第一章 “一带一路”视阈下上海合作组织的基础设施互联互通
第一节 上合组织基础设施互联互通内涵界定
目前，学界对于基础设施互联互通的概念与内涵尚未形成一个较为统一和公认的界定。2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，即推进“一带一路”倡议，提出了政策联通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的概念和原则。关于设施联通，该倡议亦未严格界定其具体内涵，只是指出了优先领域，即与跨境和跨区域合作有关的交通、能源和通信基础设施。
一 基础设施概念界定
基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。按所在地域或使用性质划分，基础设施可分为农村基础设施和城市基础设施；按服务性质划分，基础设施又可分为生产性基础设施、社会性基础设施、制度保障性基础设施。
进入21世纪，随着经济科技的发展，基础设施的范畴有所扩大，分为狭义与广义两种。狭义基础设施是指传统的交通基础（铁路、公路、港口、地铁、机场等），电力（火电、水电、核电、太阳能发电等），城市公用设施（供水、供气、供热、排污、街道等），通信（电话、广播、电视等）与水利设施等。广义基础设施则包括传统的基础设施再加上新兴的基础设施，如信息基础设施、绿色环保基础设施与社会服务（教育、医疗、科学、文化、体育等）基础设施。[1]
从功能上看，基础设施建设具有所谓“乘数效应”，即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。一个国家或地区的基础设施是否完善，决定着其经济是否可以长期持续稳定发展。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高，完善的基础设施对加速社会经济活动、促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。实际上，基础设施建设带来的投资乘数的正向外部效应已经在许多发展中国家得到了充分验证。
从属性上看，基础设施具有先行性、基础性、不可贸易性、不可分割性。首先，基础设施所提供的公共服务是所有商品与服务生产所必不可少的，若缺少这些公共服务，其他商品与服务（主要指直接生产经营活动）便难以生产或提供。相关研究表明，基础设施建设通过影响广义贸易成本，进而影响商品价格，最终能够影响商品需求和国际贸易水平。例如，通信、运费、保险费以及物流服务等的直接货币成本受基础设施质量和相关服务的影响，运输时间受到地理因素和基础设施条件的影响；基础设施条件越差，货物受损的风险及其由此产生的保险成本越高；缺乏交通运输和通信服务将导致较高的机会成本，从而限制市场准入和贸易机会。[2]其次，绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不能通过贸易进口的。一个国家可以从国外融资和引进技术设备，但要从国外直接整体引进机场、公路、水厂是难以想象的。
从现实看，部分基础设施提供的服务类似于公共物品，具有相对的非竞争性和非排他性。非竞争性是指：物品的生产边际成本为零，不会随着物品消费的增加而增加。非排他性是指：当某人使用基础设施所提供的服务时，不可能禁止他人使用；或要在花费很高的成本后才能禁止，对这样的服务，实际上任何人都不可能将另外的人排除在外，即存在免费搭车。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。
从基础设施投资构成看，在全球范围内，现阶段交通基础设施投资占世界基础设施投资的比重最大，高达42%（其中公路、铁路、机场和港口投资占比分别为29%、8%、4%和1%），而能源、供水和通信基础设施投资分别是21%、20%和17%。[3]交通基础设施投资占比高企，一方面在于交通运输是国民经济的重要部门，以铁路为例，由于其在陆路通道运输中居于核心地位，能源、电力、光纤通信一般围绕铁路来布设；另一方面，在经济全球化日益发展的今天，依靠交通基础设施能够串联起各大城市群和产业带，既成为国际政治、经济和人文交往的基本载体，也直接体现了国家科技发展的实力和水平。
除上述属性外，基础设施还具有外部性强、投资量大、运营风险高等特点。通常情况下，就一国而言，类似公路、机场、港口、电信、水厂等行业提供的服务，仅有小规模的投资是不能发挥作用的，在大多数国家，长期存在基础设施建设滞后的问题。而就跨境基础设施联通而言，除了存在国内基础设施建设苛刻的技术经济特性外，还会涉及不同主权国家，政府之间协调以及权责划分和利益分配难度更高等问题，因此存在“久推不进”的现象。世界银行20年前就提出应加强基础设施建设，亚洲开发银行也早在2006年就呼吁各国加强基础设施建设，而时至今日，各国基础设施建设还远远不能满足经济增长的需要。在加强基础设施建设中如何与产业发展协同联动，也成为越来越多国家在发展本国基础设施时予以重点考虑的因素。对于很多国家来说，基础设施的发展是一个着力点，它能使其真正进入产业化或工业化的过程当中。这就要求企业在参与基础设施建设的同时，还须积极参与相关配套产业的投资、建设与运营。更值得关注的是，与传统基础设施相比，新兴基础设施具有更大的发展潜力，信息、绿色环保和社会服务三个新兴基础设施领域将是发展中国家基础设施发展新的增长点。
