第三节 国家在《公约》下的程序性义务：薄弱、单一的保障机制
国家在《经济、社会和文化权利国际公约》下承担的程序性义务涉及的是《公约》的国际实施机制。在这方面，《公约》规定是非常有限的。在《公约》通过以后，联合国经济与社会理事会作为《公约》规定的负责《公约》实施的机构也采取了一些努力。但是，《公约》国际实施机制的真正加强可以说是从20世纪80年代中期，也就是经济、社会和文化权利委员会建立后开始的。相关机制运作的时间不长，并且在相当长的时期内处于继续发展的过程当中。这与《公约》的目的和宗旨，尤其是丰富和多层次的国家实质性义务的要求形成了反差。
国家的程序性义务是在联合国内条约机构的主导下得以实现的，这里我们需要考察的是经济与社会理事会与经济、社会和文化权利委员会的地位、制度及其运作。
一 条约机构的沿革和缺陷
根据《经济、社会和文化权利国际公约》第16条，经济与社会理事会被赋予对各缔约国对《公约》的遵守情况进行监督的职责。经社理事会的相关职能主要是审议各缔约国按照《公约》第16至18条提交的国家报告。
《公约》在1976年1月3日生效后，经社理事会通过了第1988（LX）号决议，规定各缔约国提交报告的程序和由其进行审查的程序。该决议同时呼吁建立一个“会议工作组”（Sessional Working Group），以帮助经社理事会审查报告。[37]在这样的架构下，经社理事会保留了最终的监督裁量权。1978年，该委员会通过了第1978/10号决议，其中包括会议工作组的组织和行政以及1981年的审查国家报告的计划。[38]工作组由15名成员组成，都是来自不同国家的政府代表。这些代表是从在经社理事会中拥有席位的国家以及《公约》各缔约国中挑选的，并考虑地理分布的均衡性。
该工作组在1980年做好了开始实质性审查国家报告的准备工作。[39]之后，工作组召开了一系列的会议，但是并没有显示出处理国家报告应有的能力。两个最为明显的缺点是报告审查方式不能令人满意和工作组自身的总结报告缺乏质量。工作组成效低下有多种原因。第一，工作组没有建立起有效的审查国家报告的标准和程序。它的报告仅限于程序性的摘要，而没有在报告审查的基础上对国家的履约情况作出实质性结论。[40]第二，工作组内部成员之间的政治分歧继续存在，阻碍了审查程序的改进和发展。来自不同国家的成员具有不同的意识形态，对工作组的作用有着不同的认识。某些成员，主要是来自东欧国家的成员曾经竭力避免联合国专门机构对报告审查程序的参与，尤其是国际劳工组织的参与。[41]第三，由于工作组成员都具有各自国家的公务员身份，因此人们有理由怀疑他们在工作中的独立性。工作组的组成就决定了其运作中存在强烈的政治色彩。第四，工作组会期和工作时间的短暂性同样产生问题。一开始，工作组每年召开一次为期两周的会议，1980年以后也只是延长为三周。第五，工作组成员缺乏连续性，不利于保证工作组工作的一贯性，并且难以通过实践形成必要的专业积累。第六，工作组成员出席会议的情况也很不规范，比如，经常使用代理人的做法就不利于工作内在的一致性。[42]第七，工作组的专业水平并不高，部分原因是其成员绝大多数只是来自各国政府具有政治或者外交技能的政府职员。[43]结果，工作组在审查报告时所提问题的质量并不高。
1982年联合国经济与社会理事会在审查工作组的组成和行政安排时，特别关注工作组的效率以及对其形式与功能的改革。但是，东西两大国家集团因为长时间的对立，一度不能达成解决的方案。西方国家的观点是，当时存在的程序不足以协助经社理事会完成《公约》下的职能。而东方国家则普遍对既有的工作架构表示满意。[44]最终，经社理事会只进行了微小的改动，比如把名称改为政府专家会议工作组，工作组成员由《公约》的缔约国提名，由经社理事会进行选举，任期为3年。这些变化都未能从根本上解决工作组在组织和制度方面存在的不足。
1985年，工作组自己也向经社理事会提出了由工作组转变为独立专家委员会的建议。[45]经社理事会很快就认可了工作组的这个建议，决定建立一个专门的专家委员会，即今天的经济、社会和文化权利委员会。[46]
这种积极的进展主要有两个动因：首先是对工作组工作中的不足存在普遍的不满，其次是联合国中保护和促进经济、社会和文化权利的呼声在不断地加强。根据1968年国际人权会议通过的《德黑兰宣言》，联合国机构已经越来越关注经济、社会和文化权利的实现及其与经济发展的关系。而且，随着第三世界的兴起，越来越多的联合国成员国主张更加全面地对待联合国体系内的所有人权问题。[47]
不过，在经济、社会和文化权利委员会成立过程中的阻碍因素也很大。比如，美国就反对新建委员会的建议，用劳特派特的话说，美国的态度在很多实质性方面近于苏联。[48]在起草《世界人权宣言》时，美国本来是支持经济、社会和文化权利概念的。美国建议在该宣言中包括经济、社会和文化权利，并积极参加相关国际人权文件的起草。但是在很早的阶段，美国又对联合国中的人权监督表示出不情愿的态度，尤其是对经济、社会和文化权利。早在1953年，它就声称可能拒绝批准两公约。同样作为大国的苏联虽然曾经强烈地支持经济、社会和文化权利，但是后来也不愿意出面支持建立新的委员会。[49]
