一 变化着的美国外交决策环境
2009年1月20日，面对现实的金融危机的严峻局面与可能的“后美国世界”悲观论调，美国第44任总统贝拉克·奥巴马入主白宫。上任后，奥巴马延续竞选中的“变革”口号，在内政领域停止减税，积极推动普及医疗保险；而在外交领域最引人注目的变化莫过于，将东亚置于美国外交战略的核心位置，为美国东亚政策重新定调。
东亚主要包括东北亚的中国、韩国、日本、俄罗斯远东地区和东南亚的东盟国家，同时延伸到大洋洲的澳大利亚和新西兰等国。这里需要说明的是，过往美国政府在描述其地区政策时，为了建构其亚太地区领导权，彰显美国“太平洋大国”的身份地位，往往使用“亚太”而很少单独用“东亚”进行定位。可早在冷战时代，美国就与数个东亚国家建立了军事同盟关系，势力深入东亚，具备了巨大的地区影响力。加之目前的东亚在政治领域，合作与冲突并存，局势复杂；在经济领域，潜力与活力皆备，前景广阔，使美国外交政策虽冠名“亚太”，但政策对象多针对东亚地区国家。
外交战略的目的在于实现国家利益。外交就是一个试图通过运用实力资源去劝说别国让步以增进本国利益的过程。[2]伴随2008年全球金融危机的爆发，世界进入了一个全面转型的时期，在权力领域表现为，西方大国整体实力下降，非西方国家群体性崛起。美国作为全球首屈一指的超级大国，面对权力领域东西方之间的此消彼长，其核心国家利益莫过于防止其霸权地位的丧失以及避免地区性、全球性大国崛起对其霸权带来的挑战。环顾世界，目前发展势头最强劲的地区和国家非东亚与中国莫属。美国战略界曾有人指出，美国的霸权焦虑源于中国的加速崛起，美国认为中国加速崛起对其在东亚地区的霸权以至其在全球的霸权构成了直接挑战。[3]可以说，正是由于外交决策环境的变化，美国外交政策重心转移在奥巴马政府时期才得以实现。
（一）美国权力之变
若长期关注美国问题，那么对“美国权力衰落”这一论断一定不陌生，因为美国人在担心自己国家衰落的问题上似乎有一段很长的历史，且伴有一定的周期性。早在18世纪，专注研究、比对罗马历史的美国立国先贤们，便开始担心起美利坚合众国的衰落。萨缪尔·亨廷顿曾总结过二战后美国探讨国家衰落问题的五个时间窗口：“1957年苏联发射了第一颗人造卫星之后；20世纪60年代后期尼克松总统宣布多极化之后；1973年阿拉伯石油禁运之后；20世纪70年代末苏联扩张之后；20世纪80年代里根总统的财政和贸易赤字爆发之后。”[4]虽然进入20世纪，美国崛起为一个全球性大国，论及“衰落”会时而涉及一国或多国作为对比参照，但在更多的时候，“美国权力衰落”描述的是一种心理感受，仅停留在学术领域。
进入21世纪，2001年“9·11”事件发生之后，在美国国内关于美国权力地位与未来世界秩序的探讨更为具体且针对性渐强，并出现“美国权力兴盛论”与“美国霸权衰弱论”两派观点针锋相对的局面。“美国权力兴盛论”以在冷战结束初期极力倡导“单极时刻”的学者查尔斯·克劳瑟默（Charles Krauthammer）为代表，他认为在“单极化”的世界结构中，由于美国与其他世界强国间巨大实力差的存在，美国霸权至少还将延续30～40年的时间。[5]而“世界体系理论”大师伊曼纽尔·沃勒斯坦与国际秩序领域知名学者约翰·伊肯伯里等却纷纷撰文，从不同角度阐述美国霸权存在衰弱迹象，对美国政策界与学界出现的“新帝国”设想表示担忧。“美国霸权在20世纪70年代就已经出现衰弱的迹象，‘9·11’事件则使这种迹象表现得更加明显，在政治、经济、军事等各领域因素的作用下，‘美国治下的和平’已经结束。”[6]几乎在同一时间，伊肯伯里也表达了由于受小布什政府反恐战争的影响，目前在美国国内以及世界范围内都不同程度地出现了对美国大战略与其领导的单极世界的疑虑与反思，美国应警惕重新陷入“最古老帝国的陷阱”。[7]
