第一节 解决化解产能过剩矛盾中职工就业和安置问题的意义
产能过剩也称“能力过剩”，其概念最早是由张伯伦（Chamberlin）于20世纪30年代提出的，用以描述产业衰退现象。能力过剩首先出现在张伯伦的《垄断竞争理论》（1933）一书中，他认为生产能力过剩表现为开工严重不足，产品普遍性地供过于求，产品积压。与经济周期引起的短期性过剩不同，产业衰退造成的生产能力过剩在本质上是没有增长潜力的，产业的收入弹性很低，在整个国民经济总产出中所占比重大幅下降。
一 研究背景
我国在20世纪90年代开始出现“产能过剩”的提法，进入21世纪以来，特别是2008年国际金融危机之后，在经历了前期经济高速扩张以及经济刺激政策所导致的产能大规模扩张后，国家在一段时期内面临大量产能无法消化的局面，产能过剩问题严重阻碍了国内产业结构调整和经济良性发展，产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源，成为转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力最亟待解决的关键问题之一。
过去一段时期，我国产能过剩行业多集中于基础工业，包括钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃、电解铝、船舶、化工等重工业领域。产能利用率是判断产能过剩的直接指标。欧美国家一般认为，产能利用率在79%～83%比较合理，产能利用率低于75%即为严重过剩。从我国产能过剩的实际程度上看，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72.0%、73.7%、71.9%、73.1%和75.0%[1]，2013年时分别为74.9%、75.7%、73.5%、73.5%和75.0%[2]，明显低于国际通常水平，行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。在那段时期，我国工业制造业产能严重过剩已经成为不争的事实，金融危机以来周期性产能过剩与体制性产能过剩叠加使得诸多行业产能过剩问题充分暴露出来，产能过剩也呈现出全行业化、绝对化演变趋势，产能利用率更是在较长时期持续在较低水平。产能过剩矛盾突出，企业生产经营困难加剧，成为影响经济和就业稳定的一个突出问题。
化解过剩产能，是转变发展方式、优化产业结构、建设现代化经济体系、保障经济社会健康与可持续发展的必要之举。将化解产能过剩问题上升为国家宏观政策调整目标，始于2013年10月国务院出台的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），该文件将化解产能严重过剩矛盾作为“当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点”，将钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业作为产能严重过剩行业来分业施策，“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能，通过5年努力达到“产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立”。2015年12月，中央经济工作会议明确提出供给侧结构性改革的五大任务，即去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板，其中去产能被列为供给侧结构性改革的五大任务之首。
国务院总理李克强2016年1月4日在太原主持召开的钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会上指出，要更多运用市场办法，坚决淘汰落后产能，分类有序化解过剩产能，统筹解决所需资金、人员安置和债务处理问题，帮助企业在调整结构中实现扭亏脱困增盈、走上发展新路，促进经济平稳运行。要求在过去三年国内已化解钢铁9千多万吨、煤炭2亿多吨产能基础上，未来三年还将进一步加大力度继续化解钢铁、煤炭等行业过剩产能。[3]此后，国务院先后于2016年2月分别发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）两份行业化解过剩产能的指导文件，要求从2016年开始用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。