第三节 民初县议事会运作与民政长选举的纠纷
一、辛亥革命与民政署之成立
为策应1911年10月10日的武昌起义，由陈其美在上海领导的同盟会，在光复会上海支部的协助下，展开了革命工作。汇集到上海城自治公所或上海商团旗下的绅商之中，以李平书最具声望。陈其美等人将他吸收后，于11月3日成立上海军政分府，随即发动攻击。据称进攻江南制造局时虽遇清军激烈抵抗，但县城与租界区则无任何激烈的战斗，社会秩序整体维持良好。7日成立沪军都督府，陈其美担任都督，李平书任民政部长，都督府11席要职中，拥护革命派占去8席。[61]
让我们再把视野转到嘉定县。县自治公所在11月6日接到上海光复的消息后，立即与上海军政分府取得联系，并宣布独立。据称除局部性战斗外，社会秩序井然，并无混乱。[62]8日，成立嘉定军政分府，隔日设立民政、司法与财政等三部。[63]人员分别是民政部长许苏民、民政副部长戴思恭、司法部长廖世经、司法副部长黄守孚、财政部长印有模，以及财政副部长黄守恒。从这样的政府人员安排来看，黄氏兄弟分别担任司法与财政的副部长，无疑是反映了议事会派的意向。另一方面，部分人员安排却又与此相悖，如戴思恭出任民政副部长，可以看到民政署派势力也渗透到体制里。
12月5日，具有临时性质的嘉定军政分府之民政部，改称民政署，成为县行政的最高机构，许苏民是民政长。在此之前，11月25日江苏省下达设置裁判长和检察长令，同时废除司法部；27日省颁行暂行地方制而撤销财政部。从这一连串的举措中，我们可以知晓：议事会派对县行政中枢的影响力正逐渐下降。值得注目的是，戴思恭就任总务课长，这是佐治职位中的一等职；清末在县衙当胥吏头库总职的戴思业，就任总务科总文牍。《疁报》讥讽道：“民政署为戴氏宗祠云”“如此英俊辈出聚于一门，当系祠茔风水所致。”包括戴思恭和戴思业，戴氏有11人在民政署内任职。翌年4月，许苏民让戴思业兼任田赋统计工作。[64]许苏民之所以将戴思业安插在总务课总文牍与田赋统计一职——即征税核心，是因为倘若不借助戴思业过去从事征税业务时积累的专门知识，以及他和胥吏或征税承揽机关的关系网络，行政工作恐怕无法顺利推动。[65]
民政署在人事布局上另一个值得注意的现象，是许苏民出任民政长。据说许苏民清末在上海加入南社与同盟会，献身革命。他在南翔镇创办《寥天一鹤》，致力引进近代教育与推动自治，后来当选省议会议员。[66]在清末县政中，许苏民称不上是地方领袖的角色；他被选为民政长，极有可能是因在上海任教员及从事政治活动时，和上海军政分府和沪军都督府攀上关系。尽管如此，许苏民为什么选择和民政署派合作？或许他想利用民政长职位以巩固县政基础，而民政署派也想借着拉拢民政长，以便在民政署里继续发挥以前在县衙内所拥有的影响力，二者短期内可谓一拍即合。
二、县议事会运作的纠纷
1912年5月，都督下令补选县议事会议员，于是成立县议事会，由35名议员与6名参事员组成。议事会的成员如表2-2所示，议长和副议长依然是清末议事会派的毛经学和陈传德。对这一由议事会派主导的人事安排，意图拦阻废除夫束议案表决过关的民政署派，立即采取行动阻挠议事会运作。6月2日在议长毛经学召集下，决定于9日召开临时会议，并向各自治区征集议案。会议召开当天，议员黄宝琛突然发言指责“议长为专擅违法之议案”。随后张承基、顾瑞、郁振垓、季朝桢、李城、朱心镜、侯兆熙等民政署派议员7人接着提出：正副议长在补选时的往来呈文、移文，未经议员公决，应视同违法，待议员公决后再行处分。对此，议事会派议员黄世祚、陈乃钧、陈传德、朱继威等反驳说：“各项公文皆议长职权上应行之行政事件，并无违法”，且吩咐文牍员开始宣读议案，准备进入夫束问题等各议案的审议。