第一节 卫生推动政治的革新
近代北京公共卫生的实践起步于1900年八国联军占领北京城期间。当时各国分别在各自的占领区成立了军事警察衙门，并组织地方绅商成立安民公所，在军事警察衙门的领导下两个机构共同负责北京城市的管理工作。[3]为了管理殖民者眼中“对于污秽和怯懦毫无所感”[4]的中国人，防止疫情传播，推行公共卫生成为统治机构的重要工作。
各国管区内均不许在街巷大小便及泼倒粪溺。德国公布的《安民章程》四条中，其中两条均与卫生有关，要求各户将街巷修垫平坦并打扫干净，以及不许在街巷大小便，并声明违者重办，之后又有告示要求每日泼水三次。居民门前街巷必须时刻打扫干净，“否则遇洋人巡查，即遭威吓”。炉灰秽土不准堆积于街前，英美界有公捐土车挨户装运，德界未设则居民只能堆于自己家中。美国界内在各巷口设茅厕，并设立除粪公司，挨户捐钱雇人专司其事，各铺户在洋人督促下每日洒扫街道，不敢稍懈。[5]日本占领区设有卫生警察，主要工作为视察和消灭传染病、禁止于路上撒尿泼尿，以及妓院的检疫、隔离、取缔工作，交通警察除了维持秩序以外，还负责道路清洁工作，包括督促住户清扫道路、令工人在路上洒水和取缔葬仪。[6]西方列强在北京设立了近代的市政机构，并以卫生为主要工作，监督民众切实执行，从此公共卫生与北京城市民众的生活开始发生直接的联系。
此后，西方国家虽然不再直接进行统治，但不断加强对中国经济、政治和社会的侵略，卫生作为其向中国政府进行施压的一种手段，成为时刻悬于中国政府头上的“达摩克利斯之剑”。1910年末，东北发生肺鼠疫疫情，俄国和日本出于各自殖民利益需要，强行派驻警察、军队开展防疫工作；俄国用重兵守住要道，禁止傅家甸地区与俄国居民区的交通往来，并不断派检疫人员擅入中国城巡视；日本则调动军队、派出高级军事顾问，随时准备派军队直接插手中国的防疫事务。[7]1919年华北地区疫情又起，驻京各国医官认为中国政府在华北地区防疫不力，可能危及各国在华侨民，于是召开联合会议列举议案要求中国政府切实照办，其内容包括：“（一）中国政府应注意于防疫事项，并将逐日所接有疫地方一切报告通知各国医官联合会以资研究。（二）业经传染疫症各城镇商埠应实行断绝其与他处之交通，并实行检疫之方法以杜蔓延。（三）应立即取缔交通并于交通机关上施用必要之卫生法，如廊坊为来往必经之地不能断绝交通，应令火车不在该地停站以免传染。”中国政府采纳了提议，并将全文照录电令各省防疫。[8]此后各国医官联合会又函请中国政府迅速于丰台车站组织设备完全的检疫所，以阻止疫病蔓延至北京。[9]
在北京的城市管理中，驻京使馆向市政管理部门提出的卫生要求往往能很快得到解决。1920年使馆界事务署函请京师河道管理处放水冲刷河道以资清洁，第二天河道管理处即派出工人在东交民巷处挖修河道。[10]市政机构在进行卫生工作时，若涉及使馆界则必须承受外人的压力。1921年，京都市政公所在修理御河时，须由英使馆操场界内接通沟渠，为此英使馆提出四个条件，包括工期不得逾十日，来往时只许牵马通行，修浚后若发生污秽由市政公所负责修理，以及先行赐函作证方可开工，市政公所均应允照办。[11]京都市政公所在20年代要求粪夫将粪桶加盖遭到了罢工抵制，而穿行于使馆区的粪车却都已加上木盖。[12]外国的压力反而成了市政工作的动力，以致出现了市政机构假借外人名义推行卫生的现象，如1903年京师工巡局就因街道不如八国联军统治时整洁，且居民不听督促，于是借洋人照会要求民众按时泼水。[13]
图2.1 使馆街
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日本摄影师小川一真拍摄于1901年。
