第二节 围绕于设立城区的城乡对立问题
一、《江苏自治公报》中的城区设立问题
自治筹办处下辖自治的进展情况，可根据《江苏自治公报》披露各州县厅的批牍与公文追索。[20]其中，关于城自治区设立的内容，总结为表1-1所示。王树槐这样概括清末的江苏新政：苏属城镇乡地方自治之实施非常顺利，唯一无法展开之处是武阳。[21]从《江苏自治公报》的相关批文也能看出：城自治区的设立过程，基本上相当平和。而来自各州县厅所提交的报告，主要集中在宣统元年（1909）8月至12月之间，来年的1月至2月之间正式成立了城厢自治公所。
表1-1 围绕城区设定的问题
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同时要指出的是，武阳或许并非个案。从《江苏自治公报》中得悉，嘉定、常昭（常熟和昭文）、南汇、崇明、锡金（无锡和金匮）等地在设立自治区过程中，也产生类似的问题。这显示了推行新政期间不免受到传统的影响，以及凸显既得利益而带来城乡对立。
值得一提的是，《江苏自治公报》相关公文批牍的内容十分简单，以此追索自治区设立问题的原委及其背景，多少有一些困难。幸运的是，有关武阳地方自治纷争的问题，当事人编有《武阳城乡区域始末记》（宣统年间木刻本，上海图书馆古籍部藏），可以详细地厘清双方的主张，乃至各自所处的立场。此外，通过《申报》的报道与分析相关地方文献，也能比较清楚地了解地方自治区的情况。以下即以《武阳城乡区域始末记》（图1-1）的内容，分析由实施自治而导致的地方对立，对照在锡金、常昭、嘉定县所发生的类似事件，考察各地的城乡对立。
图1-1 《武阳城乡区域始末记》附图
二、武阳自治区设立问题的纠纷
（一）武阳自治区问题始末
《武阳城乡区域始末记》是由武阳城自治区的士绅，包括自治区下辖的德泽乡、怀北乡、怀南乡、孝仁乡（以下略称为四乡）的当事人，将自治区设立的有关公文汇编而成，以此向世人展示其主张的正当性。[22]该书收录武进县知县、阳湖县知县、常州府知府、自治筹办处、江苏巡抚、两江总督等往来的呈文、批示、照会等政府文件。除此之外，卷首附有光绪《武进阳湖县志》中所收地图——《武阳旧志负郭四乡固有境界图》。[23]
以下略述武阳自治区设立问题始末。《城镇乡地方自治章程》颁布后，宣统元年（1909）5月10日成立了武阳筹备城镇乡地方自治公所。[24]问题的开端在这年8月，该所将邻接县城外的地方设为城区，并着手进行户口调查。[25]与城郭邻接的四乡士绅于5月12日召开大会，研究对策，并依照《奏定城镇乡自治章程》第三条“本地方固有之境界为准”的规定，陈述了七条不能将城外所属地域划归为城区的理由，并以1000人联名，向两江总督、江苏巡抚、自治筹办处、武进和阳湖两县知县呈报，请求按照县志，将城外的地区划分为四乡的自治区。[26]两江总督与江苏巡抚批文，命令听从自治筹办处的指示，自治筹办处的答复则是：在常州知府的监督下，武进、阳湖两县知县与士绅协商，为自治区设立的问题，寻求适当的解决办法。[27]
在武阳协商之际，自治筹办处委派调查科科长沈陈棨，与当事者商议。9月23日，沈陈棨抵达常州会见知府，调阅相关公文。25日和29日，城区与乡区的代表被召集到府衙举行会议。在25日的会议上，按照《区域标准问题四条》，城绅同意以第一条处理此问题。[28]然而，由于代表四乡的监生吴康等人以“乡民不愿隶城”为由，拒绝让步，双方未达成共识。据常州知府禀复文所附的注释可知，29日会议上，城自治公所所长恽用康、副所长及后来被选为省议会议员的庄殿华等城绅，提倡“（与城公所）分割办理之说”，四乡代表也表示接受，却因为城自治公所坐办梅鹤章的干扰，最后问题也未能解决。[29]有关如何处理城厢范围的问题，除了城绅与四乡代表各自根深蒂固的利益关系外，两县的知县、知府、自治筹办处等支持城绅主张，也成为问题无法解决的原因之一。[30]