结果两派互不相让，造成会场秩序大乱。议长不得已，只好依据县制第二十九条，宣布休会。议事会派议员走出议场，留下来的议员，除去金文超共23人，选出顾瑞和郁振垓为正副议长。10日，进一步以越权为口实，开除参事黄守恒，改选黄宝琛为参事员。由于议事会一片混乱，毛经学、陈传德向都督引咎辞职，但未获批准。另外属议事会派议员的陈乃钧等，会同外冈、西门等地的乡董，向都督控诉顾瑞等人违法。都督回答任期内不得任意改选，接着县议事会发出通知：所有议案的审议，由议长依法召集会议。这才使得县议事会运作的一连串纠纷暂告段落。[67]
表2-2 1912年5月县议事会、参事会的阵容
民政署派策动的一连串攻势，驱散议事会派，无非是为了阻拦夫束问题的善后办法被提上议事日程，并获表决通过。4月，革除夫束期成会比县议事会早一步成立，会长为黄守恒。耐人寻味的是，5月12日，据称在200多人参加的公民大会场上，顾瑞等4人齐声表明反对，扰乱大会秩序。[68]当黄守恒一行人赶往苏州，向江苏都督请求撤废夫束之际，据报道民政署派也采取了如下的行动：[69]
乃昨日忽闻民政长许苏民，挈同主计课长潘伯恒赴苏。说者谓：系受戴咏仙等之指使，将设法阻挠革除夫束之进行。
都督同意对夫束之例永行禁革，对善后事宜作如下的指示：[70]
惟裁革夫束问题，关系粮务收入，一切善后办法，惟求不厌详慎。所拟章程，是否一律妥恰，应由嘉定民政长复加查核，交县议事会议决实行。
也就是说，江苏都督原则上同意撤除夫束，除非取得民政长的同意与获得县议事会的通过，否则无法付诸实践。如此一来，民政署派倘若把持县议事会的主导权，撤废夫束的裁定变成一纸具文，库吏、仓吏等差役，即可照常担任“粮务”。看来民政署派千方百计试图阻挠议事会的进行，其目的即在于此。
三、民政长选举的不法事件
辛亥革命带来了地方选举民政长的机会。在清末的地方自治制度里，执行乡政的乡董是从地方上选出来的，但向来由中央政府下派的县经理人——县长也要改由地方推选。这一变革，不仅让中央与地方的地位或官民关系产生重大改变，就连地方社会的“合议”或因唱反调而获利等情况，都出现了很大的变化。既然如此，通过观察民政长的选举分析上述诸多问题，就变得很有意义了。[71]在嘉定县，政治对立正是从民政长选举的不法事件中引爆开来的。
首先来看民政长选举的背景。县里的行政执行机关，依次由县衙门、军政分府，最后转到民政署。1911年11月30日，前任知县姚守彝将登记清册1册及银400余元，移交给军政分府；12月4日再转交到民政署。办理移交之际，民政署派对库银不足一事早已心知肚明，却诬告是被黄守恒所私吞。30日省下令吴继长前往核对移交清册后，事情终于水落石出，原来库银不足是由库总戴思业及各房大笔的亏空所造成的。[72]为了保全利益，民政署派甚至不惜拉拢许苏民，一旦他们的亏空丑闻曝光，其权位势将不保。为了阻止丑事外扬，即使不择手段，也要将握有民政署人事权的民政长职位抢到手。另外，为了把革除夫束期成会所定的善后办法（表2-3）废除，必须让民政署派成员当选掌握调查及最终决定权的民政长。
接着来看民政长选举的方法与过程。选举分为初选与复选。初选先从各自治区选出初选当选人，接着复选是让初选当选人互选，再从中选出民政长。当然，对于选举人的性别、学位、财产等条件都设有限制。清末县议事会的选举活动，全民中合乎行使选举者仅占3.5%，[73]接着进入选举程序。1912年4月，民政长许苏民根据章程，向县内发出公告：5月17日举行初选，6月5日举行复选。[74]有趣的是，为了解“公民的心理”，《疁报》以读者群为对象实施模拟选举，结果议事会派前咨询局议员夏曰琦获得最高票。[75]保守来说，即使《疁报》读者层大多偏向议事会派，但此次“民意调查”也反映出了最有望取胜的民政长候选人。
