法保证人们自由发表言论的自由、获取信息的自由和新闻报道的自由。同时，禁止任何的监控和审查，但是不排除媒体进行自我监督。德国宪法法庭曾宣称：“国家对媒体的调控居于次要位置，媒体出版人和编辑人员应首先对自身负责。”[3]这一自我监督的任务首先是由德意志新闻出版委员会来完成的。
“德意志新闻出版委员会”这一机构成立于1956年，由来自新闻界的20名工作人员组成。它的主要任务是督促媒体进行自我监督，审理公众对报纸、杂志和其他新闻机构的投诉，解决纠纷和矛盾，制定相关规定以规范行业的发展。1973年，德意志新闻出版委员会为本行业的出版商、编辑、记者等新闻从业者制订了一个详细的工作规范，称之为“新闻准则”，1994年再度进行了修订。该准则共有16条，第1条就是“尊重事实，使公众了解真实的情况，这是新闻业的最高准则”[4]。其次，从业人员应该有责任心，对事件进行周密的调查，“在获取报道、信息资料和图片时不能使用不正当的手段。”[5]第7条规定：“媒体对于公众是有责任的，在编辑和出版时不应受到任何第三方的私人或经济利益的影响，出版商和编辑人应拒绝上述行为，严格区分报刊文章和商业广告用途的出版物。广告文章、图片和图画应有一定的标志。”[6]第8条规定：“新闻界应尊重私人生活，尊重隐私权”，但个别情况下有例外的可能，比如个人的行为涉及公共利益。此外，“新闻准则”还要求对法院、医院等公共机构的报道要持以克制态度。[7]可以说，这一工作准则为新闻业树立了全面的规范，使得新闻自由不是没有边际的自由。
1989年10月两德统一之后，东德地区也实现了新闻自由。目前，德国的报纸杂志都由私人经营，企业的组织架构可由企业法人自行决定。德国联邦宪法法庭规定：“报刊企业可以自由成立，并按照私营经济的基本原则、以私营企业的组织模式经营。各个企业在理念上和经济上处于竞争地位，国家的权力机构不得插手其中。”[8]也就是说，禁止政府或是其他性质的机构插手任何一家报社的内部架构。前西德1972年颁布的《企业劳资法》第118条规定：在涉及新闻自由的领域，禁止企业委员会和社会代表有参与决策和监管的权力。[9]此外，德国联邦宪法法庭还在1979年11月6日宣布：“新闻自由也意味着，报纸有确定、保持、改变自己发展方向的权利，以最终实现自己的发展方向。这也是新闻自由的基本条件。”[10]这说明新闻自由不仅包括成立企业的自由，同时企业也享有自行决定发展路线和政策的权利，以保证报纸的基本方向不受外界的干扰。
按照德国宪法第5条的规定，各州也有自己的法律来规定媒体的权利和义务。巴伐利亚和黑森州于1949年、其他的九个前西德联邦州于1964年至1966年间、前东德各州于1991至1993年之间都制定了针对报纸和电台的法规。如除了黑森州之外，所有的联邦州都规定：报刊承担着对公众的职责，也就是说有义务为公众提供信息，帮助人们自由地发表意见，同时履行真实报道的义务，其内容和来源必须经过审查。[11]
综上所述，在当前的德国，政府或是政党对于媒体没有直接的监控，绝大部分报纸和政党没有直接的联系。但是，媒体和国家政治和经济体制之间的关系是复杂多样的，难以一言蔽之。媒体可以在一定程度上影响政治局势，比如揭露某一事件的真相从而让一个政治人物下台，或是使公众的政治立场出现转变，如德国在制定东欧政策的过程中深受媒体的影响，[12]媒体对国内政局的影响力不可小觑。因此，政府有时也会本着维护国家稳定的目的而采取一些行动，取缔那些政治立场极左或极右的刊物，如一家共产党的报纸——《德国国家报》（Deutsche National-Zeitung），就曾于1969年被政府取缔。[13]另外，政府对媒体也会有间接的监控，如政治机构和政党对媒体有所谓“信息加工”的检查，要求媒体的报道和评论要有分寸。如果某一报纸泄露国家机密或是诽谤某人，都会受到指控，如1962年联邦检察院对《明镜周刊》立案审查，原因就在于该杂志有泄露国家军事机密的嫌疑。[14]除此之外，某些政治党派也会有自己专属的报纸，那么在这种情况下，两者之间的关系通常是比较紧张的，报纸会发挥政治监督的作用，以批判的眼光监督本党派的一举一动。如曾名为《前进》（Vorwärts）的报纸，就是社民党（SPD）属下的报纸，它一直对当时德国政府中社民党和自民党（FDP）组成的大联盟持批评的态度，对于社民党在1983年选举中的行为也曾激烈抨击。[15]还有德国最大的新闻社，即德新社，在很大程度上是由政府拨款支持的，所以它一直以来被批评为“不够客观”。[16]此外，众所周知，报纸的运营还会受到广告商的巨大影响。报刊行业本身就是一个高成本的行业，比其他行业平均所雇佣的员工数量要多。如果没有广告收入，报纸无法经营下去，而且报纸的成本会达到当前售价的三倍，高到普通读者无法承受。[17]所以广告商的政治和经济利益都会深深影响到报纸的内容。以德国日报性质的报纸为例，它们收入的30%来自报纸本身的销售额，70%来自于广告收入。[18]通常，广告商和报纸之间会有潜在的协议，报纸总是避免损害广告商的政治和经济利益。一言以蔽之，德国媒体的新闻自由也不是绝对的，而是受制于各方因素。正如媒体语言研究者Good（1989）所说，西方政治体制下的报纸本身就是一种特别重要的“政治的调剂”。[19]
