第一章 引言

一、专家参与的困惑

伴随着举世瞩目的中国经济体制改革，以“决策科学化和民主化”为目标之一的政治体制改革也在卓有成效地推进。1986年，时任中国国务院副总理的万里关于《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话被《人民日报》全文刊出标志着这场历史变迁的开端。^注120多年来，党和国家领导人多次强调专家在重大决策事项中的作用，倡导通过建立一整套严格的决策制度和决策程序实现决策的科学化和民主化。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了推进决策科学化和民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，鼓励发挥思想库作用等重要指导意见。这是对新时期中国共产党带领全国各族人民发展社会主义民主政治建设道路的高度概括，也为中国共产党和中国政府在今后一段时期内进一步推进决策科学化和民主化指明了方向，更加激发了专家主动参与中国制度变迁的热情。近年来，我们可以从诸如国家科技、教育中长期规划、医药卫生体系改革、控制温室气体排放、农业现代化建设等各项关系到国民经济与社会发展的重大政策领域的决策过程中看到专家们的身影。

“专家”(experts)是运用专业知识(expertise)去影响决策的特殊的政策参与者。专家包括科学家、工程师、社会科学学者、法律工作者等。在中国，科学家和工程师(特别是科学院院士和工程院院士)经常主动进入政策领域去影响政策，而且不只限于科技政策。^注2社会科学学者包括在研究机构或大学任职的经济学家、政治学家、政策分析家、法学家或公共管理学家等。他们依靠自己的专家知识去影响政府决策。法律工作者，如律师，作为拥有法律专业知识的专家，在中国法律和制度不完善的情况下，也积极地参与影响政策的行动。^注3但是，那些对影响政策并不感兴趣的学者或知识分子，在本书中被排除在专家的概念之外。为了发挥自己的影响力，专家们经常扮演着不同的社会身份：除了主要担当的政府智囊(government advisors)、学者(academics)、公众倡导者(public advocates)等身份以外^注4，他们还在“思想中介人”^注5(idea brokers)、“公共知识分子”^注6(public intellectuals)或“政策企业家”^注7(policy entrepreneurs)等身份之间进行着角色转换。

由于专家在政策过程中的特殊行政身份，他们的行动逻辑和策略选择与其他政策参与者是不同的。根据中国政策过程的实际情况，政府决策者们习惯上把政府外的“专家”认为是相对于“部门”的一种特指的行政身份。这就意味着政府决策者在面对专家的建议时，可以采取相对自由的态度决定是否采纳，但如果面对其他“部门”的建议时，本部门则必须根据组织程序采纳、反馈或答复。^注8“专家”和“利益集团”也是不同的。虽然这两类政策参与者均只能通过向决策者施加外部影响来推动或阻止政策变迁，同时他们也都会主动利用媒体去达到他们影响政策的目的，但专家主要是通过专业知识的表达去实现这样的外部影响，而利益集团影响政策的方式则更多的是通过那些需要动用资金、资源的私下游说和公开倡导活动去实现。正因为如此，专家在政策过程中的行动逻辑及其实现政策影响的机理就是一个非常值得关注的课题。但遗憾的是，关于专家在中国政策变迁中的行动模式及其策略选择机理的系统研究还不多见，一系列问题还有待回答。

首先，转型期的中国专家在参与政策变迁的过程中到底有哪些行为模式？我们可以关注许多专家在政策过程中的不同行为。比如，有的专家能够参加中共中央政治局举办的集体学习，并为中国高级官员讲课；有的专家会承担政府委派的许多研究课题；有的专家在国内外学术期刊上发表了许多高水平的文章，而且在社会上知名度很大，但其政策建议对政府的影响却很小；有的专家被公认为官方高层智囊，但他们在媒体上发表言论时显得非常谨慎；有的专家的行为模式已经超出了普通专家的范畴，他们积极举办社会活动，创办非政府组织，开办网站等。在专家们如此纷繁复杂的行为模式中，我们是否能找出其内在的联系并将它们进行分类，以勾勒出中国专家在参与政策变迁过程中的行动模式？

其次，为什么专家在不同政策变迁的过程中倾向于选择不同的行动策略？我们还可以注意到，在不同的政策领域中，专家的行动策略也有规律性的差异。比如在有些政策领域，专家们倾向于采用内部咨询的方式向决策者提供意见；而在有些政策领域，专家有时候通过将自己的政策主张公开于媒体而向政府决策者施加影响；而在另一些政策领域里，专家无论怎么说怎么做都没有太多实质性的影响力。由此可以看出，在不同的政策变迁过程中，专家们只有采用某种倾向性的行动和策略才较有机会成功影响政策。这或许是由政策的某些属性导致的。如果专家不去遵循政策属性的内在规律，毫无策略性地去表达政策主张，他们成功的机会就会小很多。此外，由于政策的某些属性决定了专家的某些行动策略更能有效地对政策产生实质性影响，在某些行动策略上拥有更大的资源优势的专家，就更可能在这个政策领域中脱颖而出，从而成为对推动该政策发生变迁的关键性人物。

