印度洋-太平洋地区安全格局的谈判：香格里拉对话告诉了我们什么

Lynn Kuok^[1]

原文标题：Negotiating the Indo-Pacific Security Landscape： What the Shangri-La Dialogue Tells Us

文章框架：以印度洋-太平洋为形式的框架只是一个起点，还需要一个清晰的愿景、持续的关注以及涉及权衡与牺牲的努力；印度、澳大利亚、日本和美国都是“四方安全对话”的成员；“印度洋-太平洋”这一术语也抓住了作为战略地区的印度洋和太平洋地区之间的整体联系——澳大利亚和日本长期以来用这一术语来评估这个地区；此外，对海洋的关注表明海域的重要性日益增强，区域安全尽管不完全是海上安全，但在很大程度上也是海上安全；最近的香格里拉对话为通往“印度洋-太平洋”的方法提供了线索；无论有什么顾虑，“一带一路”倡议都是市场营销的杰作，它的发展势头强劲。

观点摘要：

1.以印度洋-太平洋为形式的框架只是一个起点，还需要一个清晰的愿景、持续的关注以及涉及权衡与牺牲的努力。报告说，上周，来自新加坡和其他地区的防务领导人齐聚新加坡，讨论该地区安全面临的挑战。他们的许多讨论都围绕“印度洋-太平洋”这个概念，这个词在特朗普政府的统治下重新焕发了生机。上周四，美国太平洋司令部（PACOM）——负责泛太平洋地区的美国武装部队的联合作战司令部——在70多年后更名为“印度洋-太平洋司令部”。“印度洋-太平洋”一词的使用频率在地理上使有限的“亚太”地区扩大了，使印度处于领先地位和中心地位。印度总理纳伦德拉·莫迪在国际战略研究所（IISS）香格里拉对话发表的主旨演讲受到审查，以明确印度是否扮演其愿意扮演的角色，遵守其重视的原则以及它为遵守这些原则而愿意采取的行动。虽然印度在莫迪领导下发挥了更积极的区域作用，但其传统的不结盟政策限制了其与别国更紧密的安全关系。

2.印度、澳大利亚、日本和美国都是“四方安全对话”的成员。“四方安全对话”是日本首相安倍晋三（Shinzo Abe） 于2007年首次担任首相期间发起的战略合作伙伴关系对话。众所周知，该对话无疾而终。2017年美国国家安全战略承诺增加与日本、澳大利亚和印度的四方合作。去年11月，四个国家的高级官员在马尼拉举行的东亚峰会间隙举行了会议，讨论如何实现共同目标并克服印度洋-太平洋地区的挑战。但与澳大利亚、日本和美国等不同的是，印度方面并没有提及维护以规则为基础的秩序和国际法、航行和飞行自由或海上安全。

3.“印度洋-太平洋”（简称“印太”）术语的选择不仅仅是语义上的。它指出了所关注的地理区域——它比“亚洲”或“亚太”更精确：指出了相关的国家和机构参与者，也指出了这些参与者可能采用的战略方针和行动。它反映了与中东、非洲和南亚的重要能源、贸易和投资关系。“印度洋-太平洋”这一术语也抓住了作为战略地区的印度洋和太平洋地区之间的整体联系——澳大利亚和日本长期以来用这一术语来评估这个地区。澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）和当时的日本防卫大臣稻田朋美（Tomomi Inada）都在2017年的香格里拉对话上谈到了“印太”；美国国防部部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）当时仍在谈论“亚太”，但今年有所改变。

4.此外，对海洋的关注表明海域的重要性日益增强，区域安全尽管不完全是海上安全，但在很大程度上也是海上安全。中国和印度的利益日益跨越全球，它们的军事和海军战略也逐渐反映了这一点。2015年《中国的军事战略》强调需要实现向近海防御与远海护卫型结合转变。两年后，中国在非洲之角的吉布提建立了第一个海外军事基地。2015年，印度发布了一份修订后的《海洋安全战略》，解释称需要重新审视“国家对海洋和相关海洋领域的展望，以及更明确地承认海洋安全是国家进步和国际交往的一个重要因素”这一观点。除了作为一个突出的分析工具外，“印度洋-太平洋”概念也有其实际意义，尤其是在权力平衡方面。将印度洋与太平洋联系起来会减弱中国的影响力：它扩大了“池塘”的面积，并增加了其他不太适合按照自己的节奏游泳的“鱼类”。对“印度洋-太平洋”的支持，以及对“四方安全对话”的认可，发出了一个明确的信息：除了美国以外，其他大国都致力于遵循以规则为基础的秩序和国际法。这一信息的可信度最终取决于印度洋-太平洋地区的运作方式，以及“四方安全对话”成员和其他国家是否开始行动。

