三 美国林业发展历程及其管理思想

谷瑶等^[4]综述了美国探索有效的森林经营模式的历程，叙述了生态经营管理模式的起源与发展，认为美国林业的发展大致分为6个阶段：（1）美国19世纪中期以前为森林初期利用阶段；（2）19世纪中期至20世纪20年代初，美国内战之后，经济高速发展，因第一次世界大战爆发，森林资源大规模开发，军需物资消耗增加，该阶段美国林业处于森林破坏阶段；（3）20世纪20～60年代，因“二战”爆发，国家全面干预金融财政、工业、农业等领域，而“二战”后期，国有林场的木材供应成为林区的主要活动，美国林业不断演变成边治理边破坏阶段；（4）20世纪60～80年代，美国资本主义迅猛发展，工业发展带来的环境问题逐渐显现，引起了环保人士的密切关注，美国林业逐渐追求森林多目标利用，以实现森林资源利用程度的最大化；（5）20世纪80～90年代，美国林业进入以生态利用为主兼顾产业利用阶段，美国对国有林实施森林生态系统管理，美国林业向可持续发展转变；（6）21世纪开始至今，美国林业发展进入可持续发展阶段。

（一）森林初期利用阶段

最初美国的原始森林面积大约4亿公顷，占美国（包括阿拉斯加州）土地面积的50%，其中大约有3/4的森林位于美国东部地区。据报道，1796年美国森林茂密，有广袤而美丽的森林景观，物种多样化和自然资源丰富。到1803年，路易斯安那购买使得美国国土面积增加了一倍。19世纪开始，土地逐步私有化，人口数量大幅度增加。由于人口增长，需不断开发土地以提供粮食，并砍伐树木以生产能源，导致耕地扩张，森林资源不断地消耗，某些地区出现了森林资源耗尽和木材短缺等现象。1600～1900年，25%～30%的原始林地转化为其他土地使用，大部分转化为农业用地，森林资源大幅度减少。当时美国政府的森林管理主要集中于对森林资源的攫取，以期获得的利润最大化，并没有意识到应对森林资源实施保护。

（二）森林破坏阶段

1864年George Perkins Marsh撰写的Man and Nature： Or，Physical Geography as Modified by Human Action引起美国民众呼吁耕地保护。美国在南北内战以后，对森林资源的开发利用程度加大，交通运输线路占用了大面积的耕地，森林砍伐的辐射区扩大，自然资源过度开发利用引发了美国森林保护运动。到19世纪80年代薪材仍是森林主要的产品。当时以小规模（2～5人）的木材厂为主，主要集中在林区，随着城市人口的增加，城市建设所需木材的质量要求提高，这对木材砍伐技术和交通运输条件提出了挑战。随着煤、石油等化石燃料的开采，薪材供应量逐渐减少到1920年的供应量，其用量仅占全国能源的10%。内战之后，采矿、伐木、放牧和开发土地资源等活动促进了美国经济的恢复和发展。木材消耗量急剧上升，超过了人口增长速度的两倍。当时美国北部农民和伐木工人习惯将砍伐后树木剩余物烧毁，多次引发了大面积的森林火灾。森林大面积破坏以及过度狩猎导致野生动物数量急剧下降，信鸽（拉丁学名Columba）、夜莺（Luscinia Megarhynchos）、野牛（Bos Gaurus）以及白尾鹿（Odocoileus Virginianus）成了当时的牺牲品。该阶段林业研究主要集中于乔木和灌木等木材用途、消耗和未来木材供应等。1910年成立的森林产品试验室寻求方法提供木材产品的利用效率，仍没有重视森林和野生动物的保护。

（三）边治理边破坏阶段

直至1920年，大规模林地转耕地活动停止。20世纪30年代，人们才意识到保护野生动物的关键在于保护野生动物赖以生存、栖息的流域、土地和森林。政府开始意识到森林保护的重要性，针对森林火灾和野生动物保护制定了一系列政策。尽管美国人口数量持续增加，木材消耗量却呈逐步下降趋势。一方面，化石燃料逐渐代替了薪材，钢筋、混凝土取代了木材作为建筑用材。另一方面，木材价格的上涨，加速了这一趋势的发展。“二战”之后，美国科技不断进步，经济发展飞速，木材的综合利用效率受到重视，同时木材防腐技术的发展对减少木材消耗也产生了积极的影响。该阶段，更多的中产阶级对生活环境的舒适度要求提高，女权运动、反主流文化运动、民权运动等社会运动促成了大规模群众性环保运动。另外，自然资源的日益匮乏和日趋严重的环境问题使得民众对现存发展状态感到恐慌，很大程度上激发了美国公众保护环境的热情。