5月17日初选结束，但复选却拖延至7月7日才实施，结果当选人是：许苏民、戴思恭、金念祖——清一色为民政署派的代表人物。这一结果，当然大出议事会派的意料。[76]于是议事会派的钱门塘乡乡董童世高心有不服，一状告到都督处，抗议选举舞弊。他举出初选舞弊行为：①初选选举时，对选举人的资格审查不够严谨；②初选当选人和民政署有人脉关系；另外他还指斥复选时有非法行为：[77]
便于七月三号起，总务课长戴思恭、主计课长潘伯尔尼、学务课长葛文珪、禁烟所长黄大经、禁烟调查员周济时、县议员郁振垓、季朝桢、顾瑞俸，舟车四出，分往各初选当选人处，多方说合。并将许苏民、戴思恭、金念祖三人名单，由黄大经亲笔书写。经亲笔书写……翌日（复选的结果）复选当选者，果为许、戴、金三人。
童世高的检举，暴露出整个民政署派以违法的选举行为，收买初选当选人，选举运作的规则已荡然无存。因童世高的呈文，江苏都督程德全立刻下令依照县制选举章程第四十二条来处理。[78]8月进一步派员调查后，证实了童世高的检举属实，于是宣布选举无效，事情至此暂告一段落。[79]
表2-3 革除夫束期成会善后办法
续表
四、民政署的改组与胥吏的被捕
戴思恭、戴思业为民政署派的代表人物，从时人的这句讽喻——“戴氏的傀儡”，可推想许苏民主持下的民政署，对戴氏的意向是如何的百依百顺。但民政长选举不法事件遭检举后，许苏民的执事态度有了大幅的调整。辛亥革命刚结束，县财政权限移交时，虽已知库银亏空是因库总戴思业等人上下其手，但由于戴等人本身即是民政署职员，有滥用职权、隐瞒实情之便。为了笼络胥吏集团，许苏民默认戴思业等人所带来一定程度的亏空。这对身为民政长、希望县政能顺利推展的许苏民来说，从现实层面上来看，也是极有必要的选择。但是出了像县议会运作事件与民政长选举不法事件，民政署派的作为简直是太无法无天，也让许苏民看穿了与民政署派联手主持县政终究是行不通的。为了使粮务的真相大白，许苏民于是采取以下行动。
1912年7月，许苏民组织粮务清算处，照会各区董事，把宣统二年（1910）和三年（1911）粮差摊派的税额上报到清算处，之后再根据报告，派人至各区调查真相。[80]8月经清算处审查结果，发现在戴思业与朱义方任库总时留下大笔亏空。于是民政长下令戴氏等人赔偿，并开除其民政署总文牍兼田赋统计的职务。[81]但是议事会派的秦祖望、黄世祚等人一直怀疑，许苏民派人查的那条宣统三年（1911）高达4万元的上下忙欠缴，均属“民欠”说法的可靠性。因此，秦祖望等人呈请江苏都督彻底清查民政署的收支，比如欠缴项下被挪用多少，亏空多少。于是都督令金咏榴会同参事详细调查。[82]隔月，金咏榴呈报：戴思业等人未纳的忙银，多达2万两。
民政署派挪用、亏空全貌既经揭开，民政署现行体制已无法继续运行，因此许苏民辞去民政长职，退出共和党，转而加入同盟会，与民政署派从此分道扬镳。[83]新任的民政长，就是先前江苏省派去调查收支的金咏榴。金氏上任后着手改组民政署，编制新人事。周承忠为代理总务长兼学务课长，顾和澍为代理主计课长兼实业课长，钱江为视学，陈镛为征收主任。[84]就委任职务来看，金咏榴有心肃清民政署派，将民政署运作引导到亲议事会派的方向。另外，戴思业与朱义方因侵吞公款，遭警察拘留，既得利益群体就此被排除出民政署[85]。按道理讲，议事会派理想中的县政运作应该会有所进展，但围绕既得利益的社会关系和陈规旧习是如此的根深蒂固，以致无法顺遂人意。