实力与机制是审视、评判国际秩序的两个基本视角，国际领域出现的国家间权力消长、国际机制的调整与重塑，都可以表明国际秩序正在经历转型与重塑。[8]可以说，如果在“9·11”事件后，对“美国权力衰弱”这一问题还仅停留在学术探讨层面，那么在经历了2008年金融危机之后，国际政治领域内出现的一系列权力转移、机制重组都指向一个事实——美国霸权正在衰弱，美国对全球的领导力正在不断弱化。一方面，2008年金融危机重创美国经济，而“经济实力是美国霸权最核心、最稳定的根源”[9]。金融危机使美国实体经济空心化的问题进一步显现，美国制造业使美国丧失了世界制造业产值头号大国的地位；美国金融投资领域的霸主地位也受到挑战，国家引以为豪的经济软实力“华盛顿共识”同样饱受质疑。另一方面，“通过秩序建设实现其治下的和平”是美国霸权的主要特征，但现有国际机制——作为二战后美国版国际秩序的重要组成部分，都不同程度地面临改革与重组的压力。主要原因便在于，由于权力结构的变化，传统大国和新兴大国开始进入相互调和适应、合作竞争的磨合期[10]；国际力量分布趋于均衡，新兴国家不再是国际决策的看客，开始在国际机制中争取更平等的地位与更多的话语权。[11]
而在这一时期，美国国内政策界与学术界讨论的焦点已经由探讨“美国霸权是否衰弱”转为分析“如何在国际权力结构变化的背景下维系美国的全球领导地位”。2008年上半年，面对深陷金融危机之中的美国，著名时事评论家法里德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）在《外交政策》杂志上撰文，思考美国权力的未来，指出，“相比一个世纪以前的因丧失经济驱动力而衰败的大英帝国，时下的美国仍然可以继续为世界经济提供动能与活力，如果能在一定程度上修正在政治领域存在的问题，美国仍将领导世界”。[12]两年后，同样是在思考美国权力未来的过程中，约瑟夫·奈（Joseph Nye）提出指导奥巴马政府外交政策制定的重要概念——“巧实力”。奈首先陈述了一个基本事实，即人类是在一个极不平衡的权力分配格局下开始21世纪的，在这一格局中占世界人口5%的美国，创造着占世界25%的经济产值，支配50%的军费开支，同时还享有世界范围内最优质的文化、教育等软实力资源。[13]基于此，奈进一步对“权力”这一概念进行分析，认为，如果说美国权力衰弱，那也只是相对意义上的衰弱，在可见的未来，美国仍将保持对单一国家的权力优势；但美国也必须意识到随着全球化、信息化时代的来临，在解决全球、地区性事务的过程中，美国需要学会运用“巧实力”，更好地寻求来自其他国家的帮助。[14]同样地，“运行在美国政府与学术路口”的美国智库，也从政治、经济、军事等各个领域，东亚、欧洲、中东等不同地区入手，传递美国霸权仍将持续，探究如何更充分、有效地发挥美国的全球领导力。[15]
（二）东亚秩序之变
东亚地域广阔，战略资源丰富，拥有极其重要的地缘战略地位。在冷战时期，东亚地区长期受制于美国和苏联，美苏主导的双边与多边军事同盟成为地区事务的主导，地区秩序呈现两极对峙的基本特征。冷战结束后，计划经济模式衰弱、新自由主义经济思潮全面传播[16]，1989年在美国的推动下亚太经合组织（APEC）成立，东亚地区经济一体化正式起步，成为全球范围内兴起的“新地区主义”的一个组成部分。但1997年亚洲金融危机的爆发与中国的不断发展崛起，不断改变冷战结束后东亚经济、安全事务由美国主导的局面，而且这种趋势在2008年金融危机发生后表现得愈发明显。
首先，中国已经逐渐成为东亚地区分工体系与经贸网络的中心，这一现象已得到美国政府官员与专家学者的普遍重视。国际货币基金组织（IMF）总裁克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）在分析金融危机后的全球经济形势时坦言，“如果没有中国提供增长和稳定的动力，世界经济形势恐将更加严峻”。[17]具体到东亚地区情况更加如此，中国在2010年便取代日本成为世界第二大、东亚地区第一大经济体；加上长久以来中国是世界上最大的出口国，同时也保持着对原材料以及高新技术产品的旺盛需求，许多东亚国家的经济发展直接或间接受益于与中国的贸易伙伴关系。[18]同时1997年亚洲金融危机发生后，东亚地区的经济整合从单纯的市场驱动型向缔结区域性贸易协定和双边贸易协定的制度导向型转变，中国坐拥庞大的国内市场，并在推动双边、多边贸易协定上积极作为，使美日在东亚经济格局中的主导地位渐有被中国取代之势。
