0.3 地方协作治理的新模式

我国采取单一制的国家结构形式，宪法并没有明确规定地方政府之间的横向关系，在行政系统内一直遵循着科层制所固有的上级对下级的控制和监督，相应地，也就缺乏对地方政府之间横向联系的关注和规范。但是行政区划的界限无法阻挡社会经济发展以及地缘关系对地方政府间协作的需求，同时，在区域经济发展过程中城市的定位及分工、资源有效配置、产业结构调整等重大问题都无法通过要素合作来解决，都需要通过政府层面的协作来解决。因此，由地方政府之间自发建立的行政联席会议成为地方政府之间行政协作的有效机制，也成为对地方治理新模式的探索。例如，长江三角洲城市经济协调会（以下简称“长三角经济协调会”）即为长江三角洲地区城市间的合作机制，由长江三角洲15个城市协作办公室主任联席会议制度发展而来。^[13]长三角经济协调会通过召开成员市市长联席会议的方式构架跨省（市）的制度性协作框架，建立多维横向协作机制。长三角经济协调会迄今为止共召开了14次市长联席会议，一般情况下，市长联席会议先召开内部会议，对本年度工作报告、合作协议以及财务结算报告进行审议，再召开市长联席会议的全体会议，有时还会借此机会召开市长高峰论坛共同研讨城市协作发展中的重要课题。叶必丰教授认为，目前我国区域合作的推动机制是行为法上的机制而非组织法上的机制，即我们保持现有的组织不变，通过区域政府之间的各种行为（其中包括行政联席会议）来达成区域合作的目标。而域外大多通过组织法的推动来实现区域协作。可见，面对政府治理生态迅速变化、机构间协作缺失的症状，仅仅依靠命令—控制程序以及内向的组织模式运转的科层制并不适应处理超越组织界限的复杂问题。^[14]因此，需要探寻超越组织界限问题的新类型组织形态以及行政主体之间的有效协作机制。可以说，行政联席会议制度的出现是适应政府治理环境变化客观要求的，是地方政府以经济发展为驱动力、以地缘关系为纽带形成的一种自我协作的新型地方治理模式。