“以卫生为借口为压迫之工具，乃帝国主义者素所喜用之手段。”[14]在近代早期，西方国家借由卫生的名义，对中国的内政进行直接干涉，中国政府迫于外交压力往往只能听从照办。但这种首先出自外人的压力很快内化为政府的动力，推动其做出反应，改善卫生以维护主权。
1902年，善后营务大臣胡燏芬向清廷奏请：“京师地面之不靖乃因事权不一，所选巡捕不精所致，故应特派大员专司其事，巡捕应以警务学堂毕业生充任。且京师街道污秽，仍不免受外国人耻笑。宜饬户部筹确款改修街道以壮观瞻。请效仿上海工部局之例，设立工巡局，特别简派大员一面督修街道，一面整顿巡捕事务。”[15]这个提议在当年即得到了实行，新成立的工巡局是北京最早的近代市政管理机构。
虽然北京逐渐建立了近代的行政机构和法规制度，但由于清廷受到了来自西方的强大压力，许多改革举措多为照搬他国经验，如所颁布的《违警律》就不过是从西方违警章程中“摘了几条”[16]。因此在清末，北京的市政机构未能开展起有实效的公共卫生工作。“无非是弄几辆破土车，撮撮胡同的脏土，敷衍了事，只顾眼前，卫生局也仅是暂时专管收妓娼烟灯捐，连妓女的卫生都不管。”[17]至民初卫生事业仍然未能独立于警察制度，加之动荡的政局使得行政机构缺乏稳定性和专业性。北京政府内务部卫生司成立后，“十七年中换了九个司长，除第一任未就职的林文庆是一个医学博士，及第二任伍晟为日本某医校药科毕业外，其余七个都不是医界中人。前京师警察厅卫生处处长换过四人，没有一个是医界中的”[18]。
即便如此，基于卫生具有强种强国作用的认识，在近代北京历届市政机构中，卫生机关无论级别高低、事权大小总还是必需的设置。但卫生事业需要持续的财政投入，又没有可观的收益，其收效亦不是迅速和明显的，因此卫生行政常常流于形式，名不符实。
医卫人士对此予以了猛烈地批判：“过去的办卫生，如政府办其他虚设的机关一个方式，派几个毫无训练的人到日本，考察卫生三四个月，抄了一本卫生的节目。回国后就堂堂做起卫生官发起财来了。于是乎那处亦设一个卫生所，这处亦设卫生司，清道亦是卫生，禁止便溺亦是卫生。卫生竟成一个做官发财的新名目。各地的警察署有卫生科，市政所亦有卫生科，内务部亦有卫生司。就拿本城说，挂卫生照牌的机关何止数十，靠卫生吃饭做官的又何止数百，却是本城的自来水浑浊冲了大小便至今还没有一个办法，这是办理卫生的成绩！”[19]
卫生机关“因人而置，任其事者以利而来”，“因此种种之卫生取缔条规，及检查机关乃成为营利之工具”，“今以素不识卫生为何事之人（甚至非医界分子）而任卫生要职，其可乎？于是乎暗潮四起。有所谓之德日派啦，英美派啦，法国派啦……什么什么啦，不胜枚举。彼此分植党羽，组织社团以资攘夺。台上者发号施令，任免人员；台下者忿利益之不均，营利之乏保障，乃群起而争。”具体的例证包括医师登记“有钱则灵无钱则斥”，禁烟局变成了包烟馆，海港检疫和妓女检查成为“营利之渊薮”。[20]社会上曾出现有人冒充卫生局职员到各铺住户售卖煤气药的事件。[21]可见民众对于卫生机关时有向居民征收费用的情况已经习以为常，以致借卫生局名义敛财能获成功。
总之，卫生是国家进步、社会文明的重要标志，因此开展公共卫生事业无疑是近代中国政治革新中的重要一环，但近代卫生行政的象征意义比实际效果更凸显。对此有人明确指出：“把公共卫生看做贵族的装饰，物质文明的排场，租界式公园式的艳福，那就大错特错了。”[22]清末民初北京的市政机构显然对此认识不足，并且由于资金的匮乏，致使更多的时候是在“谈”卫生而不是施行卫生。这种情况在1928年卫生局成立之后才有所改善。