而中国崛起将对东亚乃至全球秩序产生何种影响，这一问题同样在美国国内引发广泛讨论。2008年金融危机发生前后美国知名中国问题专家金骏远（Avery Goldstein）与沈大伟（David Shambauah）曾分别撰文，集中阐述“如何与更富竞争性的中国打交道”。金骏远利用权力转移理论与制度主义理论来解释中国的崛起，他指出在权力转移理论的框架下，由于中国有可能对美国治下的国际秩序构成挑战，中国的崛起是危险的；但按照制度主义理论的逻辑，基于中国有可能促进世界范围内的国际合作，中国的崛起也可以被看作一种机遇。[19]沈大伟则直接指出，世界没有哪个大国像中国一样拥有如此广泛的、多元的国内生态，美国国内讨论中国崛起可能给地区与世界带来何种影响，中国国内精英阶层同样在探讨未来中国究竟应扮演何种国际角色，但尽管如此，金融危机过后的2009～2010年，无论是中国在东亚地区的邻国还是美国、欧盟等国家或地区组织都感受到中国的重要性以及与之打交道的必要性。[20]此外，《中国崛起：和平、权力、东亚秩序》《争取秩序的斗争：冷战后东亚的霸权、层级与转型》等书也一致性地肯定了中国崛起的事实，并从不同侧面讨论中国崛起是否会挑战美国的全球与地区霸权。[21]
其次，二战结束后，美国在东亚建立起来的轮辐式地区安全等级体系，依然赋予美国在东亚维持稳定的能力，也使美国在地区军事安全领域的影响力最大化。[22]可尽管在东亚存在美国主导的联盟体系式的安全合作，而且这一模式也在相当长的时间内维护了东亚地区的和平状态，但仍难以改变地区安全体簇生这一特点，多元安全观念与利益相互交织，地区爆发结构性安全对抗与潜在冲突的可能性高。
应该看到，尽管目前东亚尚未形成被地区国家普遍认可的秩序安排，但鉴于美国通过地区性双边及多边同盟体系为地区提供“安全”这一公共产品，而中国依托在地区经贸网络内的中心地位为地区提供“发展”这一公共产品的基本地区现实，美国所主导的地区安全合作框架的走向与中国综合国力崛起的未来，无疑将成为决定东亚地区秩序的两大核心因素。[23]不过很显然，这种复合型的东亚地区秩序并未完全展现中美两国的地区战略意图，也在一定程度上有碍美国地区战略利益与中国核心国家利益的实现。冷战结束后，美国依托其强大的经济实力与在地区经营多年的双边军事同盟体系，在相当长的一段时间内主导东亚地区的经济、安全事务。但鉴于目前东亚经济领域所出现的不利于美国的权力消长与秩序变化，美国在地区经贸事务与一体化进程中的被排斥感愈发强烈。
为扭转这一局面，2009年奥巴马出任美国总统后不久，便全力主导推动“二十一世纪高标准、下一代”多边自由贸易协定——TPP谈判。在原有P4框架协定基础上，吸引澳大利亚、越南、墨西哥、日本等亚太地区国家参与，使协定成员国的经济规模与贸易量分别占世界总量的40%和1/3，成为20余年来全球规模最大的贸易协定。[24]在贸易协定内容上，涵盖商品贸易、服务投资贸易、知识产权保护、劳工环境标准、国有企业等方方面面，美国在全面勾勒金融危机后地区、全球经贸中的多元利益诉求的同时，也向地区与世界宣告其有意愿，更有能力继续主导未来世界的经贸格局。尽管受2016年美国总统选战喧嚣、新任总统特朗普就职后宣布美国退出TPP等事件的影响，美国重新布局东亚地区经济秩序的阶段性努力付诸东流，但鉴于美国对中国在东亚地区崛起的天然防范，以及“美国的安全与繁荣在21世纪将取决于其在亚洲的存在与参与”[25]等共识性认定的存在，美国仍将长期作为东亚一体化进程中不可忽视的域外力量。