第一节 协商民主是中国民主政治建设的重要内容

不断推进理论创新是我们党实现科学执政、民主执政、依法执政的重要品质保障。这种理论自觉和自信体现着两个方面的价值取向，其一，通过理论创新，科学回答当代中国在探索自身发展过程中的重大问题；其二，通过回答中国的问题，同时丰富人类社会发展的文明成果。党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，就是在这样的背景下提出来的。

从20世纪八九十年代“社会协商对话制度”探索到“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，再到《中国的政党制度》（白皮书）明确提出“选举民主”和“协商民主”，长期的思考、探索为“社会主义协商民主”的提出奠定了坚实的基础。2012年，党的十八大报告首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”^[1]，这是我党在理论创新、实践探索经验基础上深思熟虑的结果，表明社会主义民主政治的理论和实践发展到了一个新的阶段，协商民主与党内民主、基层民主、选举民主等共同构成了我国民主政治建设的主体内容。

一 党内民主是我国民主政治建设的核心，发挥着引领作用

一般来说，在我国的政治生活中，党内民主指的是我们党基于自身的性质、宗旨和目标，在民主集中制原则指导下，依据民主的一般原则，就党内的权力结构和权利关系作出的制度规定，以及由此形成的制度实践。如果更具体一些，则包括通过选举实现的党内权力授受、党员权利的制度保障、党内政治生活的民主过程，以及浓厚的民主观念与文化等。党内民主是我国民主政治建设的核心和重要组成部分。党内民主是党的先进性的集中体现，没有民主，无产阶级政党就无以体现其先进性。工人阶级政党“组织本身是完全民主的”^[2]。我们党高度重视党内民主建设。党的十六大提出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。党的十七大进一步提出，人民民主是社会主义的生命。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。经过多年的探索，党内民主的制度建设、实践探索逐步成熟和规范，走出了一条符合中国国情的民主政治发展之路。

从总体上讲，党内民主建设的成就体现在以下几个方面。其一，关于党内民主重要性的认识不断提升。例如，党内民主是党的生命；民主是解放思想的重要条件；以党内民主促进人民民主；发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容；把权力关进制度的笼子里；让权力在阳光下运行；尊重党员主体地位，保障党员民主权利；等等。这些观念的提出和发展，表明我们党对于党内民主的认识越来越深入。其二，党内民主的制度建设逐步完善。例如，《中国共产党党员权利保障条例》规定了党员的各项权利，是一项重要的基本制度规范；《党政领导干部选拔任用工作条例》进一步完善了民主程序和规范；《中国共产党党内监督条例》建构了科学的党内监督制度；《党政领导干部职务任期暂行规定》规范了党政领导干部的任期管理；等等。制度建设为党内民主发展提供了坚实的保障。其三，党内民主实践不断深化。例如，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，中央政治局常委会和中央政治局有关会议制度、学习制度、工作规则等逐步实现常态化；党务公开从内容到形式都有新进展；党代表大会常任制试点逐步扩大，党代会权威性逐步提高；差额选举比例逐步扩大，“公推直选”“两推一选”实践影响深远；巡视制度常态化、规范化，党内民主监督力度加大；决策机制“问计于民”，提高了决策的科学性、民主性。

当然，党内民主制度建设依然还面临着诸多的挑战。例如，第一，党内民主意识和民主习惯仍显薄弱和匮乏。党内依然存在“救世主”情结，一些人怀疑党员群众行使民主权利的能力，习惯于“为民作主”“替民作主”。第二，党员民主权利尚未得到切实保障，对民主集中制原则的理解和运用在一些党员和党组织中存在偏差。第三，党的代表大会作用的发挥有待进一步加强。工作机制不够健全、议事决策民主化程度有待提升、如何监督“一把手”等问题依然存在。第四，党内民主的制度化、程序化仍有不完善之处。^[3]一是制度执行力。制度不能停留在纸面上，党内民主制度得不到落实，会直接损害党的制度的权威性。二是制度瓶颈。基层的制度创新和实践，面临着如何向上、怎样向深发展的双重压力。第五，理论探索还需要深化。例如，如何实现“党管干部”的原则与马克思总结巴黎公社经验时提出的“普选制”有机结合；党内民主如何与法治建设结合起来；如何解决实践探索超前与制度保障滞后的张力；等等。解决这些问题，一方面需要深化对于党内民主的理论探索和思想认识，另一方面则需要通过更多更好的民主来应对民主不足的挑战。党内民主本身就是一场“自我革命”。

二 基层民主是我国民主政治建设的基础

基层民主制度，是我国基本政治制度的重要组成部分。我国的基层民主，主要是指在我国的城乡自治组织、乡镇政权组织，以及企事业单位中，基于民主原则，围绕公共事务和公益事业的民主治理形式。在基层民主实践中，人民群众不断探索、创造实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有效机制，推进了我国基层民主政治建设的健康发展。我国的基层民主建设，是人民群众在改革开放中的伟大创举，凝聚了中国共产党和人民群众的智慧与自我管理的经验，反映了广大人民群众的意愿，是我国改革开放以来取得的重大成就之一。