到2020年的5年内，钢铁、煤炭行业的去产能力度和压力仍然比较大。自2016年起，国家扎实推进供给侧结构性改革，去产能工作不断深入，转型升级步伐加快，化解过剩产能取得明显成效。国家统计局相关数据显示，去产能进展顺利，2016年，钢铁、煤炭产能分别退出6500万吨以上和2.9亿吨以上，超额完成年度目标任务；2017年煤炭、钢铁和煤电行业去产能工作继续取得新的进展和成效，《政府工作报告》确定的煤炭行业去产能1.5亿吨以上、钢铁行业去产能5000万吨左右、煤电行业压减5000万千瓦的年度目标任务，均超额完成。[4]
近5年来，经过扎实推进“三去一降一补”，已退出钢铁产能1.7亿吨以上，煤炭产能8亿吨，工业产能利用率有了较大幅度提升达到77%。2018年《政府工作报告》提出，继续破除无效供给，2018年再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组，加大“僵尸企业”破产清算和重整力度。由于产能过剩问题已经成为我国经济运行中的主要突出矛盾和诸多问题的根源之一，其牵涉面广，矛盾问题根深蒂固，与企业生产、社会消费、财政金融等系统关系错综复杂，因此化解产能过剩矛盾必然带来经济社会的阵痛，某些局部领域甚至会伤筋动骨。在经济新常态下，化解产能过剩的任务和压力依然较大，特别是希望靠过去大规模政府投资或“大起”的政策来刺激经济增长，从而带动产能消化的老路已经行不通，产能过剩的化解任务必须下决心在“阵痛”中全面解决。同时，前一段时期较为容易化解的产业和企业已经取得了一定的成效，而靠“吃老本”一直扛着的行业企业接下来的路将越来越难走，“难啃的骨头”将凸显出来，化解工作的压力和风险仍然较大。
党的十九大报告中明确提出，“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”，“坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡”。坚定不移推动供给侧结构性改革，深入推进去产能工作仍将是今后一段时期国内转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的主要任务，必将继续深刻影响经济社会发展形势。
二 重要意义
党中央、国务院历来对就业工作保持高度重视，深入实施就业优先战略和积极的就业政策。习近平总书记强调，就业是最大的民生，就业是永恒的课题，牵动着千家万户的生活；李克强总理强调发展经济的根本目的就是保就业，要把保就业作为经济运行合理区间的“下限”。从当前状况和今后一个时期的走势来看，就业形势依然严峻。一方面，就业总量压力仍将长期存在，就业结构性矛盾愈发凸显；另一方面，经济增长的不确定性和下行压力也会继续影响就业走势。
在这样的大背景下，化解产能过剩中的职工就业和安置问题显得更加突出和紧迫。第一，化解产能过剩涉及一些主要工业行业，有的甚至是国民经济基础性行业（如钢铁、煤炭），劳动力相对密集，从业人员众多。据测算，全国钢铁和煤炭行业去产能共涉及180万名职工分流安置，其中钢铁行业50万人，煤炭行业130万人。第二，去产能受影响职工往往年龄较大，职业技能相对单一，再就业和创业意愿不强，转岗转业安置的难度较大。第三，产能过剩问题已经严重影响这些行业中企业的盈利能力，不少企业债务沉重，亏损严重，化解产能过剩工作导致部分企业面临“关停并转”，这些因素都给职工就业和劳动权益实现带来冲击。有的降薪欠薪，有的停保断保，有的下岗待安置，还有的因劳动纠纷发生群体性事件，各地将直接面临大量职工转岗、安置、再就业等诸多问题。第四，在独立工矿区、资源枯竭型城市等特殊地区，存在“一钢独大”“一煤独大”的情况，淘汰落后产能、关闭“僵尸企业”、化解过剩产能将会导致大量人员下岗失业，这些地区社会就业承载能力不足，存在较大的失业风险，将直接关系到社会稳定与和谐发展的大局。
总体而言，化解过剩产能这一过程中产生的职工就业和安置的诸多问题，特别是部分地区存在的规模性失业和劳动争议的潜在风险需要高度重视和认真治理。去产能，不仅仅是经济问题，也是社会问题，更是政治问题，如何妥善安置职工，促进职工就业，成为化解产能过剩的关键环节和重中之重。做好化解产能过剩涉及人员的就业与安置工作，不仅关系职工的切身利益，也关系化解产能过剩工作的顺利推进。