协议破裂后，10月10日四乡士绅向自治筹办处提交了章程中“固有之境界”的解释，及根据县志记载与地方习惯所作成的六条节略，另外附上对城自治公所主张七条反驳的禀文，再度请求以章程为准，裁定城自治区下辖范围不包含四乡。[31]节略与反驳文里汇集了城区与四乡士绅各自的主张依据，凝聚了近代国家对地方社会重组时呈现的地方意识，这方面容后文另行详细探讨。
对于四乡士绅的呈报，自治筹办处虽然没有任何指示，但仍然支持城绅一方。之后，尽管武进县知县两次询问，四乡方面却无任何答复。[32]再次有所行动要等到来年1月。宣统二年（1910）1月9日，常州知府委派陈寿人召集城厢筹备公所所长恽莘耘及四乡代表等在公善堂商议，最终决定按照光绪《武进阳湖县志》所收地图中记载的“固有之境界”来办理，与会者签名盖章。然而，1月16日城公所会议宣布决议方案时，遭到县城士绅钱琳叔的反对，最后乡公所也没有达成协议。这就是设立武阳自治区的纠纷过程。[33]
（二）自治区问题中的城乡对立
其次探讨城绅与四乡士绅各自主张及内容，此处以宣统元年（1909）10月13日四乡士绅提交给自治筹办处文件中所附的两个公文为例。据《武阳负郭四乡之领图应留为乡区办理之依据节略》，与县城邻接的四乡不属于城区有六项理由：①自治章程第三条第一节 “城镇乡之区域，各以当地固有之境界为准”，这一规定符合四乡方面的意愿；②依据县志中的地图，其编号属于乡，并且业户的联单记有“某乡某图”；③由乡民担任乡董，不得有城绅担任之例；④依据会典，“里”这一地名原为乡区所固有；⑤基于《江苏自治公报》所刊登的自治筹办处自治章程的解释；⑥四乡的一部分一旦被编入城区后，将使得四乡自治的人才与经费不足。[34]
接着来看《武阳筹备城自治公所各绅擅画负郭四乡领图为城区之确据七条驳》，这是对支持四乡属于城区逐一展开反驳的文章，汇集了双方的主张内容（见表1-2）。[35]
表1-2 城绅与四乡士绅的主张和论点
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这些论点可总结为：Ⅰ自治章程中城区定义的解释；Ⅱ光绪《武进阳湖县志》记载城厢的定义；Ⅲ自治章程中“固有之境界”的解释；Ⅳ与救火区的关系；Ⅴ与商会区域的关系；Ⅵ与学区的关系；Ⅶ与救荒区域的关系。这些Ⅰ～Ⅶ与上述①～⑥议论的焦点，主要归纳有三点。
第一点是在解释之时，如何解读县志中的记载（②、⑤、Ⅰ、Ⅱ）。城绅与四乡士绅双方主张都是根据《武阳县志》，如同相关叙述所言“一则〔四乡士绅〕以图（光绪《武进阳湖志》卷首，图）为准，一则〔城绅〕以说（光绪《武进阳湖志》卷一，舆地）为准”一样，双方援引与各自主张相近的部分为据。[36]城区一方的主张，以“十八坊厢”的惯例为据，强调拓宽地方公共事务的范围，从主要以城内为中心扩大到城郭外。[37]相应地，四乡一方的主张，则是以方志收录的地图所划定的空间作为具体理由。