因此，虽然联合国内建立独立的委员会以加强《经济、社会和文化权利国际公约》的实施监督的呼声很高，但是从工作组到委员会的这种进展绝非充分或者激进。它继承了作为其前身的会议工作组的机制，包括所有的优点和缺点。[50]
经济、社会和文化权利委员会是根据联合国经济与社会理事会第1985/17号决议建立的。它与《公民权利和政治权利国际公约》下设立的人权事务委员会有类似之处。根据该决议，该委员会的委员应“在人权领域内具有公认的能力，以个人资格工作”，这与之前的工作组有很大不同。在《公民权利和政治权利国际公约》第28条第2款有同样的规定。
与人权事务委员会一样，该委员会由18名委员组成，经选举产生；委员任期4年，可连选连任；其选举适当考虑地理分布的均衡性和代表不同形式的社会和法律制度。
与人权事务委员会不同的是，经济、社会和文化权利委员会委员只能由《经济、社会和文化权利国际公约》缔约国提名，并由联合国经济与社会理事会选举。所有经社理事会的成员国可以参加经济、社会和文化权利委员会委员的选举，而人权事务委员会委员选举只能由《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国参加。
最初，根据决议规定，经济、社会和文化权利委员会每年在日内瓦召开为期三周的会议。1987年该委员会召开了第一次会议。为了处理委员会在审查国家报告方面存在的严重的工作积压问题，在1990年经社理事会首次同意召开一次附加会议以后，从1993年开始委员会常规性地召开附加的临时性专门会议。在1993年的第9次会议上，委员会通过了一个提交给经社理事会的决议，“为了能够完成现有的职能以及新的由《维也纳行动宣言和纲领》产生的任务”，要求有新的更多的资源可供利用。[51]1995年7月25日，经社理事会通过了第1995/39号决议，同意了关于永久性地增加一次年会的要求。在该决议中，经社理事会确认，“为了处理（委员会的）工作负担并考虑到其继续面临的报告的积压”，委员会有必要每年进行两次会议，并照此进行了授权。因此，就年会次数而言，经济、社会和文化权利委员会已经与人权事务委员会一样。
经济、社会和文化权利委员会的主要职能是：“委员会应当向联合国经济与社会理事会提交有关其活动的报告，包括审查公约缔约国提交的报告的情况摘要，并且应当在审查这些报告以及专门机构提交的报告的基础上，提出具有一般性质的意见和建议，以协助联合国经济与社会理事会完成特别是根据公约第21条和第22条所承担的责任……”[52]为此，该委员会被赋予一种在“协助”的名义下使用的监督手段，即审查缔约国的定期报告。
该委员会与人权事务委员会等其他联合国人权公约下的条约机构之间最大的区别有两点。首先是法律地位和独立性方面的不同。人权事务委员会是一个条约机构，其职能直接由公约规定，只对公约的各缔约国负责。经济、社会和文化权利委员会存在和运作的基础却是联合国经济与社会理事会的第1985/17号决议。在理论上，经社理事会在任何时候都有权改变该委员会的组成、组织、职能和程序规则。因此，它的职能只限于“协助经济与社会理事会”完成其根据公约承担的监督职能，即审查各缔约国的国家报告。因此，该委员会被赋予的职权是有限的，而且由于其法律地位和职能基于决议而不是公约，所以具有临时的性质。[53]其次是在产生之后到《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》制定生效前相当长的一段时间里职能权限方面的不同。以人权事务委员会、禁止酷刑委员会为代表的其他联合国主要人权公约的条约机构除了负责国家报告的程序的操作，还承担个人申诉程序、国家间来文程序或者调查程序等更多的职责。[54]
条约机构是公约国际机制的基础和平台，而经济、社会和文化权利委员会地位的不稳定，再加上职责有限，构成国家在《公约》下实质性义务与程序性义务不对称性的一个重要表现。
二 报告程序的功能及其局限
根据《经济、社会和文化权利国际公约》第16条至19条，缔约国有义务向联合国秘书长提交报告，联合国秘书长应将报告副本转交经济及社会理事会，由其按照本公约的规定，审议各缔约国在其国家立法及行政程序和实践中所采取的措施以及在实现公约所承认的权利的过程中所取得的进展。
最早的《经济、社会和文化权利国际公约》的报告时间表是由三个阶段组成的一个周期。据此，依次提交的国家报告分别与三组公约权利有关，即第6至9条、第10至12条和第13至15条。相关程序是在1976年1月3日《公约》生效后由经济与社会理事会第1988（LX）号决议建立的。完成这个周期的报告义务之后的定期报告是隔两年提交一次。经济、社会和文化权利委员会认为这种报告安排对缔约国形成过分的负担，同时也容易产生对《公约》所承认的权利进行区别对待的观念，[55]因此，1988年5月24日通过了新的第1988/4号决议，取代了前述第1988（LX）号决议，建立了崭新的报告时间表。新的报告程序要求在一个综合性的报告中就整个《公约》进行报告，而不是原来的每次就《公约》中的一组权利进行报告。
