四 核心概念

公益经营者

“公益经营者”即“将资源投入与公共利益相关的经营活动的行为者”。“公益经营者”可用于分析从事公益活动的社会组织，因为它们为了实现公益资金保值或为了动员更多的资金、人员参与公益事业，经常从事经营性活动，尽管这种行为也可能因模糊了公益与营利的界限而引发争议。本书将基层政府视作“公益经营者”，则是对基层政府以民生项目的公益名义从事经营性活动的特殊角色定位。

项目与项目制

“项目”原本是指一种事本主义的动员或组织方式，即从事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（某一独特产品或服务）的一次性任务（渠敬东，2012）。本书所指的“项目”，即中央政府要求地方政府完成的某项行政事务，它具有时限性，并附带了一整套可用于考核的指标体系。“项目制”指国家通过财政转移支付体系，以专项资金反哺地方，并通过强化目标管理实现资金“专款专用”的运作机制。

公益项目

所谓公益项目，即国家旨在提高民众生活水平或用于公共设施建设、提供民众所需的公共品的项目。近年来，中央财政专项用于民生的资金不断增多。从1994年至今，中央财政的专项转移支付资金经历了从竞争性领域向公共领域的转变，其中的典型表现是民生项目占专项资金的比例越来越大（王广庆等，2011）。需要说明的是，在本书的语境中，公益项目特指政府实施的项目，而与社会组织实施的公益项目不同。此外，书中提及的民生项目、惠民项目也与公益项目含义一致。

危房改造

危房改造（也被称为“棚户区改造”）是近年来国家大规模推动的民生项目。2007年，中央政府发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），宣布启动全国保障性安居建设工程。危房改造被作为其中的一项内容。2008年，中央政府通过政策试点的思路，开始启动国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。2010年，在试点经验的基础上，中央政府全面启动城市和农村地区的棚户区改造工作。从2010年到2014年，全国累计完成棚户区改造的指标为2100万户。其中包括城市棚户区1470万户、林业棚户区159万户、垦区棚户区184万户、国有工矿棚户区281万户。新一届中央政府尤其重视危房改造。自2013年以来，中央政府要求地方政府完成的棚户区改造指标逐年递增。2013年全国棚户区改造任务为304万户，2014年为470万户，2015年则增至580万户（参见国务院办公厅，2014；国务院，2015）。后来几年这一民生工程的规模仍在不断扩大。^[7]在危房改造从地方试点向全国推广的过程中，该项目涉及范围越来越广，涉及群体越来越多，发生的影响亦愈加深远。危房改造是近年来最受人关注的政府民生工程之一。

基层政府

基层政府指设在最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，基层政府一般指乡、民族乡、镇一级的政府。本书研究的南岭管理区^[8]由国营农场改制而来，管理区的职能机构与乡镇政府类似，设有党政部门以及各种政府管理与社会服务机构。管理区实际承担着辖区经济发展、社会治理、提供民众所需的公共服务等基本职能，属于农村基层政府的一种独特类型。^[9]