对此，国家一直高度重视化解产能过剩中职工就业和安置工作，不仅在《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）中专门提出了有关职工就业安置的相关政策部署，并且还自2014年至2017年先后出台了失业保险支持企业稳定岗位、钢铁煤炭行业做好职工安置工作、实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划等政策措施[5]，明确了化解产能过剩过程中做好职工就业安置工作的原则和政策，提出了四种基本安置渠道，并安排了1000亿元中央专项奖补资金，重点用于职工分流安置。在中央政府和各地方政府的共同努力下，化解产能过剩中职工就业安置工作平稳有序推动，2016年化解钢铁煤炭过剩产能共安置职工72.6万人；2017年，去产能企业新安置职工超过40万人。近5年来，去产能共安置职工超过110万人，约占应安置职工的60%以上，主要安置渠道有转岗安置、内部退养、再就业、创业、返乡等。总的来看，职工就业安置工作平稳有序。
与政策安排和实践经验不断深入发展不同，我国理论界、学术界对化解产能过剩中职工就业和安置有关问题的研究还比较薄弱，许多理论和实践上的问题亟待解决。这主要表现在：首先，学术研究成果相对较少，对我国化解产能过剩中职工就业安置的丰富实践经验缺少全面深入的理论总结，尚未形成成熟的可供今后研究参考借鉴的理论成果；其次，对过去一段时间化解产能过剩中产生的突出矛盾分析不够深入，对今后几年去产能带来的职工就业安置形势和潜在问题也缺乏有力判断，无法给政府和社会提供充分的理论支撑；最后，也比较缺少从学术研究的视角，为政府未来长远、有效、针对性强的职工安置政策的完善提供咨询建议，理论与实践结合程度不够充分。
鉴于化解产能过剩中职工就业安置的重大现实需求意义和当前学术理论研究不充分不深入之间的巨大差距，本课题的研究成果将弥补目前化解产能过剩中职工安置与就业问题的理论和实证研究的不足。本课题将分析化解产能过剩中受影响职工就业安置的现实形势，探讨化解产能过剩职工安置就业中存在的突出矛盾问题，揭示矛盾问题背后的根源性原因，并提出解决化解产能过剩中职工就业、社会保障和劳动关系等问题的总体思路和政策建议，可作为今后政府发展改革部门、产业主管部门、人力资源社会保障部门和地方有关部门制定产业发展政策、化解产能过剩政策、促进就业政策和职工安置政策的有益参考。因此，本课题不仅具有较强的理论意义，更具有指导当前和今后一个时期化解产能过剩和职工就业安置的实践意义。
而从长远来看，党的十九大报告明确提出要继续坚定不移推动供给侧结构性改革，深入推进去产能工作。在全面建成小康社会决胜阶段中，加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力仍然是经济社会发展的关键问题，在这一背景下，化解产能过剩中的职工就业和安置问题也必然是供给侧结构性改革、去产能的关键问题，还将是未来就业工作中的重点和难点问题。党的十九大报告指出就业是最大的民生，提出要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。今后几年，我国还有100多万名钢铁、煤炭去产能需分流安置的职工，职工安置仍然是化解过剩产能的首要工作，并且越到后期安置工作难度可能越大，“4050”等就业比较困难的人员安置任务将更加凸显，需要不断加强和完善促进就业创业的政策措施。同时，去产能的核心问题是重点地区的问题，一些钢城、煤城的分流安置和促进就业工作形势尤为严峻，这就牵扯到资源型城市转型升级的问题，也是当前和今后一段时期就业工作规划的一个重点和难点。
化解产能过剩中职工安置就业的必要性、重要性、紧迫性都对本课题的研究提出了更高要求。本课题的研究成果不仅对当前和今后一个时期平稳、有序、妥善做好去产能职工就业安置工作具有重大现实意义，而且对未来较长时期内我国整体结构调整、转型升级、产生新动力、促就业防失业、保持社会稳定等诸多领域具有重大指导意义，还对今后亟须转变发展方式、优化经济结构的老工业基地、资源型城市等重点地区的转型升级具有极强参考意义，并对构建起解决中国产业转型升级发展与促进劳动力充分和高质量就业的新理论、新观点具有重要学术意义。