在原来的程序下，评定一个特定国家对《公约》的遵守情况，需要经过很长的时间周期，导致不应有的过分延迟。1990年7月20日，缔约国提交报告的时间表被再次修改。[56]修改后的时间表包括两部分内容：第一部分针对缔约国根据原来的报告时间表，继续业已开始的报告周期作出规定；第二部分包括根据新的制度，国家对《公约》第1至15条进行综合性报告的时间表。新的缔约国（如2001年批准该公约的中国）被要求在《公约》对其生效后的两年内提交一次报告，随后每5年提交一次。因此，报告的周期被延长了，从3年变成了5年，从而大大减轻了缔约国在《公约》下的报告义务。
在第1个一般性意见[57]中，经济、社会和文化权利委员会曾对报告制度的功能或者说目标作了以下阐述。
（1）审查功能。全面审查缔约国的立法、行政规定和惯例，使其尽可能充分地符合《公约》。
（2）监督功能。定期监督每项权利在缔约国内的实施情况，使缔约国意识到在其领土内或者在其管辖下的所有个人享有或者不享有各种权利的程度。
（3）政策拟定功能。为缔约国确立政策目标，包括确定反映《公约》条款的优先考虑事项提供依据和指导。
（4）公共监督功能。促使公众对政府经济、社会和文化政策进行监督，并鼓励对相关政策制定、执行和审查的参与。[58]
（5）评价功能。即有效地评价缔约国履行《公约》所载义务的进度。[59]
（6）发现问题功能。使缔约国更好地理解在逐渐实现充分的经济、社会和文化权利方面所遇到的问题和不足。
（7）信息交流和提高认识功能。使委员会和全体缔约国能够促进各国间的信息交流和提高对共同面临的问题的认识。
综上可见，虽然《经济、社会和文化权利国际公约》在1966年就获得通过并在1976年得以生效，但是它所规定的报告程序起步较迟、成型很晚，还存在一些局限。
应当指出的是，作为联合国下各人权公约共有的一项主要的实施程序，国家报告程序真正要发挥作用，还有赖于缔约国的真诚合作，取决于缔约国与委员会的共同努力。但是，除了道德和舆论力量以外，这种共同努力的保障并不令人乐观。与《经济、社会和文化权利国际公约》丰富和多层次的实质性义务相比，单纯一个国家报告程序就显得势单力薄了。
而且，各缔约国所提交的国家报告经常不同程度地存在避实就虚、过于抽象、拖延和审议结果缺乏强制力的问题。对于联合国国际人权条约制度下的国家报告程序普遍存在的此类问题，近年来有许多来自各方面的批评。[60]有的评论者建议进行根本的改革，甚至激进地建议废除整个制度。[61]
同时，由于主要人权公约都规定了缔约国报告程序，这就产生了报告内容的重复，给缔约国带来了繁重的负担。各国参加或者批准越来越多的人权条约，不同层次、不同要求的报告义务迅速增加和膨胀，接受和审议报告的机构可能是条约机构（如人权事务委员会）、联合国的政策制定机构（如原来的人权委员会）、联合国的专门机构（如国际劳工组织、联合国教科文组织）或者区域性的人权条约机构或者政策制定机构（如欧洲理事会的协商大会）。除了正式的报告要求以外，各缔约国还可能面临并非基于条约的与报告信息有关的要求。比如，联合国秘书长可以根据《囚犯待遇最低标准规则》（Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners）规定的程序，定期要求各国政府提供有关实施该规则情况及所遇到困难的信息。[62]这种“非正式”的要求通常也构成报告的重复性。额外的工作负担造成大量时间和资源的消耗和浪费。
联合国已经进行了克服这些问题的努力。首先，提出了一系列针对有效实施各人权文件问题的报告。第一个报告由菲利普·阿尔斯顿于1989年提交给联合国大会。[63]该报告主要关注的是与有效实施人权条约有关的较为广泛的问题，如报告程序、行政与财政问题、不同条约机构之间工作统一性的问题等。另外，条约机构主席会议同样致力于解决现存的监督机构的问题，比如建议引入一个核心文件并进行交叉引用，这一核心文件包括有关国家的基本信息并可以由所有条约机构使用。这一方案是在1988年第二次条约机构主席会议上首先提出来的，并在以后的会议中进行了讨论，现在已经成为现实。[64]
但是，正如经济、社会和文化权利专家阿尔斯顿在其1997年关于联合国人权条约的实施的最后报告中所指出的，革新现有的监督机制是一件相当不易的事情，在不远的将来恐怕是不可能的。他提出的建议包括：普遍地批准6个核心的人权公约；在一定条件下（考虑报告的延迟程度）审议未提交报告国家的国内形势；改善公共信息资料（这一点由于联合国人权中心和人权事务高级专员互联网站的建立在很大程度上得以实现）。[65]“考虑到现有的报告制度难以维系”，阿氏另外提出了一些解决方案，其中包括具有深远影响的改革，比如以统一的报告来代替，甚至（由于其作为监督机制的不足）取消现有的综合性的定期报告制度，[66]减少现有的条约机构的数目[67]等。1997年报告提出的另一个引人深思的事实是，现有的报告制度能够运行只是因为大量的国家延迟提交或者根本不提交报告，而如果大量缔约国及时提交报告，现有制度的严重不足就会恶化，重要的改革就会更为急迫。[68]
三 准条约机构工作方法的发展和局限
