第一章 导论

一 问题的提出

作为中国政府体系的“神经末梢”以及农村社会的直接管理者，农村基层政府^[1]在特定的政府体制、市场环境与社会民情背景下，表现出怎样的角色特征与行为模式，一直是学界关注的焦点。自20世纪80年代以来，以建构“科层制”和引入法治为核心的行政体制改革，将农村基层政府推向了新的发展方向。其中，基层政府承担的公共职责——维护地方公平正义、提供社会民众所需的公共服务，等等，越来越被国家与社会民众所重视（张静，2007）。如此，自20世纪90年代市场化改革全面启动以来，在城市与农村的差距逐渐扩大、社会矛盾和群体性事件频频发生的背景下，如何有效提高基层政府服务社会的能力、建构基层政府的服务者角色，以增进其社会合法性基础，维持农村社会的稳定，就成为学术研究的重要议题。

这一议题一度引发公共焦虑。20世纪90年代分税制改革启动初期，由于财源紧缺，基层政府不仅无法提供民众所需的公共服务，还大肆向农民摊派各种公共建设收费，导致农民负担加重，引发官民矛盾（陈锡文，2003；周飞舟、赵阳，2003；周飞舟，2006；刘浩淼等，2007；于建嵘，2004；李连江、欧博文，1997；Bernstain，2003）。在经济利益驱动下，基层政府时常演变为“经营者”，其致力于经营政绩，却没有动力履行公共服务职责（赵树凯，2006；马明洁，2000：47—78；吴毅，2007b：351—366；周雪光、程宇：2012；刘雅灵，2012）。如此，地方经济虽有发展，却常常没有产生惠及民生的社会效益。一时间，学界和公共舆论纷纷将批评的矛头直指基层政府。

21世纪以来，国家试图通过“项目制”来应对上述问题。所谓“项目制”，即中央政府通过财政转移支付体系，以专项资金反哺地方，并通过强化目标管理实现资金专款专用的运作机制。^[2]在市场化改革衍生的贫富分化、地区发展不平衡以及社会不平等等一系列问题日趋严重的背景下，国家推动“项目制”正是为了“遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入”（渠敬东，2012）。其中，农村地区的经济发展和民生问题是国家项目投入的主要方向。自农业税费取消后，中央政府进一步加强了对贫困落后地区财政转移支付的倾斜力度，逐渐加大了农村地区的民生项目和公共服务支出（杨亮，2012；闫婷，2013：36；余晓洁，2013）。现代农业经营、农业产业化、产业化扶贫、农村危房改造等各类民生工程广泛兴起于农村地区。中央政府发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核以及审计制度，并通过强化各级政府的“目标管理责任制”，以此保障项目民生目标的有效实现（周飞舟，2012a）。各地还推动了以“提高政府服务能力”为目标的基层行政体制改革。显然，与项目制实施相配套的基层行政体制改革，以及各类民生工程的根本宗旨，即塑造国家与农民的亲和关系，其中，农村基层政府转变为“服务型政府”就是这种关系塑造的关键（周飞舟，2006）。

上述背景引发了如下值得关注的议题：“项目制”是否能够增进基层政府提供公共服务的能力？民生项目的效益如何？其能否有效增进基层政府的合法性？大批民生项目的投入是否能够带来基层政府从单一强调经济增长的“发展型政府”向“服务型政府”的转型？本书通过分析湖北省楚华市南岭管理区^[3]执行国家危房改造项目的案例，来为上述问题提供答案。借助该案例，本书研究“公益经营者”——项目制制度环境所形塑的基层政府角色以及该角色诱发的项目运作逻辑，并分析民生项目在实施过程中所引发的社会反应。在案例发现的基础上，本书将对案例进行拓展，延伸分析“公益经营者”对于理解民生项目的社会效益、基层政府的合法性建构以及角色转型等问题的启示意义。