第二点是以新政之前的惯例，即其中的空间扩展作为自治根据（①、③、④、Ⅲ、Ⅶ）。关于这一点，城绅采取前述的“十八坊厢”惯例为据，而提出其主张；相反地，四乡士绅的陈述是“根于乡图之习惯也，查负郭各乡董事，向以负郭领图之人充之，或乡人充之，从未有城绅充董事者”，[38]以管辖乡地方公共事务的乡董为惯例。这里所谈的乡董，与稻田清一所阐明的镇董阶层大致相同。精读松江府和太仓州方志的稻田清一指称：镇董是由居住在市镇的生员层级的地方精英来担任，他们运用市镇商人所课征的各种“捐”，推行水利、慈善、地域防卫等事业。镇董负责地方公共事务，管辖范围以市镇为中心，包含其周边农村为“面”，以及直到清末出现的自治区。[39]武阳虽为乡董住在与县城连接的城外坊厢的特殊案例，但住在市镇并管辖周边农村公共事务，性质还是相同的。此外，Ⅶ的救荒事业也是镇董的任务之一。这一点在嘉定县、宝山县救荒之际，将设置的厂直接行政单位化，且担任公共事务的董事被称为“厂董”的事实中，亦能看出。[40]
第三点是清末新政所衍生出的广义“自治区”及其关系。与此直接相关的是Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ等，见于城绅的主张之中。如同第一点和第二点，城绅依然经常以“十八坊厢”为据。四乡士绅没有积极地提及广义的“自治区”，主要原因应该是他们始终将重点放在第一点和第二点的正当性上。因为如果只从方志记载和“乡董”的管辖范围等惯例，证明包含城郭邻接地域为四乡“固有之境界”为范围的话，狭义的“自治区”便能直接成为乡区的范围。
接下来着眼于人才与自治经费两方面，探讨设立自治区时产生“固有之境界”，解释相互争夺的动机。首先有关人才方面，四乡士绅陈述了以下内容：[41]
一、根于人才经济之交资也。查负郭各乡因近城而转无繁盛之市镇，只有首领各图较为热闹，乡人之贸易交涉以及善举协济等事，均仰给于此。而通晓世故明白事理者，又以各街市人民为多，各乡之居间排解为人所信任者，多取材于此。今使遵批划入城区，所余数十百村落，无论地瘠民贫，无从办事，即所有乡民，均系不识文义、鲜通事务者，何能举办自治？且孝仁一乡共有六图，今将划去三图，将何以为乡？照章合并，究竟何乡可以附属？且己已不能保全区域又令强属于人如何而可？
指出将含有城厢的图编入城区，会导致不能确保选拔出胜任自治职位的人才，可以想见是与前述镇董的存在有关。镇董阶层与科举文化培养出的具有基本教养的生员、监生大致相同，都是住民发生纠纷时能够居中调停、使双方信服的知名人物。四乡在县城外的城厢具有市镇机能，且是镇董阶层所居住之处。另外，从市镇机能这一点来看，处理日常纠纷的茶馆应该是集中在含有城厢的地区。[42]
其次，从“就以实际言之，如绅等四乡除负郭数图稍为富庶外，其余均系乡村小镇。或并小镇而无之，割膏腴而凿硗瘠，将来于筹办自治经济亦必定受困难”一段话可以看出，自治经费问题也与人才问题的情形相同。[43]自治经费大致分为：①与正税同时征收的附加税；②在市镇征收的捐；③地方上独有的几种公产与公款。无论哪一项含有城外厢自治经费的基础，这一点并无任何改变。[44]“固有之境界”不但具有扩展空间的重要性，还包括了确保人才与经费的目的。
以确保人才和自治经费为目标，通读《武阳城乡区域始末记》收录的公文后可以发现，四乡士绅对设立城自治区的纠纷中，官方支持城绅的立场，不免有些焦虑感。自治筹办处的判断，是以“惟附郭之厢本宜联属于城”为标准，就如同“总之，四乡保守固有之区域，城绅以为妄争，城绅出城而争区域，乡民肯谓之理得乎？似此节节专制，府县仰承筹办处之法令，筹办处曲徇城绅之要求，不必谓之地方自治，直谓之地方官治、地方绅治可耳”那样，常州府知府与武进、阳湖两县知县也认同自治筹办处的判断。[45]自治筹办处与常州知府做出了采纳城绅主张的指示，关于其中政治的背景，有如下记载：[46]