通过考察经济、社会和文化权利委员会的工作方法，我们可以更清楚地认识在任择议定书通过之前的《经济、社会和文化权利国际公约》的国际实施机制，了解国家在公约之下程序性义务方面的状况。
经济、社会和文化权利委员会的建立及其职能是以联合国经济与社会理事会的职能为基础的，根据理事会第1985/17号决议，它的主要工作就是协助经社理事会审查各缔约国的国家报告。如果仅仅是协助的话，其作用就是非常有限的。委员会经常创造性地解释其基于决议颇有局限的职能，而经社理事会一再认可委员会认为适宜的监督《公约》实施的措施。通过对有关决议的宽松解释，委员会就有了更多发挥作用的余地。
经济、社会和文化权利委员会最主要的工作职能就是审查国家报告，而实践中它的职责已经不限于此。该委员会的职责可以总结为三个方面：首先，阐明和解释公约中所载条款的内容；其次，扩展与其工作有关的信息库；再次，在经济、社会和文化权利领域设计监督国家实施的有效制度。[69]为了完成这些任务，委员会的工作方法主要包括以下五个方面。
（一）一般性意见（General Comment）
从1989年开始，委员会开始采用人权事务委员会的工作方法，即开展有关公约及委员会工作事项的一般性意见。在其1988年第二届会议上，委员会决定根据经济及社会理事会对它提出并由联合国大会批准的一项请求，从其第三届会议开始根据《经济、社会和文化权利国际公约》的各条款编写一般性意见，从而帮助缔约国履行它们的报告义务。[70]
委员会这样做的目的是，通过一般性意见使历来从审查这些报告中所获得的经验为各缔约国带来益处，从而帮助和促进它们进一步履行公约；提请缔约国注意多数报告中的不足之处；建议改善报告程序，并促进缔约国、相关国际组织和专门机构为逐渐、有效地达到充分实现《公约》所承认的各项权利的目标而作的努力。[71]
1989年，经济、社会和文化权利委员会通过了关于缔约国提交报告情况的第一个一般性意见。在导言中，委员会对一般性意见进行了说明，重申了上述目的，并指出，在必要时委员会可根据缔约国的经验和它从这些经验中得出的结论修改和更新其一般性意见。[72]
发表一般性意见的实践表明，经济、社会和文化权利委员会不仅仅是评论缔约国提交的国家报告（这是经社理事会决议授予它的本来的任务），同时，在很大程度上是在进行解释《公约》和确立相关标准和具体目标的工作。比如，1990年委员会通过题为《缔约国义务的性质》（《公约》第2条第1款）的一般性意见就是一例。
经济、社会和文化权利作为第二代人权具有自己的一些特征，比如更为明显地显示出纲领性和原则性的特征，这就带来了操作上的困难和解释的必要。经济、社会和文化权利委员会作为对该公约的实施负有重要责任的联合国经社理事会下专设的辅助机构，其作出的解释是具有一定权威性的。各国在实践当中，尤其是根据《公约》规定履行有关的报告义务时，都可以将其作为重要的参考。但是，委员会作出的一般性意见并不具有法律约束力，只具有建议和倡导的性质。
（二）一般讨论日（the Day of General Discussion）
委员会确立的第二种工作方法是设立一般讨论日。早在其第二届会议时，委员会就认识到总结人权领域的认识成果、发展公约知识性体系的重要性。为此，委员会决定每届会议期间保留一天时间，针对《公约》某一具体权利或者《公约》某一方面进行一般讨论，以形成对相关问题更进一步的认识。[73]一般讨论日主要有两个目的或者功能：“（讨论日）有助于委员会进一步加深对相关问题的认识；并使委员会能够鼓励所有相关国家参与它的工作。”[74]
讨论日一般是会议期间第三周的星期一。通常，其主题会在一年以前宣布，而讨论日进行的情况会写进委员会的年度报告。来自专门机构的代表（如国际劳工组织、联合国教科文组织、世界粮农组织和世界卫生组织等）、联合国特别报告员（如食物权特别报告员，实现经济、社会和文化权利特别报告员等）以及学者和独立专家（往往与非政府组织有关）在一般讨论日期间会被邀请发表意见，以提高对相关问题的认识。
已经进行过的讨论日的讨论主题既有特定的权利，也有更具一般性的问题，诸如充分的食物权、住房权、与委员会工作有关的对经济与社会指数的使用问题、文化权利中的参与权、老年人的权利、健康权、社会安全网的使用、与公约有关的人权教育和公共信息活动、公约缔约国义务的解释及实施、关于世界人权大会建议的赋予个人或者团体提交有关未能遵守公约的来文的公约任择议定书草案、充足住房权和强迫驱逐、食物权规范的内容、全球化及其对于经济和社会权利的享有产生的影响等。
这些不同主题的讨论和对话可能产生有用的观点并对特定问题有不同角度的阐发。笔者认为，这是委员会富有创造性的做法，使委员会的工作具有了某种程度的开放性。一般讨论日的作用是双向的，一方面，它对委员会的工作有极大的帮助，使其能够更深入地认识问题；另一方面，在广泛参与的基础上，委员会也能够将相关的认识传递给各缔约国和其他国内或国际的行为者。一般讨论日的过程和结论如果能够广泛传播，则有助于使经济、社会和文化权利领域中的更广泛的行为者（如各种非政府组织等）从委员会已经获得的对相关问题的认识中获益。
