行政管理：人治到法治的跨越

不知从什么时候起，人们忽然发现，讲法律的时候比讲政策的时候多了，老百姓可以到法院告官了，“落实政策”变成了国家赔偿，国家干部成了公务员，等等。

这个变化，堪称是改革开放以来与经济体制从计划经济向市场经济转化相并行的一个深刻的社会转化，这就是行政管理方式由人治向法治的转变。特别是党的十四大以来，这一转变的步伐逐渐加快，日前北京大学法律系行政法教研室主任、博士生导师姜明安教授就此对记者谈了他的观点。

姜明安对记者说，党的十四大以来依法行政得到党和政府的极大重视。1993年八届全国人大一次会议上李鹏同志所作的《政府工作报告》以正式的政府文件形式确定了依法行政的原则，提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》更进一步将依法行政、依法治国，建立社会主义法治国家作为我国的治国方针。

姜教授认为，依法行政原则的确立，为行政立法奠定了基础，行政立法步伐明显加快，十四大以来依法行政的发展体现在许多方面，比较突出地表现在以下三个方面：

一是行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿的转变。长期以来，我国对于因政府违法或不当行为侵害，造成其人身或财产损害的公民一直实行一种称为“落实政策”的制度。“落实政策”包括：涉及的人和事可以溯及几年、几十年；性质可以是政治性的也可以是政策性的，或工伤事故性质，行政机关及其工作人员日常执行职务造成损害性质的；“落实政策”的措施包括恢复城市户口、安排住房、安排受害人或其家属子女工作、给予经济补偿等等。这种制度在特定的历史时期对于受害人起到了积极的救济作用，其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不一，从而实行起来有失公正。由于没有统一的救济标准，这种“落实政策”的制度还可能导致执行政策的机关工作人员的腐败。1994年5月，八届全国人大常委会第七次会议通过了《国家赔偿法》，该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿(即冤狱赔偿)两种国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国在人权保护方面的一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。

二是人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度。我国在行政机关的人事管理上，长期以来实行与计划经济体制相适应的“干部制度”，这种制度具有强烈的“人治”色彩：一个人到哪个机关任职，取决于组织的分配，没有个人选择，也没有竞争，干部的晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织。 这种制度虽在革命战争年代和新政权建立早期起过积极作用，但长此以往，整个国家工作人员队伍的生机、活力被窒息，特别是在经济体制转轨过程中，这种体制导致国家机关运转不灵、效率低下。为改革这种制度，国务院于1993年8月发布了《国家公务员暂行条例》，这一条例实行三年多来，从中央到地方，各级公务员制度均已逐步建立，在人事管理的很多重要改革上取得突破性进展，如考试录用制度、考核制度、回避轮换制度等，使我国的行政管理制度朝法治的方向迈了一大步。

三是对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。以往对行政权的控制和制约，忽视了对行政权行使过程的规范。现代社会中，法律往往不得不赋予行政权很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，程序控制就成了保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。1994年5月，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉的决定》，就对行政行为的程序作了较明确、具体的规定。1996年3月通过的《行政处罚法》可以说是我国行政立法中最典型的程序立法。这部法律较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，它所规定的各项行政程序制度，如表明身份制度、听证制度、告知制度、送达制度、申辩制度等等，虽然只是针对行政处罚这一行政行为规定的，但它所确立的公开、公平、公正的基本原则，可以适应于一切行政行为如行政法规制定、行政许可、行政收费等，为以后的行政程序立法积累了很好的经验，从此而言，它的意义如何估量也不会过分。

最后， 这五年来我国行政立法达五十多个，到目前为止，我国行政法的基本框架已搭起来，基本的行政法律法规大部分已制定出来，依法行政的原则已确定并逐步转化为法制实践。这样的立法水平在世界上居中等，但如此快的立法速度可以说是名列前茅的。

(原载于《检察日报》1997年9月14日)