最后，专家参与通常被认为是政策变迁的原因之一，但政策变迁反过来会对专家的政策参与模式产生怎样的影响呢？政策科学和政治学界在以往的研究中通常关注专家和专家知识一方的理论问题。这些问题被归结为“专家知识的性质”(nature of expertise)或“建议的政治学”(politics of advice)。^注9例如，从20世纪70年代以来逐渐发展形成的“知识运用学派”(School of Knowledge Utilization)主要关注的就是专家知识对政策变迁的影响力这一主题。^注10在具体的研究问题上，诸如知识在对政策的影响过程中怎样架起桥梁以连接知识与政策之间的鸿沟，什么样的知识能够对政策产生什么样的作用，决策者在什么时候愿意听真相等问题都是他们关注的重点。但从我们的上一个问题引出的一个更具有普遍意义的理论问题是，我们希望回答的是政策变迁的属性反过来对专家的行为有什么影响这一问题。

西方观察者过去通常对中国的专家与政治权威之间的关系存在偏见。他们认为，由于没有民主选举，中国领导人在决策时是缺乏合法性的。因此，过去中国问题专家一般认为传统的官方专家在中国的政治舞台上扮演着政治权威合法性工具的角色。^注11而最近的西方文献的态度是，政治权威为了驾驭知识分子，对专家们采用在行政和财政上进行控制和激励并举的措施，引导如中国社会科学院这样拥有官方背景的研究机构的专家们将精力更多地集中于去开展为政治权威服务的研究工作。^注12同时，非官方思想库的兴起则被西方学者看做是非官方专家在政策领域中同官方专家互相竞争的力量，从而代表了中国走向民主化和公民社会的一支力量。^注13而另一个较普遍的观点是，在与官方专家的竞争中，非官方专家在政策影响力方面始终处于劣势。^注14因为非官方专家普遍抱怨，自己在争取研究经费、社会地位和政策影响力方面，都受到官方的歧视。

但是，国内学者近期开展的一系列实证研究反对上述观点。本书的作者已对专家在政策过程中的作用这一课题研究多年，并在国内外主流学术期刊上发表了一系列文章，与上述观点展开学术对话。

第一，笔者曾在《公共行政管理与发展》(Public Administration and Development)上发表的一篇论文中指出，具有官方背景的专家和非官方专家在行为上确实存在倾向性的差异。这是由他们所在研究机构的行政身份所导致的行政联系上的资源的差异所决定的。由于半官方思想库与政府之间存在着先天的行政联系，官方专家更倾向于通过内部渠道向政府输送研究成果和观点；而非官方思想库与政府间虽然也有联系，但这种联系相对松散，非官方专家在这个时候就更多地通过媒体等间接渠道向社会和政府表达意见。^注15可以说，专家们的行为模式是他们在有限的资源约束条件下为了更有效地实现其政策影响力的理性策略选择。

第二，一些事实应该引起国内外学者的关注。比如，官方专家并不是从来都不批评政府的政策。一个具有典型意义的例子就是2005年国务院发展研究中心葛延风研究员曾公开发布研究报告结果，指出国家的医药体系改革“基本不成功”。媒体的讨论对政府产生了强大的压力。自2006年开始，中国正式启动了新一轮医药体系改革的研究工作。2009年，中国新医药卫生体系改革方案历时三年后最终出台。值得注意的是，葛延风并没有因在媒体上批评政府改革“基本不成功”而被政府边缘化。葛延风随后被晋升为国务院发展研究中心社会发展研究部部长，还在2010年受到中央领导的邀请，在中央政治局集体学习时为胡锦涛等中央领导同志授课。另一个类似例子的主角是中国社会科学院的于建嵘，现为农村发展研究所教授、社会问题研究中心主任。于建嵘公开批评过很多现行制度和地方政府官员，发起了“微博解救乞儿”和“随手送书下乡”等运动，已成为中国当前著名的公共知识分子和社会活动家。