从另一个角度看，一般讨论日是一种务虚会，它的成效取决于讨论日的组织和参与水平。虽然一个较为实际的作用是，部分一般讨论日的讨论导致相关的一般性意见的通过，但是这些观点和意见常常只是作为总结记录在委员会的年报当中，鲜有可能被当作进一步行动的基础。
（三）结论性意见（Concluding Observations）
委员会的第三个工作方法，是将其仅仅提出“一般性质的意见和建议”的作用扩展为针对每一个缔约国提交的报告提出关于其遵守《公约》情况的结论性意见。当缔约国的报告经过公开会议审议后，委员会举行不公开会议起草结论性意见。该意见包括若干部分：在导论之后，委员会首先总结特定国家的积极方面，然后是该国存在的阻碍《公约》实施的因素和困难以及值得关注的主要事项，最后委员会提出与缔约国应当采取的行动有关的意见和建议。起草完毕后，结论性意见要在会议上公开，所有缔约国都可以获得相关文本。
委员会在结论性意见中的态度是不同的，从仅仅表示对某一缔约国的情势的关注，[75]到直接宣布《公约》义务被违反，[76]甚至是基于报告不充分、质量不高而拒绝一个报告，[77]都是可能的。在早期的会议上，委员会谨小慎微，一般不愿意对某一特定国家表示关注或者不满，遵守了报告程序非对抗的性质。然而，第五届会议对多米尼加共和国报告的审议却成了一个转折点。来自非政府组织的信息称，相当数量的家庭被从住处强制驱逐，委员会对这种形势进行了总结，认为有关情势“严重到足以认为该国没有尊重《公约》第11条”。[78]从此，委员会一改原来非对抗性态度的预期，开始较为自由地认定缔约国不遵守《公约》的情况。
委员会第七届会议重新考虑了结论性意见的结构，承认需要有更丰富的标准：“……为了不仅是关注报告或者其他信息在何种程度上……令人满意或者不令人满意，而且从公约权利的实施角度关注一国的形势在何种程度上是令人满意的。”[79]笔者认为，值得注意的是，这意味着委员会编写结论性意见并不一定以国家报告为限。
阿尔斯顿指出，虽然委员会起草和通过结论性意见的实践“构成了前进方向上的一大步，但是结论性意见在质量上仍然有相当大的提高余地，尤其是在明确性、详细程度、准确性与具体化方面”。[80]可以说，这是对委员会工作的一个较高的要求，更是一个少有可能实现的难点。
有学者认为，虽然委员会清楚自己在报告审查过程中存在的不足并努力予以改进，即更多地接触一个国家的现实情况并针对此情况发表意见，但是，在现有的监督机制之下，要实现这种目标是不太可能的。[81]笔者同意这种观点。换句话说，《公约》监督机制本身的不完整性所造成的制度和手段的缺失是更值得检讨的，国家报告程序本身不可能承载太多的要求和期望。
（四）对不提交报告的特定国家国内情势进行审查
这是委员会偶尔采取的方法，迄今还没有得到普遍意义上的推广。
从第五届会议开始，委员会认为它可以对没有履行报告义务的缔约国的《公约》实施情况进行审查。在第七届会议上，这一观点得到确认，并通过了一个针对不提交或者过分延迟提交报告的程序。[82]对没有提交报告的缔约国的形势的审查可以基于所有可以获得的信息，这些信息来自政府间的国际组织或者非政府组织。[83]适用该程序的例子包括对肯尼亚、[84]毛里求斯、[85]赞比亚[86]和马里[87]的形势的审议。在肯尼亚的例子中，肯尼亚政府非常迅速地作出回应，在委员会第十次会议期间提交了它的初次报告。这被评价为：清楚地说明缔约国愿意遵守《公约》下的报告义务，适用“温和的强制”并没有损及报告程序的非对抗性的基本性质。[88]委员会的态度非常认真，在考虑了初次报告中包括的信息以及肯尼亚对委员会提问的口头答复之后，它要求肯尼亚政府准备一份新的内容更为丰富的报告。[89]这意味着委员会认为肯尼亚初次报告的质量不高以至于不可能进行适当的审议。
1997年，在一个关于提高人权制度长期成效的联合国报告中，审议未提交报告的缔约国的特定情形被认为是处理一贯不提交或者不及时提交报告的缔约国行为的“各条约机构唯一可行的选择”。[90]在这方面，经济、社会和文化权利委员会的实践被认为是一个创举。[91]
但是，笔者认为，这一创举的意义和影响的普遍性还有待进一步观察，而且并不乐观。有一点是肯定的，就是这种做法在操作上还是应当非常谨慎。有两个标准应当重视：首先，有必要考虑有关国家不提交或者延迟提交报告的原因，是出于不合作，还是客观条件所限、难以及时和充分地完成报告的义务；其次，有关国家是否出现与《公约》有关的特殊的情势，即存在严重违反《公约》义务的迹象，有及时予以关注和加以审议的必要。鉴于已有的实践都是针对个别小国进行的，所以不可能对委员会的这种工作方法给予过多的期待。
（五）非政府组织对委员会工作的参与
在早期，受政治分歧和意识形态之争的影响，联合国人权公约的条约机构普遍对非政府组织的作用不予重视，甚至是排斥。[92]1993年5月11日，经济、社会和文化权利委员会通过了一个由非政府组织参与其工作的具有开创意义的程序。从那时起，非政府组织的参与才变为公开和正式。1996年的第12次和第13次会议的报告中解释了非政府组织参与委员会工作的规则。[93]