该阶段森林面积也逐步趋于稳定。某些地区仍存在砍伐森林、设立农场的情况，但大量的废弃农场和退耕林地总体平衡了森林面积减少的数据。政府资助保持地力计划、林业激励机制和自然保护区工程等实施，增加了政府造林的总面积。由于交通运输工具的发展、农业化肥的使用和杂交品种的培育，农作物普遍增产，但农业规模并没有进一步扩大，美国的林地资源状况得到进一步改善。

（四）森林多目标利用阶段

20世纪60～70年代，美国发生了史上规模空前的环境保护运动。人们的环保意识大幅度提高，相应的环保机构和组织也逐步成立，美国环境保护取得了突破性进展，法律逐步演变成环境保护最为重要的手段。环保运动后，各类环境立法间的关联性和系统性备受关注，环境保护逐步规范和法制化，环境立法不断增加，环境保护机构陆续成立。随着美国国有林区观光游玩人数的上升，美国联邦林务局寻求立法授权管理森林资源和与森林有关的活动，认为在维持木材和其他林业产品产量的同时，森林也可以满足公众娱乐和野生动物保护的需求，实现森林的多功能化。1960年第五届世界林业大会的主题即为森林多目标利用。在这之后美国出台了《多用途持续高产法》（Multiple Use.Sustained Yield Act），标志着一个崭新但不够稳定的林务局规划时代的开始。该法案包含双重含义：多用途（国有森林可再生资源的管理，用以满足美国公民的需要）和持续产量（在不破坏土地的生产能力的前提下，永恒保持国有森林可再生资源高产）。此法提出了美国国有林场经营的基本理念，强调森林资源的可持续利用，在不降低土壤质量的前提下，森林既能实现林木产品产量的持续提高，又能提供野生动物栖息、水源涵养、牧草和垂钓等服务。1964年，野生动物保护法确保了国有林场364万公顷的林地得到保护。1969年，美国通过了综合性的环境保护法律《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act），环境质量委员会和国家环境保护署等环保机构成立。美国针对具体的环境问题制定了专门性的立法，包括针对动物保护的《濒危物种法案》（Endangered Species Act）和1970年《农业拨款法》（Agricultural Appropriations Act）。联邦猎物收容所设立在国有林区，确保野生动物的数量维持在安全范围。环境保护法律体系的建立为野生动物保护提供了坚实的制度基础。该法案的目的是推动鉴别和保护濒危植物和动物及其栖息地，使濒危物种恢复到不需要保护的程度，但该法案的实施对20世纪80年代国有森林的砍伐和道路建设项目管理产生了严重影响。

20世纪70年代以来，美国社会对森林和环境保护的关注度提高，森林旅游业迅速发展，以生产木材为主的国有林经营方针备受舆论谴责。至此，联邦林务局亟须改革和调整经营思想和管理机构，1974年颁布的《森林和牧场可再生资源规划法》（Forest and Rangeland Renewable Resources Planning Act，RPA）和1976年《国有森林管理法》（The National Forest Management Act，NFMA）为美国林业规划提供了可靠的法律依据。另外，1978～1988年众多的环保团体试图让内政部美国渔业暨野生动物局将斑点猫头鹰（Strix Occidentalis）列为濒危物种。1990年6月，斑点猫头鹰在华盛顿西部、北加利福尼亚和西俄勒冈州的生存受严重威胁，至此斑点猫头鹰同其他栖息于国有林区的动植物一样得到保护。20世纪90年代中期以后，美国多功能林业得到很大程度的发展，生态系统管理法律体系替代了原有的RPA和NFMA，将森林管理与美学和休闲融合，开启了国有林生态系统管理模式时代。

（五）以生态利用为主兼顾产业利用阶段

20世纪80年代以后，美国政府以保护森林动植物为由反对对原始森林的采伐。在20世纪最后20年，由于环保运动日趋激烈，专业林业的核心宗旨面临严峻的挑战，森林不再被视为用于提高美国社会经济进步的自然资源。21世纪初期，“生态系统管理”逐步替代原有的国有森林“多用途管理”。Dale Robertson在1992年提出的生态系统管理，是“将生物与其他非生物环境紧密连接的生物、化学和物理过程，用于进行人类行动的管制，以形成理想的生态系统”。《生物多样性公约》（Convention and Biological Diversity）是目前对生态系统管理研究更深的国际法律文件。生态系统管理有明显的尺度特征，是指“基于对生态系统组成、结构和功能，在一定的时间和空间尺度将社会经济条件和人类价值融入生态系统，用来维持或恢复生态系统的整体和可持续性”。