此外，一些被外界普遍看做是纯民间思想库的专家或公共知识分子有时候也热心于为政府提供专家咨询服务。例如，北京天则经济研究所一直自称是独立的民间思想库。虽然天则经济研究所的专家，如著名自由派经济学家、前任所长茅于轼，经常公开批评政府政策，但我们可以发现在天则经济研究所开展的研究项目中，也非常频繁地接受政府的资助去开展对政府咨询课题的研究工作。^注16另一位享誉海内外的著名公共知识分子，清华大学的崔之元教授，2010年接受重庆市政府的邀请，挂职出任重庆市国资委主任助理。期间，他提出“国资增值与藏富于民并进”的思想，积极参与重庆市政府的国资增值、社会分红和国有企业管理等多项改革，推动重庆市市委书记薄熙来和市长黄奇帆所构建的“重庆经验”逐渐形成理论体系。同时，崔之元还在《重庆时报》开设了“两江观察”个人专栏，专门探讨重庆的发展问题。茅于轼曾被《南方人物周刊》评为影响中国的50名公共知识分子之一^注17；而崔之元更是曾被美国著名的《外交政策》(Foreign Policy)杂志评为最有影响的100名世界顶级公共知识分子之一。^注18可见，西方学者对中国官方专家和民间专家的差异化态度并没什么道理。因此，笔者在一篇发表在《中国季刊》(The China Quarterly)杂志上的论文中指出，对中国思想库专家的正确的分析框架不应仅仅看他们的行政身份，而应该更多地关注专家参与行为的本身。^注19

第三，就个人资源来说，笔者的另一篇实证研究报告发表于《亚洲研究》(Asian Survey)，其中指出，专家的专业知识能力、行政联系和个人社会网络对专家的影响力起着决定性的作用。同时，由于官方专家更多地依靠行政联系去影响政府决策，因此，官方专家的个人社会网络对他们发挥影响力没有太多实质性的贡献；而由于非官方专家没有太多行政联系可以依靠，他们在政府和社会中建立影响力主要是依靠其个人的社会网络去实现。^注20另外，专家官方背景的强弱对个人的社会网络也并没有太多直接影响。事实上，决定专家能否结交更多官员、社会精英和媒体人士的因素，更多地表现为他们投入于社会交往时的精力、职业流动经历、教育学历等。^注21

那么，什么样的社会人际网络对专家建立影响力更有帮助呢？虽然说如果能够认识党和国家最高领导人对政策参与者建立影响力肯定是有帮助的，但通过直接向最高领导人建议以影响政策的案例仅仅是偶发事件，我们不能指望专家们的每个政策意见都去打扰最高领导人。笔者曾研究发现，中国的科层体系中部级以上官员的时间和注意力的分配更多地倾向于考虑重大政治问题，司级官员更多的是去考虑政策决策问题，处级官员更多的是去考虑政策执行方面的问题。同时，中国在行政机构的调整过程中，经常重组中央部委并对部级官员的调动更加频繁，而司级官员往往在这种调动过程中保持着相对稳定性。因此，专家们如果和司级官员保持良好的关系，更有助于专家对政府决策产生实质性的影响力。^注22

综上所述，什么样的专家对中国的政策更有影响力，除了机构的行政联系等某些组织资源外，还有很多其他个人因素决定着专家对政策的影响力的大小和行为。我们应该抛弃西方学者对中国专家和知识分子的成见，将专家看成是“官方”或是“非官方”的二元对立系统。客观地评价中国专家的作用应该看他们真正做了些什么，而不只是简单地在他们身上“贴标签”。

经过努力，我们虽然对解释专家在政策过程中的行为方面取得了一定进展，我们也大体可以了解在某个政策领域，哪些专家更有可能影响政策，但是，以往的研究工作还很难回答本书所提出的一系列问题。这是因为这些研究所关注的只是专家个人和他们所在研究机构的个体差异。在任何一次政策变迁过程中，不同专家拥有的资源和能力优势各不相同，而成功影响政策的专家必定是那些对某种资源具有优势并合理利用了这方面资源的人，但他们在不同政策变迁过程中仍然表现为截然不同的参与模式。可见，专家拥有什么样的关键资源和采用什么样的行动策略能够在某个给定政策领域中脱颖而出，取决于该政策的性质。而讨论政策的性质对专家行为逻辑的影响，正是本书的写作目的。

这就意味着，“比较政策案例研究”作为一种研究方法，将是回答本书所提出问题的行之有效的策略。但是，以往针对中国政策过程的经典研究往往只专注于某个特别政策领域，而对不同政策领域性质上的差异的重视略显不足。如李侃如和奥克森伯格对中国政策过程的经典研究《中国政策决策：领导、结构与过程》就只关注了中国能源领域。在该书结尾处，作者对此局限性也进行了反思，指出他们的理论是否能应用于其他社会政策，如教育政策，还需要进一步验证。^注23在本书中，我们将开展一项四组政策变迁案例的比较研究，从而构建基于政策变迁属性的专家政策参与模型。然后，我们将运用利益相关者分析方法对涉及的每个具体的政策变迁案例进行实证研究。