第四节 城市基础设施建设的公共政策

政府是城市基础设施建设最重要的主体，政府建设城市基础设施需要在公共政策的规范下进行。为了更好地推进城市基础设施建设，有必要进行财政领域的公共政策改革和创新，更重要的是对这些政策实施效果进行跟踪性评估。

一 财政政策

财政政策是城市基础设施建设的核心政策之一。截至2016年，城市维护建设资金收入为18000多亿元，支出为13000多亿元。需要说明的是，城市维护建设资金的使用存在很大的区域差异，一般来说这个支出随着城市首位度的提高而提高，即区域中心城市更容易获得财政性资金的支持，这就是典型的“第一城市偏向”现象。部分省会城市维护建设资金收入占GDP的比例见表5-7。

表5-7 部分省会城市维护建设资金收入占GDP的比例

表5-7 部分省会城市维护建设资金收入占GDP的比例-续表

二 土地政策

从土地政策看，市政基础设施建设一般采用行政划拨等形式供给土地，这种方式保障了市政基础设施建设的土地供应。不过，更多土地出让给城市建设带来了大量的收入。截至2016年，城市建设维护资金收入中，国有土地使用权出让收入达到1万亿元，占城市维护建设资金的50%以上，这是各个城市市级预算资金的主要构成。

截至2016年，全国城市公共服务与公共管理用地面积约4975.48万平方千米，公用设施用地约1998.63万平方千米。

专栏15：养老机构的土地保障问题

从大量经验事实看，城市中幼儿园和养老院的土地面积并不宽裕。2017年8月，民政部公布了《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》，但这是针对农村老人养老服务的标准。根据国家发展和改革委员会、民政部、中国残联近期印发的《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，到2020年，全国养老机构、特困人员供养服务设施（敬老院）和互助设施、光荣院和社区日间照料中心等设施的床位数达到每千名老年人35～40张，以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充、医养结合的养老服务体系逐步健全完善。

三 金融政策

城市基础设施建设融资和金融行业具有十分密切的关系。金融行业为城市建设特别是基础设施建设提供了强大的支持，不过，这可能也是政府债务问题产生的主要原因。目前，各地政府和金融机构之间就城市基础设施建设的合作仍然在有序推进。比如，湖北省住房和城乡建设厅与中国农业银行湖北省分行共同发布了《关于加强金融支持住房和城乡建设的通知》，提出坚持政府引导、商业运作的原则，共同推进房地产去库存、保障性安居工程建设、住房公积金业务、城市地下综合管廊、海绵城市建设和黑臭水体治理业务、乡镇污水处理项目、建筑业服务、住房维修资金等九大领域发展。

需要说明的是，城市金融发展程度的不同，导致城市基础设施建设融资能力存在很大差异，这种差异实际上影响或者导致了城市基础设施质量、规模和结构方面的差异，换句话说，金融资源配置的不均衡性可能是基础设施差异的原因，金融资源配置不均衡又存在诸多深层原因，这需要更加详细的分析才能得出接近事实的结论。

四 其他政策

在产业政策方面，存在因重大项目建设倒逼基础设施建设的现象。比如，一些城市因为引进工业项目而使政府提供必要的电力、燃气等基础设施，因此，产业政策往往对城市基础设施建设有促进作用。具有远见的城市管理决策者意识到基础设施对于其他产业要素的吸引和集聚作用后，往往能够超前规划和建设基础设施，从而在区域经济竞争中获得相对比较优势。但是，很多城市的基础设施建设往往滞后于产业的需要，这在一定程度上体现出政府公共行动的低效率性。