仅以区域标准为通行之口实，不知《公报》第四册《自治章程》第三条第二节《释义》著明：“城有城郭无境界之疑，不得与他项团体合并”，并注本项系专指镇乡言之，是筹办处因徇城绅之请，不惜矛盾报载，何其重视城绅之运动而轻视切己之声名也？
所谓“城绅之运动”一语，明确表示县城地位对地方政治的影响。换言之，表明住在县城的实力派，通过与地方官的公私关系，在地方政治上居于优势地位。[47]的确，武进、阳湖两县城同时也是府城，这点与一般县城的状况不同，因此更加容易向知府或透过知府向高层官员进行“城绅之运动”。这可以从地域对立的当事人，即四乡士绅与城绅的具体履历之中得悉。首先，前者代表人物之一是监生身份的吴康。由吴的个案可以推测到其他士绅，大概也同样属于生员或监生阶层，亦即所谓的镇董阶层。后者代表是反对四乡士绅与城绅之间的协议、阻碍了城公所决议的钱琳叔（钱以振，1878-1943）。钱氏在宣统元年（1909）被选为江苏谘议局议员，1912年担任武进商会会长。除了钱琳叔外，于定一也曾历任江苏谘议局议员与武进商会会长；[48]这两人对县级以上官员要具有较大影响。当中，于定一还担任过自治筹办处委员，也使得自治筹办处对设立武阳城区的问题，有着一定程度的影响。
顺带一提，钱琳叔是1912年5月主持成立共和党武进分部的中心人物，曾在第一次众议院和省议会选举时，与朱稚竹（1874-1959）领导的国民党分部争夺主导权。[49]新编的《武进县志》总结当时情况：“国民党和共和党在大选中形成积怨，武进地方势力遂分为城、乡两派……时相攻讦，矛盾迭起。”[50]尽管有关城乡对立的看法与笔者相同，但需要强调是：城乡对立肇始于设立自治区问题所产生的矛盾，随后才波及民初政党政治，从而更加明显地呈现出来。[51]
总结以上讨论，地方自治团体中，城镇乡自治区之间本来没有从属关系，地位应当是同等的。如果站在城区一方来看对县政的影响力，事实上城区被认为是县政的中心。相应地，四乡对此深表不满，“殊不思筹办处通行各属简章载明，城镇乡同为下级团体，不相统属，仅可独立办理等语，今乃以不相统属者强令统属，显系违背章程，其尚能适合人情乎？”乡区一方请求以平等自治区的地位，给予相同对待。[52]《武阳城乡区域始末记》所见的城乡对立，可说是城绅在政治体系中，一面利用县城具有的优势，一面根据需要解释自治章程里“固有之境界”，与四乡士绅对自治章程的理解有别，代表了各自的地方利益。从对立中也可以看出，发祥于海外的新制度应用于中国地方社会之际，要注意到内在因素的影响，以及制度“扭曲”的面向。
三、各式各样的城区设立问题：锡金、常昭和嘉定
（一）锡金（无锡、金匮）的自治区设立问题
无锡、金匮在城区设立时，曾发生城区与乡区士绅的对立，有助于理解城区士绅如何看待城区设立的问题。
宣统元年（1909）8月到9月的《申报》，连续四期刊载了《锡金城区议》一文。[53]作者裘廷梁（1857-1943）是清末举人，后来以变法派的身份展开活动，并于光绪二十四年（1898）以发行《无锡白话报》而知名。在地方自治期间，裘氏历任锡金城厢自治公所总董与无锡市自治公所总董。[54]从这些经历可以看出，《锡金城区议》归纳了城区士绅的主张与利益。相较于锡金四乡董事公所主任蒋士松（1862-1942）主张将城区范围限定于城郭内部，《锡金城区议》则是强调城郭外的厢应当属于城区。[55]其后，对蒋士松提出反驳的还有《锡金城区议下》一文，裘廷梁主张：城自治区要是不包括城郭外的厢，恐怕“不独近年血汗经营之新政，胥付东流，即国初以来乡先辈一切缔造之规模，均扫地以尽矣”。《锡金城区议》讨论内容大部分都是考证史实，从历史角度，来论证厢与城区为表里一体的关系。该文从《说文解字》的字义开始，逐一引用《唐书》《宋史》《续资治通鉴》《咸淳临安志》进行论证后，裘氏认为其考证与《则例》《皇朝通典》以及地方自治章程的相关部分吻合。