二 互联互通概念界定
区域基础设施互联互通越来越成为当前国际基础设施合作中的优先领域和重点方向，中国国家领导人也在多个场合表明了中国与世界各国加强互联互通基础设施建设的积极态度。尽管互联互通概念被广泛使用，但迄今并无精确定义。互联互通概念最早应用于通信领域，来自英语connectivity，维基百科对此的解释为：这是一个名词，包括三方面的含义，一是被联系的状态；二是指（通信领域）在一个网络里把两个或更多点联系起来的能力；三是数学领域的。也有学者认为东盟是互联互通概念的最初倡导者。
东盟是互联互通的先行者，大部分分析互联互通的文献均选择直接采用东盟对互联互通的定义。互联互通一词最早见于东盟国家制定的《东盟互联互通总体规划》，规划对互联互通的定义为：“在东盟，互联互通指包括基础支持和便利措施的物理的、制度的和人与人的联系，它们形成经济的、政治安全的和社会文化的支柱，为实现一体化的东盟共同体愿景提供支撑。”“东盟互联互通的主要因素包括：物理联通——交通运输、信息通信技术、能源；制度联通——贸易自由化和便利化、投资和服务自由化和便利化、相互认知协议/安排、地区运输协议、跨境手续、能力建设项目；人与人的联通——教育和文化、旅游。”[4]
随着东盟互联互通从次区域向更大范围扩展，互联互通概念的使用逐步泛化。2009年，亚太经济合作组织（APEC）领导人第十七次非正式会议正式采用了互联互通概念，之后基础设施建设和互联互通开始成为APEC的重要议程。2013年，APEC领导人第二十一次非正式会议通过《APEC互联互通框架》和《APEC基础设施开发与投资多年计划》，将区域互联互通作为三大重点议题之一。互联互通议题在2014年APEC领导人第二十二次非正式会议上得到进一步推进，会议通过了《APEC互联互通蓝图》，沿用了东盟的概念，提出了在2025年前完成各方共同确立的倡议和指标，加强硬件、软件和人员交往互联互通，实现无缝、全面联通和融合亚太的远景目标。[5]这表明，互联互通是个宽泛的概念，除了交通基础设施的硬件联通，也包括规章制度、标准、政策的软件联通，以及增进民间友好互信和文化交流的人文联通。基础设施建设是互联互通的基础和优先。更好的交通基础设施将大大提高商业人员和游客流动便利化，促进人员互联互通。
有学者将互联互通界定为区域内国家相互联系相互合作的基础与纽带，认为互联互通的内涵有广义与狭义之分。广义的互联互通包括实体、政府和民间的互联互通：实体的互联互通包括交通通信等基础设施；政府的互联互通包括贸易投资便利化的规则；民间的互联互通包括教育、旅游等人际交流。狭义的互联互通则主要指交通、通信、能源等基础设施之间的互联互通。还有学者倾向于将互联互通定义为一种符合区域一体化要求的，包括传统的基础设施建设、制度性自由化安排以及人员互动和交流三个领域，服务于区域经济体加强沟通合作的措施或手段以及这些措施落实后达到的状态。它既可以作为一体化的手段，也可以作为一体化的目标。[6]其中，硬件互联互通主要指通过连接和整合经济体之间的物流、交通、能源、电信等基础设施，提高供应链的效能；软件互联互通指经济体之间在规制和办事程序上的合作与一致化；人与人的互联互通指人的跨境流动。上合组织的互联互通最开始主要侧重交通网络性项目建设，促进成员国能源、交通、电信的互联互通，形成区域内便达、顺畅的网络体系。“一带一路”倡议提出后，互联互通被注入新的活力。从内容看，所强调的不只是平面的线路连接，而是包括基础设施、制度规章、人员交流三位一体的全方位、立体化、网络状的大联通。
基于以上认识，本文提出的上合组织基础设施互联互通亦包括三个层次：最直接的意义系指区域内不同国家之间经济活动的生产性基础设施载体的联通，具体包括中国与上合组织成员国之间由公路、铁路、机场、港口等构成的交通基础设施，由电网、石油和天然气管道等构成的能源基础设施以及通信网络基础设施的跨境联通。同时也隐含着以下软性的要求：上合组织成员国为实现基础设施硬联通，需要在国家发展战略目标和基础设施开发规划方面的对接和交流，围绕投资便利化，保护投资者权益问题在出入境、税收、融资、技术标准、设施配套、制式选择、安全等领域进行的政策沟通及提供的法律保障。为保证基础设施互联互通顺利推进，既需要通过各项人文合作不断提高互信度，夯实民意基础，也需要在相关领域进行技术培训和人员交流互动。