为了解决美国西北部长期以来的木材生产和自然保护之间的矛盾，“森林生态系统管理评价小组”成立，拟对森林生态系统管理进行评价，旨在解决西北部国有林经营纠纷。最早用生态系统管理综合考虑环境与经济问题的是在1993年4月初，美国总统Clinton和副总统Gore。他们就美国西北部太平洋和加利福尼亚的斑点猫头鹰和伐木情况进行了商讨。森林会议决定召集顶尖的森林专家提出在西北部太平洋复杂生态管理计划下管理联邦森林的科学方法，成立了森林生态系统管理评价小组（FEMAT），制定了一套复杂生态系统管理评价体系和管理方案，发展了《森林生态系统管理：生态、经济和社会评价》（Ecosystem Management： An Ecological，Economic，and Social Assessment），标志着森林经营思想将从传统的永续经营向生态系统管理转变。20世纪90年代初，美国政府推行行政管理机构改革方案，制定了建立有企业家精神的管理部门，注重节约开支、基层服务和职员责任感培养。联邦林务局作为先行试点单位，首先提出了体制改革方案，确定生态系统管理作为森林管理的主要目标，建议将美国9个国有林区根据生态特征合并成7个，严格实行五级垂直管理体制，并对森林产权和管理权有较为明晰的界定。

（六）可持续发展阶段

针对全球环境保护的浪潮，1985年J.F.Franklin教授提出新林业学说，从生态学角度，确定了林业采伐的新要求。新林业学说认为森林经营的目标是提高森林恢复能力以及减少森林生态系统的干扰程度，促进了林业的多功能效应的发挥，对林业的可持续发展提出了更加明确和具体的要求，强调在林业生产实践中，在突出环境保护价值的同时，森林经营综合发挥森林生态、经济和社会效益。目前，林业实践的前提是确保其可持续发展。根据1992年世界环境与发展大会提出的森林资源和林地可持续经营要求，美国可持续森林经营按照“确保林业资源健康、高效丰产和物种多样化，既能满足现代人民的需求又不损害子孙后代满足其需求的能力”的原则，采用“依法治林、产学研结合、政府支持和永续性利用”的森林经营模式。很多研究单位确定评价林业可持续发展的指标体系，林产品公司和林业主相应提高自身产品的可持续性。1994年美国森林工业界实施“可持续林业发展项目”，以改善生态和保护环境。

农林复合（Agroforestry）是符合现代林业可持续发展的管理模式，充分利用了林业现有土地资源和劳动力，实现了经济收益最大化。1978年，国际农林复合生态系统研究委员会（The International Council for Research in Agroforesty，ICRAF）第一任主席King将农林复合系统定义为“将农作物生产与畜牧业和林业生产在同一土地单位内相结合（可同时或者交替使用）为土地高总生产力的持续性土地经营体系”。美国农业部及其合作组织在农林复合生态系统发挥作用要追溯至沙尘暴年间，建立防风林以减少平原土壤侵蚀。从20世纪80年代开始，农林复合体系的科学和实践在美国得到了很好的发展。1996年美国农业部机构间农林复合工作集团正式成立，并在农业部可持续发展项目的指导下。这时，农林复合才正式被制度化。北美农林复合生态系统会议每2年举办1次，重点关注土地的有效利用、生态区域及国家间的林牧复合系统，评价农林复合实践对农场主和社会所做的贡献等。为了提高美国农业部以及合作组织对农林生态系统作为实施美国农业部战略性规划（2010-2015）方式的认识以及支持力度，促进农林复合生态系统研究、发展以及技术转移，美国农业部于2011年6月发布的《美国农业部农林复合生态系统战略框架，2011-2016》（USDA Agroforestry Strategic Framework，Fiscal Year，2011-2016）。在工业发达国家和地区，农林复合生态系统的主要作用是提供生态功能服务，包括水质控制、碳吸收、生物多样性保护等。因此，农林复合生态系统的建立，可用于协调社会、经济发展与生态系统之间的关系，促使社会环境和经济实现可持续发展。

美国林业管理体制做到了有法可依、有据可循，在制定政策和法律法规时充分尊重部门和学科的合作和协调。林业制度相应的法律体系在不断地发展和完善，并且重视生态系统管理下的林业可持续发展，具有实用性和高效性。中国可借鉴美国的森林管理改革经验，以生态建设为主、分类管理、分级确权，建立完备的法律体系以确保林业的可持续发展。