在准备会前工作小组时，委员会要求秘书处向其成员国提供一份国家分析报告以及所有包含有关其所审查的报告的信息的文件。为此目的，委员会邀请所有有关的个人、机构和非政府组织向秘书处提交相关和恰当的文件，并要求秘书处定期向有关档案中输入信息。委员会向非政府组织提供提交信息的机会，以确保获得尽可能多的信息。非政府组织在任何时候都可以向委员会提供书面信息。委员会的会前工作小组也可以接受任何非政府组织的口头和书面信息，只要这些信息与工作小组日程上的事项有关。相关信息应该符合下列标准：（1）专门涉及《经济、社会和文化权利国际公约》条款；（2）与委员会正在考虑的问题有直接关系；（3）可靠；（4）不属于谩骂性质。同时，从第11次会议开始，委员会要求秘书处将任何个人或非政府组织提交的与某个缔约国有关的书面信息尽快转送该缔约国。
实践中，非政府组织的积极参与确实产生了一些重要的影响。在它们的参与下，委员会曾对包括发达国家在内的一些缔约国进行了激烈的质问或者在结论性意见中有所反映。比如，1998年，在反贫困联盟等非政府组织的直接影响下，委员会在审查来自加拿大的国家报告时，向加拿大政府官员提出了一系列令其尴尬的问题。一名委员问道：“为什么在一个正在经历着经济复兴的、‘富裕并且显然是自由的’国家中，贫困妇女的人数还在增加？”另一名委员的问题是：“为什么加拿大政府允许土著人保留区内存在‘劣等民族’的生活条件？”还有委员提出：“削减预算不能以造成非常有害的、非常不人道的社会和经济后果为代价。但是这种情况目前正在发生。”委员会还在其结论性意见中建议加拿大政府采取行动，将《加拿大人权法案》的保护范围扩大到经济、社会和文化权利。[94]
当然，非政府组织在不同国家的兴起和发展状况是迥然不同的，其作用和影响有很强的差异性和不均衡性。同时，它们参与《经济、社会和文化权利国际公约》的国际实施机制也缺乏坚实的公约基础。这些是其局限所在。
综上所述，可以看出，经济、社会和文化权利委员会在推动经济、社会和文化权利的实现方面作出了许多富有创造性的贡献，并赢得一定的信任和声誉，从而使委员会作为实施《经济、社会和文化权利国际公约》条约机构的地位得到强化。
尽管委员会的工作取得了一些成就，但是其成效还远非令人满意。当我们说它采取了积极和具有创造性的工作方式时，实际上是参照该委员会成立时有限的职能授权及其原定的单一的工作方式而言的。对于长期缺乏突破和有效举措的一个公约而言，相关的进步和成就哪怕微小都值得肯定和珍视。但是，长期以来漠视经济、社会和文化权利在国际层面上的实施监督的情形不应该成为习以为常的东西，对一个国际（准）条约机构工作的理解和善意也不应该取代对相关制度的检讨和批评。
我们还要注意到，该委员会的工作方法主要是一种审议、讨论、宣示和建议机制，它受到了《公约》有限的程序性规定的束缚和限制。
国际实施机制的相关程序大体上可以分成强制性（enforcement）、促进性（promotion）和宣示性（declaration）三种类型。国际强制性程序涉及的是具有约束力的国际决策和对各国遵守的国际义务所实行的强有力的国际监督。国际促进性程序包括国际信息的交流和为促进或者帮助各国执行国家义务所作的各种努力，包括运用道义和舆论的力量予以监督和施压。国际宣示性程序只涉及国际规则的确立和倡导，却缺乏实施决策，难以直接产生国家义务。这些不同类型的活动可以混合和不同程度地存在于同一事项的国际机制当中。
而在《经济、社会和文化权利国际公约》下，从经济、社会和文化委员会的日常运作来看，只是一种以审查国家定期报告并通过针对特定国家的结论性意见为内容的促进型的程序，以及委员会自行采取的以通过一般性意见和举行“一般讨论日”为内容的宣示性的程序。因此，再联系到委员会“准条约机构”的过渡性特征和报告程序的不足，我们可以得出结论：国家在该公约下承担的程序性义务是单一和薄弱的，它与国家丰富、多层次的实质性义务相比是不对称的。
[1]参见Philip Alston and Gerard Quinn，“The Nature and Scope of States Parties' Obligations under the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，pp.156-129。
[2]UN Doc.E/1991/23.
[3]参见邓衍森《从国际人权法论健康权之法理基础与实践方式》，《东吴法律学报》1998年第11卷第1期，第64—65页。
[4]参见David Kennedy，“International Human Rights Movement：Part of the Problem？”，Harvard Human Rights Journal，Vol.15，2002，pp.116-118。
[5]Barbara Stark，“Economic Rights in the United States and International Human Rights Law：Toward an ‘Entirely New Strategy’”，Hastings Law Journal，November，1992，p.79.