自上个世纪50年代中期以来，德国媒体还一直饱受“集中”的困扰，新闻自由也受到了一定程度的威胁。媒体的“集中”是一个重要的概念，有多层含义。首先，信息的传播是集中化的，特别是政治信息的传播。50年代中期以来，独立的报纸编辑部的数量一直在缩减（从1954年的225家缩减到1976年的121家），没有竞争能力的报社被出售或是被大一些的出版集团吞并。[20]1974年，德国出现了康采恩式的媒体组织，当时有401家地方报纸结成联盟，垄断的局面随即出现，也就是说读者只能看到同一个版本的政治报道。另外，多媒体、跨行业和跨国的出版集团也逐渐产生，如报社也同时经营电台，或是一家康采恩同时经营多个欧洲国家的电视、报纸、杂志和电子媒体。一个典型的例子就是：德国最大的出版集团是1946年成立的阿克塞尔·施普林格有限责任公司（Axel Springer AG），国内有7家大的日报下属于该社，包括两份大报——《图片报》《世界报》（二者的报纸发行量占全国的三分之一），这些报纸不管在经济上还是组织上都受到母集团的控制。[21]1969年，柏林自由大学出版学院曾对当时所有报纸上关于学生示威抗议活动的报道进行了调查和分析。这项调查表明，凡是经济上联系在一起的报纸，报道的内容基本上都是一致的。[22]而且，在德国的大城市，日报都由垄断性的出版集团所控制；在小城市或是乡镇地区，则往往一地只有一家报纸，这样德国报纸集中化的趋势就越演越烈。
其次，德国报纸上的消息和报道很大一部分来自于新闻社，而且各新闻社之间也有合作协议，互相提供新闻稿件，这使得报纸的信息来源也越来越集中。德国大的新闻社主要有如下五家，它们是大众传媒的主要消息来源：
1）德新社（Deutsche Presse Agentur，简称“DPA”）：1949年8月成立于汉堡，是一个由近200多家报纸和电台联合组成的私营股份有限公司，也是世界十大通讯社之一，在德国日报中的采用率高达97.1％（1999年）；[23]
2）电讯社/德通社（Deutscher Depeschen-Dienst/Allgemeiner Deutscher Nachrichtendienst,简称“ddp/AND”）：电讯社于1971年成立于波恩，德通社成立于1946年，是前东德的新闻社，两家机构于1994年1月合并。该社在德国报刊上的采用率为17.6%（1999年）；[24]
3）美联社（Associated Presse，简称“AP”）：1946年在法兰克福设立德国分社，客户数量仅次于德新社；
4）路透社（Reuters）：1971年在波恩设立德国分社；
5）法新社（Agence France-Presse，简称“AFP”）：1947年在法国巴黎设立德国部，1978年在波恩成立德国分社。
上述后三家国际新闻社都属世界十大新闻社之列，在德国报刊上的采用率分别为67.6%,38.2%和22.8%（1999年）。[25]它们的优势是通过其在海外的分部，提供高质量的国外报道，对德国国内的报道、主要是对德新社的报道起到补充作用，因此它们没有涵盖所有领域的报道，如没有体育报道和地方性报道。综上所述，这五大新闻社基本控制了德国全国的信息，使得报纸的信息来源日益趋同一致，在很大程度上影响到媒体的新闻自由。
注释
[1]Schwitalla 1993，4。
[2]Brand/Schulze 1995，63。
[3]Good 1989，25。
[4]Brand/Schulze 1995，64。
[5]同上，65。
[6]同上。
[7]同上。
[8]同上。68
[9]同上，69。
[10]同上，70。
[11]Mast (Hrsg.) 2008，143。
[12]Good 1989，24。
[13]同上，24。
[14]同上。
[15]同上。
[16]同上。25
[17]Brand/Schulze 1995，83。
[18]Brand/Schulze 1995，83。
[20]Good 1989，25。
[21]Chill 1999，22。
[22]Good 1989，25。
[23]同上。
[24]Heinrich 2001，253。
[25]Heinrich 2001，253。