主张城厢表里一体，应将城郭外的厢包含到城自治区内，背后还存在着具体的利益之争。裘廷梁陈述了以下内容：[56]
（锡金是）航路交通之地，商业率在城外。果如蒋君之说，割而去之，不独将来无事可办，即旧自治已成之局，亦且凌夷澌灭，不复有一二之留遗。蒋君仅欲割吾邑之城而小之，而不知天下均受其削城之祸。幸其言非章程本意，否则天下危矣。然则城区固有之境界安在乎？曰公共团体所办之事，有一焉与章程自治事宜相合者，即当据之为城区固有之境界。
商业区所存在的“城外”，可说是指城郭外的厢。裘氏本意是将其划入城自治区内，确保城区自治事业的财源。此外，“固有之境界”还可举出平粜区域的例子：“上合街坊隶厢之制度，下从社会习惯之情形。本区之人才足供旧自治之需要者，亦必能供新自治之需要，无疑也”，从主张城厢一体这点上，也透露出相同的想法。[57]
在自治区问题发生之前，《锡金城区议》作者裘廷梁在《申报》上发表了《锡金等教育费私议》，主张将教育经费重点分配于城区。[58]因为中学堂与两等小学堂都集中在城区，在教育上具有优势，同时暗示可以因此将师生送往更高的学堂，以获取社会地位，并扩大他们对县政的影响。如此背景下的城区中心主义，即由城区担任“旧自治”的基础，与《锡金城区议》中所见的自负意识性质相同。在教育经费问题上，也同样存在着城乡对立关系。
（二）常昭（常熟、昭文）的自治区设立问题
共同拥有一个县城的常熟县与昭文县，也在城自治区设立之际出现了跟武阳同样的问题。[59]当初设立的常昭城自治区，除了县城以外，远远超出邻接城郭的地方，拥有“厢境大逾城内四五倍”的广大区域。[60]关于将梅里、庙前、王市、罟里村、汤家桥等共96处地方设立为城自治区的理由，城区一方的陈述是因为“自治区域现昭境之庙前及八图常境划入四图皆归城区平粜。民情习惯已久，划乡反形不便”。[61]这让我们想起武阳城自治公所。该公所在城自治区设立时，也以救荒期间购买粮食的范围为根据。然而，武阳县城与城外厢相连接，相对于昭文县，主张将25里内的地方也划入城区：“城区以城厢为标准。厢之界划未连者，以街市毗连为断，不拘区图。但中间相隔半里以上者，不得以毗连论。”常昭县自治筹备公所将此问题向上呈报，认为昭文县不符设立自治筹办处的“区域标准办法”。[62]
在武阳自治区的设立问题上，自治筹办处支持城绅主张，但对于常熟、昭文的城区范围，城绅一方不同意，而提出了如下主张：[63]
前次所送城厢区域图所划区域，占有九十八图之多，城外界线较城区广阔四五倍，绝非固有之厢界。经本处批饬：该县等切实更正，将实在之固有厢界另绘详图，报处核夺。
针对以市镇为中心展开的地域空间，吴滔认为昭城自治区问题“在传统区划理念下以城镇为中心的‘区域传统’完全没有形成，时人于是可以采取各式各样的‘标准’，临时抱佛脚地重塑所谓“固有之境界”。[64]如吴滔所言，地方意识伴随自治制度的实施而产生，笔者对此非常赞成。但有必要指出，主张“固有之境界”存在的背景是县城拥有优势，从而促使城区中心主义的出现。而且如庙前士绅提到“擅将庙前一隅划入城区”那样，周边地区也希望自己能编入城区势力中。[65]这是考虑了自治区相互关系与全所拥有巨大影响力的结果，可视为他们选择的战略。