5.最近的香格里拉对话为通往“印度洋-太平洋”的方法提供了线索。印度总理莫迪的主题演讲围绕着一个有原则的“印度洋-太平洋”。但他也明确表示，印度将“印度洋-太平洋”视为一个地理区域，而不是针对任何国家的战略——这是中国代表团所注意到并感到高兴的一点。莫迪刻意避免特别提及“四方安全对话”，而是强调印度与印度洋-太平洋地区内外国家的关系。就后者而言，他强调了印度与俄罗斯的伙伴关系，他认为印度的“战略自主”使两国关系得以成熟。莫迪没有提到“四方安全对话”这一迄今为止“自由开放的印度洋-太平洋”战略最具体的表现形式，这表明尽管印度和美国可能需要基于规则的秩序达成一致，但在如何捍卫这一秩序的问题上，它们可能不会达成统一意见。在莫迪发表讲话后，美国国防部部长马蒂斯同意了印度的做法，并没有在准备好的讲话中提及“四方安全对话”。澳大利亚国防部部长玛丽斯·佩恩（Marise Payne）和日本防卫大臣小野寺五典（Onodera Itsunori）明确表示，两国将继续支持“印度洋-太平洋”，他们从早先的发言人那里得到了启发，他们也没有提到“四方安全对话”。

6.对“印度洋-太平洋”的警惕并不仅限于中国。东盟质疑这对其中心地位意味着什么，并采取了“观望”态度。一些高级外交官预计，这一想法会像过去那样失败。在香格里拉对话中发言的东盟国防部部长中，只有印尼防长里亚米扎尔德·里亚库杜（Ryamizard Ryacudu）使用了“印太”一词；菲律宾、越南和东道国新加坡都使用了“亚太”。东盟领导人无疑很高兴该对话的发言者谨慎地重申了东盟在该地区的核心作用。然而，如果东盟希望保持中心地位，它就需要更积极地支持以规则为基础的秩序，以及寻求捍卫它的倡议。如果没有这样的秩序，东盟就将无法承受外部压力，东盟的中心地位几乎肯定是一个“神话”。东盟必须阐明如何为更广泛的印度洋-太平洋框架做出贡献，否则就会冒着其利益不被考虑的风险。印度尼西亚最近公布的“印度洋-太平洋合作概念”是积极的第一步，特别是考虑到印度尼西亚在东盟的关键作用和在印度洋-太平洋地区的位置。在战略环境的巨大变化中故步自封，希望以某种方式保持“东盟中心地位”可能是徒劳的，就好比脚下的沙子快速移动时，寻求在沙丘上站住脚，同样是不可行的。“自由开放的印度洋-太平洋”战略愿景旨在通过与东盟及其成员的密切合作，特别是在行动上与至关重要的海上国家密切合作，努力使该倡议成功实施。

7.中美之间爆发贸易战的可能性在该地区引发了担忧。有报道称，“四方安全对话”领导人正在考虑一项新的全球基础设施计划，这给人们带来了希望，希望该计划迅速制订，并予以明确。马蒂斯在香格里拉对话上的讲话，对该地区需要扩大投资（包括基础设施投资）十分敏感，并承诺美国将“振兴其金融机构”，使其成为“更好、更负责任的伙伴”。他还向亚太地区保证，美国机构将与其经济伙伴更加紧密的合作，提供端到端的解决方案，“不仅要生产有形的产品，还要转移美国的经验和技术，使增长具有高价值和高质量。这并不是空洞的承诺和放弃经济主权的行为”。

8.目前尚不清楚“民营部门主导的经济发展”是否足以对抗“雄心勃勃”的“一带一路”倡议。无论有什么顾虑，“一带一路”倡议都是市场营销的杰作，它的发展势头强劲。“一带一路”倡议已经改变了该地区的动态。最后，东南亚不应被遗忘，它的发展将使其变得更加脆弱。中国方面承诺为澜沧江-湄公河合作机制的130多个项目提供资金，并将柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南一起纳入其经济范围内。东盟的外交官们喜欢提醒世界，对该地区来说，经济就是安全。当国防官员们在思考香格里拉对话的教训时，印度洋-太平洋地区的一些紧迫的问题如朝鲜危机不应被遗忘，解决方案不仅存在于安全领域，还存在于经济、法律和外交领域。维持以规则为基础的秩序的全面、协调的措施（包括遵守国际法）是必要的。

[1]Lynn Kuok，美国布鲁金斯学会东亚政策中心研究员，哈佛大学法学院访问学者，国际法中心高级客座研究员；研究领域包括民族主义，东南亚（新加坡、马来西亚、印度尼西亚和缅甸）种族和宗教关系以及亚太地区政治、法律及安全。来源：美国布鲁金斯学会（美国智库），2018年6月8日。