[6]王玉叶：《美国对联合国人权公约之批准态度》，载宋燕辉、焦兴礼主编《联合国与欧美国家论文集》，中国台湾地区“中央研究院”欧美研究所，1997，第222页。
[7]日本《诉讼月刊》第35卷第9号，第79页。
[8]〔日〕大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，生活·读书·新知三联书店，2003，第243页。
[9]〔日〕大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，生活·读书·新知三联书店，2003，第208—209页。参见E/1991/23，Annex Ⅲ，General Comment No.3，para.1，p.83.；M.Craven，The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights，Clarendon Press，1995，pp.28-29，110-113。
[10]Katarina Tomasevski，Education Denied：Costs and Remidies，Zed Books Ltd.，2003，p.51.
[11]除了《经济、社会和文化权利国际公约》以外，与教育权相关的关键性国际人权文件还包括1948年《世界人权宣言》、1960年《联合国教科文组织消除教育领域中的歧视公约》和1989年《儿童权利公约》。
[12]参见Commission on Human Rights，Annual Report of the Special Rapporteur on the Right to Education，Katarina Tomasevski，UN Doc.E/CN.4/2001/52，paras.64-77，and E/CN.4/2002/60，paras.22-45。
[13]核心权利的分析模式和方法是有代表性的，在经济、社会和文化权利委员会有比较广泛的运用。另可参见委员会关于充足的食物权的第12号一般性意见第7至13段，关于可获得的最高标准的健康权的第14号一般性意见第12段。
[14]见《关于侵犯经济、社会和文化权利的马斯特赫里特指引》第9段。该指引于1997年1月在荷兰的马斯特赫里特通过，有来自各国的三十多位专家参加了相关的会议，这是近年来有关《经济、社会和文化权利国际公约》的有代表性的学理解释之一。
[15]潘洪其：《农村义务教育需要大输血》，《北京青年报》2003年4月16日。
[16]G. A. Cernia，R. Jolly and F. Stewart（eds.），Adjustment with a Human Face：Protecting the Vulnerable and Promoting Growth，Clarendon Press，1987.
[17]Human Development Report 1990，Oxford University Press，1990.
[18]World Development Report 1990，Oxford University Press，1990.
[19]UNICEF，The State of the World's Children 2001，New York，2002.
[20]参见 Louis Henkin，“A Post-cold War Human Rights Agenda”，Yale Journal of International Law，Vol.19，1994，p.250。
[21]Henry Shue，Basic Rights-Subsistence，Affluence and U.S.Foreign Policy，Princeton University Press，1980，p.52.
[22]A.Eide et al.（eds.），Food as a Human Right，Tokyo：UN University，1984，pp.154，252-256；Alston，P.，“International Law and the Right to Food”，in Alston，P.＆ K.Tomaševski（eds.），The Right to Food，Dordrecht/Utrecht：Martinus Nijhoff/SIM，1984，p.172.
[23]Alston，P. ＆ K. Tomaševski（eds.），1984.
[24]G. J. H. van Hoof，“The Legal Nature of Economic，Social and Cultural Rights：A Rebuttal of Some Traditional Views”，in Alston，P. ＆ K. Tomaševski（eds.），The Right to Food，Dordrecht/Utrecht：Martinus Nijhoff/SIM，1984，pp.106-107.
[25]UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1987/23，1987年7月7日。之前在1983年和1984年还有两个临时报告，UN Docs.E/CN.4/Sub.2/1983/25 and UN Docs.E/CN.4/Sub.2/1984/25。
[26]1987年关于食物权的最后报告，第19—50、66段。
[27]1987年关于食物权的最后报告，第67—69段。
[28]UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1999/12，para.15.
[29]UN Doc.E/CN.12/1990/SR，4，para.49.
[30]Social and Economic Rights Action Centre（SERAC）and the Centre for Economic and Social Rights v. Nigeria，Communication No.55 of 1996.
[31]Report of the International Law Commission（1977），2 Yearbook of ILC，para.8.
[32]Report of the International Law Commission（1977），paras.11-30.
[33]Matthew C. R. Craven，The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights：A Perspective on its Development，Clarendon Press，1998，p.107.
[34]UN Doc A/2929（1955）.
[35]UN Doc E/CN.4/SR.272（1952）.
[36]Matthew C.R.Craven，p.108.
[37]ICJ Commentary，1981，p.27.
[38]ICJ Commentary，1981，p.28.
[39]这种审查在经社理事会1978/19号决议中被强调，见ICJ Commentary，1981，p.29。真正的审查是在1982年进行的。
[40]Alston，P.，“Out of the Abyss：The Challenge Confronting the New U.N.Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，pp.332-381.
[41]Samson，K. T.，“Human Rights Co-ordination within the UN System”，in Alston，P.（eds.），The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.637.
[42]Alston，1987，p.341.
[43]ICJ Commentary，1981，p.29.
[44]ICJ Commentary，1981，p.29.
[45]UN Doc.E/1985/18，para.39.
[46]ECOSOC Resolution 1985/17，in UN Doc.E/1985/85，p.15.