我国的基层民主，既包括城乡自治组织的民主，也包括城乡基层政权的民主，还包括企事业单位的民主。自治组织的民主，即以村民自治、社区居民自治为核心，组织乡村、城市居民按照民主自治原则管理公共事务的民主形式。基层政权民主建设，包括乡镇体制改革和城市街道民主建设。乡镇的“公推直选”等改革创新、城市社区管理体制改革等实践，进一步推进了民主选举、决策、管理和监督等各个民主环节的实践。我国企事业单位实行民主管理的基本组织形式是职工代表大会。我们党一直倡导和推行对企业实行民主管理，并在实践中不断建立和完善企事业单位民主管理制度。

我国在基层民主政治建设中创造了独具中国特色的一系列经验。例如，（1）始终坚持将党的领导与群众的创造相结合。执政党高度重视基层民主建设，积极引导、推进各种形式的基层民主实践；善于把人民群众的智慧和经验融入政策、法律、法规之中，真实体现基层群众的创造性经验。（2）始终注重制度建设和法律规范。“我国基层民主建设的发展历程，有一条清晰的发展路径：先农村，后城市，再政府，最后扩展到社会，但是立法始终贯穿于基层民主建设的进程。”^[4]我们把基层民主建设的好做法、好经验用法律的形式固定下来，并予以推广，为基层民主发展提供了法律依据和保障。（3）始终坚持人民的主体地位。在基层民主实践中，尊重人民的创造性、独立性和自觉性，坚持以最广大人民的根本利益为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。（4）始终坚持学习借鉴与独立探索有机结合。民主的原则是普遍的，但民主的实践是具体的。基层民主是应用于具体环境和空间的治理实践，探索适合不同实际的不同模式，具有重要意义。同时，基层民主是一个学习借鉴的过程，学习人类文明的共同成果，有利于启发我们基层民主实践的发展选择和路径。

在我国的基层民主实践中，还面临着各种亟须解决的困境。这些问题有的来自基层本身，有的则来自当下的制度和政策环节，也有的源自更为深层的历史文化传统等。困境一在于如何界定基层民主的功能。基层民主是一种利益调节机制和公共利益维护机制，其能否承担起推动整个中国民主政治进程的政治功能？困境二是宏观体制中的党政关系体现在基层民主结构之中所形成的两委关系、乡村关系的张力如何实现突破。困境三是动员式民主或者规划式民主，如何实现从压力型民主发展走向动力型民主发展，进而实现基层民主的日常化、生活化、规范化。困境四是如何解决基层民主制度建设的程序性不足问题。“中国的基层民主难以突破‘制度壁垒’的陷阱，民主前途不容乐观。”^[5]虽然各地围绕基层民主进行了许多创新，但这些探索还是处于起步阶段，而且比较粗糙，缺乏具体的、有针对性的、细节性的程序和方法，民主的制度创新会因为缺乏支撑而无法持续和深化。

基层民主是当代中国最直接、最广泛的民主实践。主体多元、环境复杂、基础悬殊，决定了中国基层民主发展道路的艰难曲折性。要动员和组织人民群众更多参与民主政治，切实保障和落实人民群众的民主权利，规范和丰富人民群众的民主实践，最终实现我国基层民主的稳健发展。

三 选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式

我国民主政治的本质是人民当家作主，国家的权力属于人民。那么，人民通过什么方式实现当家作主，或者说行使自己的权力呢？其一，人民要通过选举，将权力委托给人民的代表，实现权力授受；其二，人民通过协商，参与权力运行过程各个环节，实现权力制约与监督。在当代中国，这两种民主形式，就是选举民主和协商民主。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”^[6]“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”^[7]这两种民主形式的结合，拓展了我国民主政治的深度和广度。充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。

选举是现代民主政治的主要形式。“民主，就必得有选举，有真的选举与民意机关。忽视它，是不可以的。”^[8]选举具有合法性功能、民意表达功能、监督功能和教育功能。以选举制度为基础的人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本政治制度。发展选举民主，进一步实现人民当家作主的权利，是我国民主政治发展的必然逻辑。协商民主是我国民主政治中独特的民主形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。协商民主深深嵌入了我国民主政治建设的全过程。社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、深化了民主的内涵。

选举与协商都是权力运行过程的重要环节：选举体现的是权力的授受过程；协商体现的则是权力的运行过程、决策过程。选举与协商并非彼此对立的。“选举民主和协商民主从性质上来说，是相辅相成的，而不是相互冲突的，我们不能以选举民主去否定协商民主，也不能以协商民主去取代选举民主。选举和协商，对中国特色的社会主义民主政治而言，都是不可或缺的基本要素。”^[9]在政治实践过程中鼓励对话、沟通和协商，其前提依然是自由、公开、平等的选举。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。

我国在深入推进经济体制改革的同时，也在稳步推进政治体制改革。党内民主、基层民主、选举民主和协商民主的渐次发展，一方面表明了我国民主政治建设的结构性特征，另一方面也表明了我国民主政治建设内容的丰富性和复杂性。我国的民主政治建设，是各种不同的民主形式相互支持、相互融合的有机过程。在当代中国，党内民主是核心和引领，选举民主是主体和突破，基层民主是基础和基石，协商民主是关键和重点。推进中国特色社会主义民主政治发展，需要结合不同历史发展阶段，根据不同的形势和条件，合理配置资源，积极主动推进不同形式民主的实践和探索。