百部法律构建行政法治大厦

“25年前，我在北大法律系读书的时候，学校尚没有行政法课，整个国家几乎还没有行政法，人们甚至都不知道行政法为何物。直到1987年，浙江一个村民状告县政府，还被新闻界当做重大新闻；福建一个个体户告公安局，竟被公安局在法庭上当庭抓走。”

“现在，‘民告官’已成平常事，‘民’的胜诉率已接近30％。如今，行政机关对相对人实施行政处罚不仅要出示自己的证件，说明处罚根据、理由，还要听取相对人的陈述、申辩，告知其救济途径；春运时火车票涨价，铁道部门要开听证会，听取老百姓的意见，就连机动车驾驶员的年龄应限定在70岁还是65岁，身高是一米五还是一米四五，都要在互联网上讨论，征询民意。”

回忆起二十多年中国行政法的发展历程，北京大学法学院姜明安教授感慨万千。

还在上世纪80年代中期，姜明安即开始参加我国行政法的初创工作。1984年，姜明安参加了中组部、劳动人事部组织的“国家工作人员法”15人起草小组。该法的草拟历时近半年，其草案之后经9年锤炼方于1993年8月由国务院以《国家公务员暂行条例》公布出台。

1986年，姜明安参加了全国人大法工委下设的由14人组成的“行政立法研究组”。该小组开始试图制定一部如同《民法通则》一样的中国“行政法通则”或“行政法纲要”，但由于当时条件不成熟而未能成功。之后，立法组放弃了贪大求全的想法，决定先搞一个较单一的法律，结果决定先制定《行政诉讼法》。姜明安说，“之所以首选行政诉讼法，那是因为当时已有不少行政案子已经进了法院。”1986年《治安管理处罚条例》修改后规定，当事人对治安管理处罚不服的，可以向法院提起行政诉讼。公民告政府，法院审理没有程序法规则，怎么办？必须制定《行政诉讼法》。姜明安说，“现在看来，当初的选择是非常正确的。因为后来出台的一系列法律大都是行政诉讼法逼出来的。老百姓去法院告，法院就得审查政府的行为有没有法律根据，没有，你就得制定，公安、工商、技监、税务、环保、海关，乃至教、科、文、卫、体等几十个行政管理部门的许多法律、法规、规章都是行政诉讼逼出台的。”

《行政诉讼法》起草从1987年开始，1988年成稿，并在当年的报纸上刊登征求全社会意见，1989年出台，1990年实施。有了《行政诉讼法》，民可以告官了。但公民告了以后能有什么结果，行政机关处罚错了，关人关错了，造成的损失，政府要不要赔偿。要赔，没有法律根据怎么办？于是，“行政立法组”马不停蹄，开始起草《国家赔偿法》，历经4年，《国家赔偿法》出台。

接下来立法组开始草拟《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》。《行政处罚法》已于1996年3月由全国人大通过；《立法法》于2000年3月由全国人大通过；《行政许可法》已经全国人大常委会两次审议；《行政强制法》已在人大法工委起草过程中。

如果说，上述法律以及由国务院起草，行政立法组成员曾参与讨论、论证的《行政复议法》、《行政监察法》可以视为行政法体系的基本支柱的话，那么，调整各具体行政管理部门，如国防、外交、科学、教育、工商、技监、经济、财政、能源、资源、民政、司法行政等的法律(共一百余部)则成为构建行政法大厦的一块块基石。

二十多年来，我国行政法这个从无到有、从少到多、日趋完善的法律体系，点点滴滴地影响着中国社会的各个方面。政府和老百姓逐渐地告别了一切“按政策办事”、“按文件办事”、“按领导人指示办事”等陈规，慢慢地熟悉和习惯起“依法办事”、“依法行政”，慢慢地熟悉和习惯了“听证会”、“知情权”这样的新词。

19世纪末，西方人即提出了“依法行政”的概念，一个世纪以后，它第一次出现在中国国务院总理1993年的《政府工作报告》中。姜明安说，从一个口号到一项项活生生的法律制度的建立，行政立法在促使中国行政管理逐步从人治走向法治，在保护公民的合法权益，促进国民民主法制观念的形成，促进市场经济的发展中功不可没。

二十多年来，姜明安和其他行政法专家学者一道，用了大量的时间和精力参与了我国行政法大厦的建设工作。“接下来的任务还很重”，姜明安说，“行政法大厦的最大的支柱《行政程序法》还没有立起来；此外，《行政征收法》、《行政给付法》、《行政规划法》、《行政裁决法》、《行政合同法》、《行政指导法》、《行政奖励法》这些全方位规范行政行为的法律亦应加紧制定；同时，目前我国行政组织法还很薄弱，从国务院到国务院部委，到省、市、县、乡各级人民政府，都应有组织法规范其职权、机构和编制；在行政救济方面，要制定《申诉法》、《请愿法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》要修改，扩大复议、诉讼的受案范围，《国家赔偿法》要修改，提高国家赔偿的标准…… ”

“我相信，‘十六大’提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标一定能实现，到那时，我国将有比较健全、完善的行政法。”姜明安最后对记者说。

(原载于《检察日报》2003年3月12日)