对于上述以城区为中心的动向，常昭县自治筹备公所向自治筹办处呈报“城自治职员以为一概改划则牵动全局，议会多更选之烦。而镇乡士绅以为不划归则忽视宪章，乡民受强权之压”，表达对此的忧虑。也流露出想要抑制城区“蒙混包举”，企图争取镇乡区利益的意向。[66]
（三）嘉定的自治区设定问题
嘉定县自治区的设立，与前述的事例呈现出不同的对立情况，以下详述嘉定县的自治区设立问题及其背后的地域对立。
清末地方自治制度的实施原则是“筹备自治皆先从城厢入手”，之后按镇区与乡区的顺序进展。但是，嘉定县城外的西门厂成为西门乡，却先于城区自治。[67]主导西门乡自治是黄守恒（1874-1921）、黄守孚（1878-1931）兄弟，以及黄世祚（1871-1942）等西门乡具有实力的黄氏家族开明士绅。如黄守孚与黄世祚便参加《嘉定县续志》的编纂工作，直到20世纪20年代仍握有实权，对嘉定县政有相当的影响力。[68]关于西门乡地方自治的相关文献，担任过各种自治职务、有一线工作经验的黄守恒，曾搜罗当时公文编成《谋邑编》，从中可得悉自治制度实施的真实情况。[69]西门乡原是清末地方自治实施以前，以掌管救荒所设的粥厂的董事所管辖范围为基础而设立。[70]《谋邑编》收录的《西门乡筹备自治进行记》之中，记载自治区设立之际产生对立的情况：
按地方自治章程，城自治之区域以城厢为准。西门人士始有建独立自利之计划者，牵于定章未敢发也。宣统己酉五月，知县杨侯宝善招集各团体职员会议筹备自治之法。西门人黄守孚被举为主任起草员。向之建独立说者又以为言，黄仍以限于章程难之。故黄于主任起草时，仍守城中与西门、澄桥、石冈门三厂应为城自治区之说。会起草员顾瑞主张划濠内以为城区。城中又有多人赞同之，以与黄守孚之草案相反对。至六月，杨侯监督全邑人士开会于明伦堂，主划濠者谬解厢字，以肆口舌。时西门人莅位者十余人，乃建议独立为乡区，以求和平之了结，请于杨侯，许之。……城中之主划濠者方自诩为大获胜利，而西门人之谋独立者，本居多数，亦深自幸其得良机缘，竟达圆满之目的也。
如果考虑到《西门乡筹备自治进行记》是想宣传西门乡自治的成果，就不可完全以此为依据，了解有关自治区设立的原委。自治区设立之前，在黄守孚编写的起草文之中，城内、西门、澄桥、石冈门三厂设立城区，是为了符合章程中“城自治之区域以城厢为准”，原本计划将西门乡独自设为自治区。然而，武阳主张把县城外的厢划归城区，对此上级政府机关也大致赞成，加上黄守恒主张也将市街与乡进行明确区分，可见上述理由似为后来添加。[71]相反地，城区实力派人物顾瑞反对黄守孚的草案，主张以城郭为基准，作为设立城区范围，明确表露出西门乡对抗城区的真正意图。也就是说，从中可以看出，西门乡一方认识到县城等同于城区在政治博弈中所拥有的优势，试图通过设立包含城外的自治区，加强对城自治区的影响力。这一点也和城区一方主张排除乡区实力派以维持城区主导权的动机一样。
与其他因为设立城区导致对立的事例相比，嘉定县的个案更具独特性，包括乡区一方占用城区，以及城区一方不愿将城郭外地区编入自治区的情况。然而，如何因应对城区所拥有的优势，进而规范城区和乡区双方的行动，这一点与先前例证可谓异曲同工。嘉定县的情况是：西门乡拥有能够跟城区实力派相抗衡的势力，使得城乡对立呈现出不同的样貌。于是该县从清末设立城自治区时出现的城乡对立，到民国时期进而发展一分为二的政治对立（具体参见本书第二章）。[72]