[47]见特别报告员Manouchehr Ganji的报告，The Realization of Economic，Social and Cultural Rights：Problems，Policies，Progress，UN Publication，Sales No.E.75.XIV.2，1975。
[48]Lauterpacht，H.，International Law and Human Rights，Hamden，Archon Books，1968，pp.301，302.
[49]ECOSOC Resolution 1985/17，para.b.苏联不是新建委员会的24个发起国之一。
[50]参见Alston，1990，pp.365-393。
[51]UN Doc.E/1994/23（E/C.12/1993/19），Report of the eighth and ninth Session of the Commission on Economic，Social and Cultural Rights.
[52]UN Doc.E/1994/23（E/C.12/1993/19），Report of the eighth and ninth Session of the Commission on Economic，Social and Cultural Rights.
[53]当然，从该委员会建立以后的实践来看，其地位和职能以决议为依据也有一个好处，比如，决议比公约条款更容易修改和调整，更具灵活性。经社理事会还可以通过新的决议来扩大该委员会的职能，从而避免因修改或者增加公约条款必然带来的繁琐和麻烦。
[54]《消除对妇女一切形式歧视公约》的条约机构本来在相当长的时间里跟经济、社会和文化权利委员会一样，只负责国家报告程序的职能，1999年10月通过的《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》于2000年12月22日生效，这种情形就发生了变化，该议定书规定了个人申诉程序和调查程序。
[55]见Alston，P.，“The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights”，in Manual on Human Rights Reporting：Under Six Major International Human Rights Instruments，2nd ed.，United Nations，1997，pp.66-67。
[56]UN Doc.E/C.12/1990/5，p.2.
[57]UN Doc.E/1989/22，Annex Ⅲ.中文译本参考刘海年主编《〈经济、社会和文化权利国际公约〉研究》，中国法制出版社，2000，第328—329页。
[58]为此，缔约国应该鼓励非政府团体参与国家报告的编写工作。国家应该将有关报告广泛散发，使一般公众能够提出意见。这样，报告的编写及其在国家一级的审议可能会跟委员会和国家代表在国际一级进行的建设性对话一样具有价值。
[59]为此目的，委员会认为，各国应提出具体的标准或者目标，以便评价它们在特定领域中的工作。它还指出，在这方面，在许多领域中，全球性的指标用途有限，国家性或其他更具体的指标却可极为有价值地显示进步的程度。
[60]参见“Effective Implementation of International Instruments on Human Rights，Including Reporting Obligations Under International Instruments on Human Rights”，UN Doc.A/CONF.157/PC/62/Add.11/Rev.1。
[61]尤其严厉的批评，见A.Bayefsky，“Making the Human Rights Treaties Work”，in Human Rights：An Agenda for the Next Century（L.Henkin and J.Hargrove eds.），Washington DC，1994，p.64。
[62]1984年5月25日经济与社会理事会通过第1984/47号决议，并于1984年12月14日得到联合国大会第39/118号决议确认。
[63]UN Doc.A/44/668（8 November 1989）.
[64]早期的讨论参见UN Doc.HRI/MC/1988/1（19 October 1988），p.15；UN Doc.HRI/CORE/1（24 February 1992），p.2；UN Doc.A/45/636（1990），pp.7-8。
[65]参见UN Doc.E/CN.4/1997/74（27 March 1997），paras.111，112 and 115-117。
[66]Ibid.，paras.91-93.
[67]Ibid.，para.120.
[68]Ibid.，para.113.
[69]Alston，1992，p.489.
[70]UN Doc.E/C.1987/5，UN Doc.E/C./1988/14 and UN Doc.GA./42/102.
[71]UN Doc.E/C.12/1990/8，para.44.
[72]UN Doc.E/1989/22，Annex Ⅲ.
[73]UN Doc.E/1988/4，para.365.
[74]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），para.44.
[75]UN Doc.E/1993/22，Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy，para.193.
[76]UN Doc.E/1991/23，para.249.
[77]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），Report of the tenth and eleventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy，paras.159-164.
[78]UN Doc.E/1991/23，Report of the fifth Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Dominican Republic，para.249.
[79]UN Doc.E/1993/22，“Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy”，para.263.
[80]UN Doc.E/CN.4/1997/74，1997年3月27日，para.263。
[81]Kitty，pp.43，44.
[82]UN Doc.E/1993/22，“Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，paras.39-41.
[83]UN Doc.E/1994/23，“Report of the eighth Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，para.44（c）.
[84]Ibid.，paras.66-89.
[85]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），“Report of the tenth and eleventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Mauritius”，paras.165-168.
[86]Ibid.，“Consideration of the Report of Gambia”，paras.187-189.
[87]Ibid.，“Consideration of the Report of Mali”，paras.337-339.
[88]Ibid.
[89]Ibid.
[90]UN Doc.E/CN.4/1997/74，1997年3月27日，para.45。
[91]Ibid.，para.47.
[92]参见Samson，K.T.，“Human Rights Coordination within the UN System”，in Alston，P.（eds.），The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.637。
[93]参见道格拉斯·桑德斯《国际人权公约在加拿大的实施》，载王家福、刘海年、李林主编《人权与21世纪》，中国法制出版社，2000，第185、186、191页。
[94]参见道格拉斯·桑德斯《国际人权公约在加拿大的实施》，载王家福、刘海年、李林主编《人权与21世纪》，中国法制出版社，2000，第187—193页。